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这是一个难以回避的“阶段错位”,即中国现实的初级阶段和国际视野的高级阶段之间的错位。现实的选择是,从实际出发,选择一条循序渐进的、各方都可以接受的、利大于弊的管理体制
国有经济的定位与进退,早已经有了原则性的说法,但在现实中仍众说纷纭。观察这个问题有不同的角度:以发达的市场经济国家和西方经济学经典理论作为标尺是一个角度,以转型国家及其理论作为尺度是一个角度;体制内是一个角度,体制外是一个角度;政府是一个角度,百姓是一个角度;经济学家是一个角度,实际工作又是一个角度。不同的角度各自展示,人们从中去比较、分析,容易更客观一些。怕就怕在只有一个角度。只允许一个角度,不出现偏差那才怪!
作为体制内出身,曾在企业工作又亲历过计划经济那个时期的过来人,我对国有经济定位的变化深有感触。
现阶段国有经济的定位:三安全领域
大部分国有中小企业已经改制退出,现有国有企业的主体是中央政府和省政府管理的大型、特大型国有企业。现阶段国有经济应该如何定位?应该在哪些领域发挥主导作用、发挥优势?
首先是三安全领域:国防安全领域、经济安全领域、社会安全领域。
第一,国防安全领域,即为加强国防提供装备的行业。
这并不是说所有的国防装备都要由国有企业来生产,而是指整机和关键总成由国有企业来掌控,其他大量的零部件和配套件通过社会采购由民营企业来生产,甚至国外采购。在这一方面已经发布了很多的文件,规定民营企业只要具备相应的资质和条件就可以参与国防采购,而且其参与面会越来越广,民营企业及其所提供的产品数量应比国有企业更多。我们是不是可以从这个角度来理解国有企业和民营企业在国防安全中的定位和作用?
第二,经济安全领域。
什么领域涉及经济安全?
一是自然垄断行业,以电网为例,一个地区只能有一张电网。电网企业可以适度向民营企业开放股权。
二是重要资源开发。(1)石油开采,过去陕北曾经放开过一些贫油资源,尽管是这样,对资源的浪费也是惊人的。(2)通信网络,通讯网络是空中资源,我们看不见,实际上是稀缺资源,不可能完全开放。(3)重要矿产采掘,如重要的稀有金属、煤炭资源,主要是提高资源开采的经济性,加强资源开发中的环境保护和人身安全。(4)重要水域开发。海洋和大江、大河的开发不可能完全放开,如长江、黄河上水电站的修建、整个水域的整体开发肯定是由国家掌控。美国成立的田纳西流域管理局就是一个国有的法定机构,负责统一管理田纳西流域水资源的开发。承担重要资源开发的国有企业应该向民营企业适度开放股权。
三是重要产业。(1)重大装备。(2)航空运输。(3)石化加工。(4)远洋运输。(5)铁路运输。这些行业都涉及国家的经济安全。这些领域对民营企业是开放的,但由于投资巨大,投资回收期长,进入门槛高,一般民营企业如有更好的选择,不宜轻易大规模进入。如果民营企业在这些竞争产业中还不具备产业支撑实力的时候,国有经济就退出,其结果就是外资一统天下,我们这方面的教训已经十分深刻了。对中国而言,这些重要产业不可能完全依赖国际分工解决市场需求,国有经济是否退出不能仅仅依据是否是竞争性产业而定,而应该根据这些产业中不同类型企业在不同发展阶段中的作用、实力和替代能力而定。重要产业的国有企业,同样应该向民营企业适度开放股权。
