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编者按：
如何对待“无照经营”，是市场管理中一个需要认真研究和解决的问题。本刊2005年第12期刊登的《对无照经营也应实施分类监管》，以及本期刊登的《对“无照经营”必须坚决取缔》，分别提出了对无照经营管理的不同看法。希望大家对这两种看法发表意见，展开讨论，以期得出正确的结论，把无照经营查处取缔工作做得更好。来稿请注明“争鸣”字样。
近段时间，一些工商行政管理机关和人员提出对无照经营实施分类监管，如《中国工商管理研究》2005年第12期刊登的陈甬沪同志的文章《对无照经营也应实施分类监管》(以下简称《分类监管》)就是一例。笔者以为，提出上述观点的初衷，是为了实现对无照经营的有效治理，但是这种提法，会使人们产生“从管理角度上看，认可了无照经营的存在”的想法，这对无照经营的取缔工作是不利的。
一、“无照经营”是必须取缔和能够取缔的行为
所谓“无照经营”，按对我国现有相关法律法规规定的理解，系指应当依法取得营业执照但未取得营业执照而从事经营活动的行为。《分类监管》一文将无照经营定义为“是指法律上允许而未依法办理市场准入的经营行为”，这一定义不准确，极易发生歧义。按这一定义，所从事的经营项目是国家法律法规允许的，因未依法办理市场准入而从事经营活动，即属无照经营。这样前后就产生了矛盾。法律是不可能允许未依法办理市场准入的经营行为的，在《分类监管》一文中列举无照经营三种类型的第一种中，将制售假冒伪劣行为归为“客观上有开业经营‘条件’，而主观故意从事无照经营”的类型，制售假冒伪劣不仅不可能“有照”，而且国家法律要予以严厉打击。另外，该文在列举的第二、第三种类型的分析中提出了“不得不无照经营”、“可同情的无照经营者”和“无开业经营‘条件’”等说法，这些与法律的精神是相悖的。
目前，无照经营情况在我国某些地方及某些时期较多存在，有的还比较严重。按照国务院2003年1月6日颁布的《无照经营查处取缔办法》第2条、第5条、第20条的规定，“无照经营”属于禁止的行为，是应当及时予以查处的行为。从实际情况看，无照经营是能够及时予以治理的行为。对《无照经营查处取缔办法》的贯彻执行，全国许多地方都有成功的经验。如一大批国家级和省级卫生、文明城市，其经营业户文明、守法，没有无照经营，是一项基本条件。即使在一些无照经营存在较多的地方，只要严格认真地进行查处取缔工作，无照经营情况也会得到及时治理。如河南濮阳市无照经营户一度占了很大比例，平均达到经营业户数的51．5％，个别地方甚至高达70％，濮阳市工商局通过一段时间集中和严格整治，无照经营状况迅速被扭转，许多城镇和乡村无照经营得到彻底清理。
二、治理无照经营应确立正确的理念
无照经营的表现形式多种多样，在一些地方较多和较长时间存在，以至蔓延成为“老大难”，原因主要有：一是经营业户中缺少对法律法规的了解和法治意识淡薄的情况同时存在；二是一些地方“先上车、后买票”的“土政策”和一些部门曲解法规规定和从部门利益出发设置市场准入的“高门槛”(如乱收费、高额收费等)同时存在：三是相关管理部门管理工作不到位，没有建立配合协作的运行机制和形成严厉取缔无照经营的高压态势。为了实现对无照经营的及时、有效治理，笔者以为，作为管理者应当确定以下理念：
一是促进经营业户自觉守法、严格守法的理念一般来说，经营业户的大多数都是有遵守法律法规和服从依法管理意识的，部分经营业户之所以有无照经营行为，主要是由于对法规的具体规定缺少了解和对法规的严肃性没有足够的认识。因此，作为管理者，只要建立有效的机制，通过有效的途径，采取有效的方式，对经营业户进行国家鼓励创业的政策和相关法规的宣传，就能不断帮助他们增强依法经营、守法经营意识。
二是积极行政的理念 严格履行法定职责是管理者的义务，管理者要通过积极主动的履行职责才能有所作为，不辱使命。无照经营行为，虽然情况复杂，有时整治难度较大，但只要加强宣传，方案周密，严格责任，从严整治，露头就查，就能积小胜为大胜，有效控制无照经营情况的发生。不能对无照经营听之任之，放任自流，等问题严重了再实行“分类监管”，那将是严重的失职。