四是未来可能形成的主导产业和重要的高新技术产业。未来可能形成的主导产业是指:技术方向明确、产业规模大、带动关联度高、投资数额巨大、仍有很大不确定性风险性的产业。例如:移动通信、电动汽车、云计算。作为一个拥有巨大市场的国家,若不能在未来世界主导产业中占有一席之地,后果是不堪设想的。但这些未来主导产业具有多学科、跨产业、高技术、投资大的特点,一般单个民营企业很难在短时期具备这样的能力,完全依赖引进外资技术又十分危险。因此,国有企业特别是中央企业在此类产业发展上负有不可推卸的社会责任。国有企业率先投入未来可能形成的主导产业,需要承担巨大的投资风险,为此可能会承担巨大的投资损失,这也是一般民营企业难以承受的。但民营企业完全可以择机进入这些产业,从中培育自己的能力和机会。当这个主导产业成熟以后,国有企业也可以做结构调整,让民营企业有更多的机会发挥它们的优势。
第三,社会安全领域。
什么是社会安全领域?国有企业与社会安全有什么关系?例如,食品是完全竞争行业,如果在现阶段国有经济完全退出,对食品安全来说是利大还是弊大?我认为,这对我们整个社会安全和老百姓的生活安全来说不一定是件好事。我们现在整个社会当中,食品安全已经成了一个非常大的问题,老百姓吃东西不知道什么是安全的,是环保的,里面有没有放不该放的添加剂,有没有放有害的东西?这个领域仍然需要国有企业稳定人心。为什么国有企业做食品可能安全性会好一些呢?我想一个简单的道理就是,国有企业管理者干这种事他得不偿失,得到的利益不是他的,或者大多数的利益不是他的,但出了问题责任是他的,他要冒很大的风险,犯不上。当然决不是说民营企业做的食品就一定不安全,我们天天吃的大多数食品都是民营企业生产。坦率说,食品这个行业国有经济退出是比较彻底的,尤其在地方。我仅仅是从动机上分析国有企业和民营企业可能遵循的逻辑的不同。国有企业体制、机制上有效率低的问题,但同时信用度又相对较高。弊和利往往是相辅相成的。保障食品安全最可靠的企业体制是国有企业与民营企业融合为混合所有制企业,从而将两种体制的优势与弊端相融相克。中粮与蒙牛的重组恰恰可能是一个例证。
再如零售业,也是完全竞争性行业。这个行业的企业做大以后,有可能形成一定区域的市场控制,既可以控制上游企业产品式样、质量的选择和价格的浮动,又可以直接面对消费者,影响消费者对商品式样的偏好、质量的认可和价格浮动的接受程度。零售企业大股东和管理者道德、良心的把持及内部管理的规范与严格程度对消费者的食品安全、消费公平和价格合理会产生巨大的影响。零售业的食品安全事件经常在媒体上披露,甚至是国外一些大的零售连锁品牌也曾出现过直接威胁和损害消费者食品安全利益的事件。这种连锁的、跨地域的甚至跨国的零售企业管理得好,诚信度高,全社会的老百姓就受益。反之,一旦出现问题,全社会的老百姓就受害,“一荣俱荣,一损俱损”。如果在零售连锁行业保持一定规模和市场份额的国有企业经营,那么至少有利于这个行业的良性竞争,给老百姓更多的选择,可以维护百姓消费权益的安全。这会得人心稳人心的。
有人坚持认为,国有企业应从完全竞争性领域彻底退出,只能让清一色的民营企业和外资企业去经营,只要在完全竞争性领域里有国有企业存在,就是与民争利。这是不是讲得太绝对了?维护社会安全才是维护百姓更大的利益,这是中国的现实。依我看,还是赤橙黄绿青蓝紫比单一颜色要更加色彩斑斓。多元总比单元好!
现阶段最适应市场需要的企业体制既不是国有独资公司,也不是民营独资企业,而应该是多种资本融合的混合所有制企业。
其次是社会公益领域。主要指的是储备、公交、自来水、供暖、保障性住房、邮政、医院、教育等,这些都是涉及公共利益的领域。也就是说,对于这些领域内的企业而言,企业的外部效应高于内部利益。这些行业的价格政府都会进行管制,企业只能通过加强管理、控制成本而获取一定的利润,有时甚至会出现亏损,政府能够提供的财政补贴也仅仅是弥补政策性亏损那一部分。对于这些公共利益领域,一些民营企业如果有更好的选择,不一定愿意进入。此时,国有企业自然应该担当这份社会责任,即使是承担政策性亏损也要担当。这是国有企业存在的价值。北京的公共交通就是典型的例子,地铁价格才两块钱,使得所有在北京生活和来北京的老百姓都能受益。地铁由此产生的亏损当然应该由政府财政负担。
再次是就业安排。读者可能对这一点不大容易理解。过去国企改革一个重要的目标就是要解决冗员过多,经过近二十年的国企改革,这个问题已经在相当程度上消肿了。那么,为什么还要国有企业承担就业安排的责任呢?根据一些国家政府官员的介绍,在他们国家或地区,当失业率超过警戒线的时候,政府就有责任采取措施降低失业率。其中一个措施就是根据对失业人员构成的调查,有针对性地举办一些适合这些失业人群就业的国有企业。这些国有企业和社会上其他的企业一样,要自负盈亏,正常经营,唯一的不同就是政府对这些国有企业不要求任何利润回报,使它们有一定的价格竞争力。对这些企业的要求就是能自负盈亏,主要目的是吸收和安排失业人群。当经济回升以后,政府还可以把这些国有企业转让出去。
以上这三个方面是现阶段我国国有企业发挥主导作用的主要领域,这是由我国经济的发展阶段和国情所决定的。我们是转型国家,又处于市场经济的初级阶段,这两个特点决定了与西方国家所处的发达市场经济阶段相比,我们必然有自身不可逾越的阶段性特点。我们既不可能重复西方国家所走过的完全放开、从无序竞争逐渐走向寡头竞争和有序管理的路子,也不可能按照西方国家市场经济发达和完善阶段的标准来评判我们现有的状况。我认为这是一个难以回避的“阶段错位”,即中国现实的初级阶段和国际视野的高级阶段之间的错位。现实的选择是,从实际出发,选择一条循序渐进的、各方都可以接受的、利大于弊的管理体制。
国有企业改革任重道远
三十年来国有经济战略性结构发生了质的变化,表现为“收缩战线,发挥优势”。收缩战线是指对计划经济条件下国有经济无所不在、无所不包状态的改变。收缩战线既表现为数量众多的国有中小企业已改制为民营企业或退出市场,又表现为国有企业基本上已从众多完全竞争性领域退出,如一般的轻工业、纺织业、服务业、机械业、电子业、建材业、冶金业、运输业、物流业、贸易业等。
国有经济的退出是从上个世纪90年代开始的,三年脱困时期是高潮,地方国有中小企业是主体,这个过程一直延续到今天。最近十多年来许多地区持续推进国有中小企业改制退出,有些国有大企业的改制退出更具有代表性。这些国有企业改制退出不仅是国有股权的转让,还包括职工身份转换和经济补偿、债务重组、主辅分离辅业改制、企业办社会职能的分离、离退休人员的保障和社会化管理、土地转资本、住房制度改革、家属区与工厂区公用设施的分离、职工社会保障关系的衔接、厂办集体企业改制退出、企业改制过程的稳定等,其中的复杂、痛苦、艰难,非亲身经历难以想象。整个改制工作都是由地方主管领导亲自督导推进的,地方政府几乎整个班子及所有部门都参与其中,可见国企改革牵一发而动全身。国有企业改制退出大部分成为民营企业。
民营企业从出身来看,可以分为两类;一类叫原生态民营企业,一类叫改制民营企业。从实践来看,改制民营企业既具有原国有企业的产品、管理、人才的优势,又加进了民营企业的体制、机制的优势,竞争力十分强劲。
国有经济、国有企业的体制毫无疑问是有很多弊端和问题,而民营经济和民营企业恰恰具有体制、机制上更多的优势。因此,要继续推进国企改制和市场化改革。虽然已经经历了近三十年改革,国企改革仍然面临着很多深层次的矛盾和问题,面临着巨大的压力和挑战。今年政府工作报告中提出,“加快大型国有企业特别是中央企业母公司的公司制改革,实现产权多元化”。目前,中央企业母公司绝大多数都是国有独资企业或国有独资公司,地方相当多数的国有企业母公司的形态也都是国有独资企业或国有独资公司。将国有企业特别是中央企业母公司改制成为投资主体多元化的混合所有制企业,这是国企改革下一步的方向,目前还没有破题。这是一个非常艰巨的任务。就是说,要推进双开放:国民经济对内进一步向民营企业开放产业,国有经济对内进一步向民营企业开放股权,通过企业改制引入民营资本,引入市场机制。少数重要关键行业的混合所有制企业可以由国有控股,更多行业的混合所有制企业可以由民营控股。
适合的才是最好的。
作者系财政部财政科学研究所研究员,国务院国资委企业改革局原副局长
编辑|郭大鹏guodapeng@semg.com.cn
国有经济的定位与进退,早已经有了原则性的说法,但在现实中仍众说纷纭。观察这个问题有不同的角度:以发达的市场经济国家和西方经济学经典理论作为标尺是一个角度,以转型国家及其理论作为尺度是一个角度;体制内是一个角度,体制外是一个角度;政府是一个角度,百姓是一个角度;经济学家是一个角度,实际工作又是一个角度。不同的角度各自展示,人们从中去比较、分析,容易更客观一些。怕就怕在只有一个角度。只允许一个角度,不出现偏差那才怪!