三是依法行政的理念。取缔无照经营工作不仅关系到良好的市场经济秩序、公平竞争的市场环境的形成和维护，而且关系到国家鼓励创业政策和再就业政策的落实。因此，作为对取缔无照经营负有职责的工商行政管理、公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等部门，在实施行政许可、行政收费和实施无照经营取缔时，应当严格依法办事，规范行政行为。在取缔无照经营工作中，管理部门必须严格遵守国家政策和法律法规的规定，准确界定无照经营的范围，对国家规定不需要登记注册的经营行为，不应要求其领取营业执照和不能将其作为无照经营对待。
四是以人为本、执政为民的理念实现科学发展、构建和谐社会是党中央确立的新时期国家发展目标和执政理念。取缔无照经营工作关系到社会的稳定与和谐，关系到困难群众的工作和生活。在无照经营者中，有相当一部分是下岗失业人员、城镇的困难群众和进城农民务工经商人员，对他们的无照经营行为不能同情，但对他们的生活状况要予以同情帮助和足够的关注。作为管理者应当想方设法为他们排忧解难，帮助他们创造条件，走合法经营之路。如在城镇范围内为他们专门设立经营地段和区域、建立解困市场、减免相关费用以及在不违背原则的前提下，降低市场准入“门槛”等具体措施，让执政为民的理念贯穿于取缔无照经营的实际工作当中。
五是部门通力合作的理念。取缔无照经营涉及诸多管理部门，做好这项工作仅靠工商行政管理部门或其他哪个部门单独行动都是不能奏效的，必须要在各级政府的统一领导下，各个部门严格履行职责，通力合作，密切配合，齐抓共管，建立部门之间的联系沟通、协调配合、统一和联合行动的工作机制，增强工作合力，提高工作效率。
六是严格管理、巩固成果的理念。对无照经营的查处，尽管有一定难度，但它是一种能够被治理的行为。无照经营在一些地方较多和较长时间存在或者在经过清理之后又出现反复，一个重要的原因为是查处不力。作为管理者的各相关职能部门要确立严格管理的思想，不仅对无照经营行为要严肃查处，更要对自身履行职责严格要求，对所属单位和人员查处无照经营的职责、任务完成情况进行严格的检查和考核、督促和指导，奖优罚劣，不断巩固和扩大查处取缔无照经营的工作成果，这样才能长久保持取缔无照经营工作的成效。
(作者单位：江苏省大丰市工商行政管理局)
责任编辑 周晓萍
如何对待“无照经营”，是市场管理中一个需要认真研究和解决的问题。本刊2005年第12期刊登的《对无照经营也应实施分类监管》，以及本期刊登的《对“无照经营”必须坚决取缔》，分别提出了对无照经营管理的不同看法。希望大家对这两种看法发表意见，展开讨论，以期得出正确的结论，把无照经营查处取缔工作做得更好。来稿请注明“争鸣”字样。
近段时间，一些工商行政管理机关和人员提出对无照经营实施分类监管，如《中国工商管理研究》2005年第12期刊登的陈甬沪同志的文章《对无照经营也应实施分类监管》(以下简称《分类监管》)就是一例。笔者以为，提出上述观点的初衷，是为了实现对无照经营的有效治理，但是这种提法，会使人们产生“从管理角度上看，认可了无照经营的存在”的想法，这对无照经营的取缔工作是不利的。
一、“无照经营”是必须取缔和能够取缔的行为
所谓“无照经营”，按对我国现有相关法律法规规定的理解，系指应当依法取得营业执照但未取得营业执照而从事经营活动的行为。《分类监管》一文将无照经营定义为“是指法律上允许而未依法办理市场准入的经营行为”，这一定义不准确，极易发生歧义。按这一定义，所从事的经营项目是国家法律法规允许的，因未依法办理市场准入而从事经营活动，即属无照经营。这样前后就产生了矛盾。法律是不可能允许未依法办理市场准入的经营行为的，在《分类监管》一文中列举无照经营三种类型的第一种中，将制售假冒伪劣行为归为“客观上有开业经营‘条件’，而主观故意从事无照经营”的类型，制售假冒伪劣不仅不可能“有照”，而且国家法律要予以严厉打击。另外，该文在列举的第二、第三种类型的分析中提出了“不得不无照经营”、“可同情的无照经营者”和“无开业经营‘条件’”等说法，这些与法律的精神是相悖的。