作为体制内出身,曾在企业工作又亲历过计划经济那个时期的过来人,我对国有经济定位的变化深有感触。
现阶段国有经济的定位:三安全领域
大部分国有中小企业已经改制退出,现有国有企业的主体是中央政府和省政府管理的大型、特大型国有企业。现阶段国有经济应该如何定位?应该在哪些领域发挥主导作用、发挥优势?
首先是三安全领域:国防安全领域、经济安全领域、社会安全领域。
第一,国防安全领域,即为加强国防提供装备的行业。
这并不是说所有的国防装备都要由国有企业来生产,而是指整机和关键总成由国有企业来掌控,其他大量的零部件和配套件通过社会采购由民营企业来生产,甚至国外采购。在这一方面已经发布了很多的文件,规定民营企业只要具备相应的资质和条件就可以参与国防采购,而且其参与面会越来越广,民营企业及其所提供的产品数量应比国有企业更多。我们是不是可以从这个角度来理解国有企业和民营企业在国防安全中的定位和作用?
第二,经济安全领域。
什么领域涉及经济安全?
一是自然垄断行业,以电网为例,一个地区只能有一张电网。电网企业可以适度向民营企业开放股权。
二是重要资源开发。(1)石油开采,过去陕北曾经放开过一些贫油资源,尽管是这样,对资源的浪费也是惊人的。(2)通信网络,通讯网络是空中资源,我们看不见,实际上是稀缺资源,不可能完全开放。(3)重要矿产采掘,如重要的稀有金属、煤炭资源,主要是提高资源开采的经济性,加强资源开发中的环境保护和人身安全。(4)重要水域开发。海洋和大江、大河的开发不可能完全放开,如长江、黄河上水电站的修建、整个水域的整体开发肯定是由国家掌控。美国成立的田纳西流域管理局就是一个国有的法定机构,负责统一管理田纳西流域水资源的开发。承担重要资源开发的国有企业应该向民营企业适度开放股权。
三是重要产业。(1)重大装备。(2)航空运输。(3)石化加工。(4)远洋运输。(5)铁路运输。这些行业都涉及国家的经济安全。这些领域对民营企业是开放的,但由于投资巨大,投资回收期长,进入门槛高,一般民营企业如有更好的选择,不宜轻易大规模进入。如果民营企业在这些竞争产业中还不具备产业支撑实力的时候,国有经济就退出,其结果就是外资一统天下,我们这方面的教训已经十分深刻了。对中国而言,这些重要产业不可能完全依赖国际分工解决市场需求,国有经济是否退出不能仅仅依据是否是竞争性产业而定,而应该根据这些产业中不同类型企业在不同发展阶段中的作用、实力和替代能力而定。重要产业的国有企业,同样应该向民营企业适度开放股权。
四是未来可能形成的主导产业和重要的高新技术产业。未来可能形成的主导产业是指:技术方向明确、产业规模大、带动关联度高、投资数额巨大、仍有很大不确定性风险性的产业。例如:移动通信、电动汽车、云计算。作为一个拥有巨大市场的国家,若不能在未来世界主导产业中占有一席之地,后果是不堪设想的。但这些未来主导产业具有多学科、跨产业、高技术、投资大的特点,一般单个民营企业很难在短时期具备这样的能力,完全依赖引进外资技术又十分危险。因此,国有企业特别是中央企业在此类产业发展上负有不可推卸的社会责任。国有企业率先投入未来可能形成的主导产业,需要承担巨大的投资风险,为此可能会承担巨大的投资损失,这也是一般民营企业难以承受的。但民营企业完全可以择机进入这些产业,从中培育自己的能力和机会。当这个主导产业成熟以后,国有企业也可以做结构调整,让民营企业有更多的机会发挥它们的优势。
第三,社会安全领域。
什么是社会安全领域?国有企业与社会安全有什么关系?例如,食品是完全竞争行业,如果在现阶段国有经济完全退出,对食品安全来说是利大还是弊大?我认为,这对我们整个社会安全和老百姓的生活安全来说不一定是件好事。我们现在整个社会当中,食品安全已经成了一个非常大的问题,老百姓吃东西不知道什么是安全的,是环保的,里面有没有放不该放的添加剂,有没有放有害的东西?这个领域仍然需要国有企业稳定人心。为什么国有企业做食品可能安全性会好一些呢?我想一个简单的道理就是,国有企业管理者干这种事他得不偿失,得到的利益不是他的,或者大多数的利益不是他的,但出了问题责任是他的,他要冒很大的风险,犯不上。当然决不是说民营企业做的食品就一定不安全,我们天天吃的大多数食品都是民营企业生产。坦率说,食品这个行业国有经济退出是比较彻底的,尤其在地方。我仅仅是从动机上分析国有企业和民营企业可能遵循的逻辑的不同。国有企业体制、机制上有效率低的问题,但同时信用度又相对较高。弊和利往往是相辅相成的。保障食品安全最可靠的企业体制是国有企业与民营企业融合为混合所有制企业,从而将两种体制的优势与弊端相融相克。中粮与蒙牛的重组恰恰可能是一个例证。
再如零售业,也是完全竞争性行业。这个行业的企业做大以后,有可能形成一定区域的市场控制,既可以控制上游企业产品式样、质量的选择和价格的浮动,又可以直接面对消费者,影响消费者对商品式样的偏好、质量的认可和价格浮动的接受程度。零售企业大股东和管理者道德、良心的把持及内部管理的规范与严格程度对消费者的食品安全、消费公平和价格合理会产生巨大的影响。零售业的食品安全事件经常在媒体上披露,甚至是国外一些大的零售连锁品牌也曾出现过直接威胁和损害消费者食品安全利益的事件。这种连锁的、跨地域的甚至跨国的零售企业管理得好,诚信度高,全社会的老百姓就受益。反之,一旦出现问题,全社会的老百姓就受害,“一荣俱荣,一损俱损”。如果在零售连锁行业保持一定规模和市场份额的国有企业经营,那么至少有利于这个行业的良性竞争,给老百姓更多的选择,可以维护百姓消费权益的安全。这会得人心稳人心的。
有人坚持认为,国有企业应从完全竞争性领域彻底退出,只能让清一色的民营企业和外资企业去经营,只要在完全竞争性领域里有国有企业存在,就是与民争利。这是不是讲得太绝对了?维护社会安全才是维护百姓更大的利益,这是中国的现实。依我看,还是赤橙黄绿青蓝紫比单一颜色要更加色彩斑斓。多元总比单元好!