目前，无照经营情况在我国某些地方及某些时期较多存在，有的还比较严重。按照国务院2003年1月6日颁布的《无照经营查处取缔办法》第2条、第5条、第20条的规定，“无照经营”属于禁止的行为，是应当及时予以查处的行为。从实际情况看，无照经营是能够及时予以治理的行为。对《无照经营查处取缔办法》的贯彻执行，全国许多地方都有成功的经验。如一大批国家级和省级卫生、文明城市，其经营业户文明、守法，没有无照经营，是一项基本条件。即使在一些无照经营存在较多的地方，只要严格认真地进行查处取缔工作，无照经营情况也会得到及时治理。如河南濮阳市无照经营户一度占了很大比例，平均达到经营业户数的51．5％，个别地方甚至高达70％，濮阳市工商局通过一段时间集中和严格整治，无照经营状况迅速被扭转，许多城镇和乡村无照经营得到彻底清理。
二、治理无照经营应确立正确的理念
无照经营的表现形式多种多样，在一些地方较多和较长时间存在，以至蔓延成为“老大难”，原因主要有：一是经营业户中缺少对法律法规的了解和法治意识淡薄的情况同时存在；二是一些地方“先上车、后买票”的“土政策”和一些部门曲解法规规定和从部门利益出发设置市场准入的“高门槛”(如乱收费、高额收费等)同时存在：三是相关管理部门管理工作不到位，没有建立配合协作的运行机制和形成严厉取缔无照经营的高压态势。为了实现对无照经营的及时、有效治理，笔者以为，作为管理者应当确定以下理念：
一是促进经营业户自觉守法、严格守法的理念一般来说，经营业户的大多数都是有遵守法律法规和服从依法管理意识的，部分经营业户之所以有无照经营行为，主要是由于对法规的具体规定缺少了解和对法规的严肃性没有足够的认识。因此，作为管理者，只要建立有效的机制，通过有效的途径，采取有效的方式，对经营业户进行国家鼓励创业的政策和相关法规的宣传，就能不断帮助他们增强依法经营、守法经营意识。
二是积极行政的理念 严格履行法定职责是管理者的义务，管理者要通过积极主动的履行职责才能有所作为，不辱使命。无照经营行为，虽然情况复杂，有时整治难度较大，但只要加强宣传，方案周密，严格责任，从严整治，露头就查，就能积小胜为大胜，有效控制无照经营情况的发生。不能对无照经营听之任之，放任自流，等问题严重了再实行“分类监管”，那将是严重的失职。
三是依法行政的理念。取缔无照经营工作不仅关系到良好的市场经济秩序、公平竞争的市场环境的形成和维护，而且关系到国家鼓励创业政策和再就业政策的落实。因此，作为对取缔无照经营负有职责的工商行政管理、公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等部门，在实施行政许可、行政收费和实施无照经营取缔时，应当严格依法办事，规范行政行为。在取缔无照经营工作中，管理部门必须严格遵守国家政策和法律法规的规定，准确界定无照经营的范围，对国家规定不需要登记注册的经营行为，不应要求其领取营业执照和不能将其作为无照经营对待。
四是以人为本、执政为民的理念实现科学发展、构建和谐社会是党中央确立的新时期国家发展目标和执政理念。取缔无照经营工作关系到社会的稳定与和谐，关系到困难群众的工作和生活。在无照经营者中，有相当一部分是下岗失业人员、城镇的困难群众和进城农民务工经商人员，对他们的无照经营行为不能同情，但对他们的生活状况要予以同情帮助和足够的关注。作为管理者应当想方设法为他们排忧解难，帮助他们创造条件，走合法经营之路。如在城镇范围内为他们专门设立经营地段和区域、建立解困市场、减免相关费用以及在不违背原则的前提下，降低市场准入“门槛”等具体措施，让执政为民的理念贯穿于取缔无照经营的实际工作当中。
五是部门通力合作的理念。取缔无照经营涉及诸多管理部门，做好这项工作仅靠工商行政管理部门或其他哪个部门单独行动都是不能奏效的，必须要在各级政府的统一领导下，各个部门严格履行职责，通力合作，密切配合，齐抓共管，建立部门之间的联系沟通、协调配合、统一和联合行动的工作机制，增强工作合力，提高工作效率。
六是严格管理、巩固成果的理念。对无照经营的查处，尽管有一定难度，但它是一种能够被治理的行为。无照经营在一些地方较多和较长时间存在或者在经过清理之后又出现反复，一个重要的原因为是查处不力。作为管理者的各相关职能部门要确立严格管理的思想，不仅对无照经营行为要严肃查处，更要对自身履行职责严格要求，对所属单位和人员查处无照经营的职责、任务完成情况进行严格的检查和考核、督促和指导，奖优罚劣，不断巩固和扩大查处取缔无照经营的工作成果，这样才能长久保持取缔无照经营工作的成效。
(作者单位：江苏省大丰市工商行政管理局)
责任编辑 周晓萍