现阶段最适应市场需要的企业体制既不是国有独资公司,也不是民营独资企业,而应该是多种资本融合的混合所有制企业。
其次是社会公益领域。主要指的是储备、公交、自来水、供暖、保障性住房、邮政、医院、教育等,这些都是涉及公共利益的领域。也就是说,对于这些领域内的企业而言,企业的外部效应高于内部利益。这些行业的价格政府都会进行管制,企业只能通过加强管理、控制成本而获取一定的利润,有时甚至会出现亏损,政府能够提供的财政补贴也仅仅是弥补政策性亏损那一部分。对于这些公共利益领域,一些民营企业如果有更好的选择,不一定愿意进入。此时,国有企业自然应该担当这份社会责任,即使是承担政策性亏损也要担当。这是国有企业存在的价值。北京的公共交通就是典型的例子,地铁价格才两块钱,使得所有在北京生活和来北京的老百姓都能受益。地铁由此产生的亏损当然应该由政府财政负担。
再次是就业安排。读者可能对这一点不大容易理解。过去国企改革一个重要的目标就是要解决冗员过多,经过近二十年的国企改革,这个问题已经在相当程度上消肿了。那么,为什么还要国有企业承担就业安排的责任呢?根据一些国家政府官员的介绍,在他们国家或地区,当失业率超过警戒线的时候,政府就有责任采取措施降低失业率。其中一个措施就是根据对失业人员构成的调查,有针对性地举办一些适合这些失业人群就业的国有企业。这些国有企业和社会上其他的企业一样,要自负盈亏,正常经营,唯一的不同就是政府对这些国有企业不要求任何利润回报,使它们有一定的价格竞争力。对这些企业的要求就是能自负盈亏,主要目的是吸收和安排失业人群。当经济回升以后,政府还可以把这些国有企业转让出去。
以上这三个方面是现阶段我国国有企业发挥主导作用的主要领域,这是由我国经济的发展阶段和国情所决定的。我们是转型国家,又处于市场经济的初级阶段,这两个特点决定了与西方国家所处的发达市场经济阶段相比,我们必然有自身不可逾越的阶段性特点。我们既不可能重复西方国家所走过的完全放开、从无序竞争逐渐走向寡头竞争和有序管理的路子,也不可能按照西方国家市场经济发达和完善阶段的标准来评判我们现有的状况。我认为这是一个难以回避的“阶段错位”,即中国现实的初级阶段和国际视野的高级阶段之间的错位。现实的选择是,从实际出发,选择一条循序渐进的、各方都可以接受的、利大于弊的管理体制。
国有企业改革任重道远
三十年来国有经济战略性结构发生了质的变化,表现为“收缩战线,发挥优势”。收缩战线是指对计划经济条件下国有经济无所不在、无所不包状态的改变。收缩战线既表现为数量众多的国有中小企业已改制为民营企业或退出市场,又表现为国有企业基本上已从众多完全竞争性领域退出,如一般的轻工业、纺织业、服务业、机械业、电子业、建材业、冶金业、运输业、物流业、贸易业等。
国有经济的退出是从上个世纪90年代开始的,三年脱困时期是高潮,地方国有中小企业是主体,这个过程一直延续到今天。最近十多年来许多地区持续推进国有中小企业改制退出,有些国有大企业的改制退出更具有代表性。这些国有企业改制退出不仅是国有股权的转让,还包括职工身份转换和经济补偿、债务重组、主辅分离辅业改制、企业办社会职能的分离、离退休人员的保障和社会化管理、土地转资本、住房制度改革、家属区与工厂区公用设施的分离、职工社会保障关系的衔接、厂办集体企业改制退出、企业改制过程的稳定等,其中的复杂、痛苦、艰难,非亲身经历难以想象。整个改制工作都是由地方主管领导亲自督导推进的,地方政府几乎整个班子及所有部门都参与其中,可见国企改革牵一发而动全身。国有企业改制退出大部分成为民营企业。
民营企业从出身来看,可以分为两类;一类叫原生态民营企业,一类叫改制民营企业。从实践来看,改制民营企业既具有原国有企业的产品、管理、人才的优势,又加进了民营企业的体制、机制的优势,竞争力十分强劲。
国有经济、国有企业的体制毫无疑问是有很多弊端和问题,而民营经济和民营企业恰恰具有体制、机制上更多的优势。因此,要继续推进国企改制和市场化改革。虽然已经经历了近三十年改革,国企改革仍然面临着很多深层次的矛盾和问题,面临着巨大的压力和挑战。今年政府工作报告中提出,“加快大型国有企业特别是中央企业母公司的公司制改革,实现产权多元化”。目前,中央企业母公司绝大多数都是国有独资企业或国有独资公司,地方相当多数的国有企业母公司的形态也都是国有独资企业或国有独资公司。将国有企业特别是中央企业母公司改制成为投资主体多元化的混合所有制企业,这是国企改革下一步的方向,目前还没有破题。这是一个非常艰巨的任务。就是说,要推进双开放:国民经济对内进一步向民营企业开放产业,国有经济对内进一步向民营企业开放股权,通过企业改制引入民营资本,引入市场机制。少数重要关键行业的混合所有制企业可以由国有控股,更多行业的混合所有制企业可以由民营控股。
适合的才是最好的。
作者系财政部财政科学研究所研究员,国务院国资委企业改革局原副局长
编辑|郭大鹏guodapeng@semg.com.cn