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在居委会主任的岗位上工作5年了，王金亚感到基层工作从来没有像今年这样得心应手过。
“原来居委会没钱没人，现在连志愿者都已经自觉行动。”江苏省太仓市城厢镇中区社区主任王金亚感慨万千。
基层群众工作的“华丽转身”，源自太仓市2010年8月推行的“政社互动”新模式的试点。按照这一模式，政府的职责不得再下派给基层组织，基层组织充分行使村（居）委会自治权，群众成为了村（居）民自治的主体。
有关专家表示，太仓市在基层组织自治与政府行政管理的有效互动和衔接方面所作的探索，是继我国行政审批制度改革后行政改革的“第二次革命”，将成为今后我国基层政府治理发展的方向。
村（居）民自治困境
“上面千条线，基层一根针，各种检查、评比、考核应接不暇，哪个‘婆婆’也得罪不起。”回忆起试水“政社互动”模式前的情景，王金亚主任有些无奈。
“我们辖区一共2383户、10600人，其中外来人口近三成。而居委会总共4个人，光台账就几十本。”王金亚主任一口气报出一串数字。“有时候明知自己是群众选举出来的，应该多为群众服务，可是上面布置的各种检查、评比、考核都忙不过来，哪还有时间和精力去干别的。”
事实上，有这样“怨言”的基层组织干部不在少数。据有关部门调查数据显示，政府下派到村（居）委会的工作任务，仅记录在案的一年就有72项之多，涉及建设、土地、环保、统计、教育、卫生等20多个部门。这其中还不包括临时性的指派任务。
太仓市依法治市办公室郭主任给记者讲了一个故事。4年前他在某村驻点帮扶，村里要迎接市政府一个部门检查，村主任跑来请示郭主任：要不要挂横幅写标语？写什么标语？
“一个标语就得请示，可见基层群众自治组织的依赖性，折射的是行政‘婆婆’的过多干预。”郭主任坦言，长期以来，把村（居）委会当成政府下级行政组织的思维还存在，有的政府部门喜欢“一竿子插到底”，久而久之，一些基层群众自治组织习惯了跟着政府部门转。
从法律意义上讲，村（居）委会是村（居）民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，并不是一级政府。我国村民委员会组织法和居民委员会组织法都明确规定，村（居）委会办理本村（社区）的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向政府反映村（居）民的意见、要求和提出建议。
既然有法律“撑腰”，基层群众自治组织为何不能拒绝政府部门分派的任务？一位村委会主任的话道破了其中的“玄机”。他解释说，政府部门在下派给村（居）委会任务时，通常会和村（居）委会主任签订行政责任书，以任务完成情况作为考核指标。而政府的考核往往和村（居）委会干部的工资，也就是村（居）委会干部的切身利益直接挂钩。更重要的是，前几年，对于太仓市各村（居）委会主任的候选人，镇里还掌握着一些“话语权”。
于是，随着越来越多的政府职能延伸到第一线，村（居）委会的自治功能式微，反而呈现出日渐明显的“政府化”趋势。郭主任说，曾经有一段时间，“‘红头文件’有没有进村或进社区”，成为了某个部门基础工作是否扎实的标志，也成了各类考核评比中绕不开的“硬杠杠”。
村（居）委会“政府化”带来的结果是，村（居）委会的工作变得十分繁杂，完全分不清是党委工作还是政府工作，是协助政府工作还是自治工作。在这个“疲于应付”的过程中还出现了一些令人啼笑皆非的现象。当时很多政府部门把手伸到基层群众自治组织，部署工作时都喜欢强调：由专人负责、有专门办公场所、各种制度要上墙。可村（居）委会就那么几个人，也就那么几间房间，怎么办？他们只好想办法，门牌换成插卡式，墙上安装电子屏，哪个部门来检查，就换成哪个部门需要的那一套。
“放手还权”的探索
村（居）委会不堪重负的背后，是政府的越位，这与依法行政完全不符。太仓市有关领导，敏锐地意识到了这一点。
2007年，党的十七大首次提出要“建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制”。2008年7月，国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》中也提出：“要增强社会自治功能，建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制，扩大基层群众自治范围。”
问题是，如何才能建立政府行政管理与基层群众自治“有效衔接和良性互动”的机制？在基层自治方面有一定实践的太仓成为试验田。
为了准确掌握基层群众自治组织承担职权情况，太仓市政府法制办向全市各单位发出了“梳理职权、依法界定基层群众自治组织与市（镇）两级政府及其职能部门的关系”的职权统计通知。
通过部门清理、村居讨论、社会公示，2010年3月，太仓市出台了《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》的“两份清单”，整理出“自治组织依法履职事项清单”10项，“行政权力限制事项清单”27项。
在厘清权力界限的基础上，2009年5月，太仓市出台《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》，提出：“凡属村（居）自治性的管理工作，放手村（居）委会自主管理”、“政府部门行政职责范围的工作任务，不得随意下达到村（居）委会。”
“从依法行政的角度，厘清、界定村（居）委会的权力，是真正把涉及社会管理、社会事务、公共服务的自治职能交给他们自行管理，缩小行政权力过度干预范围的‘第一步’。”郭主任指出，“政社互动”核心是政府的“放手还权”。
“‘放手还权’首先要从机制上切断政府和基层组织的‘关系’，让他们之间从‘领导关系’变为‘伙伴关系’。”郭主任说。
而要切断政府和基层组织的“关系”，就必须从废止行政责任书入手。
在郭主任看来，行政责任书导致政府把责任转嫁给了村（居）委会。此外，过去行政责任书是镇政府和村（居）委会主任签订的，老百姓不知道，侵犯了群众的知情权。
但是废止行政责任书后，政府及其职能部门需要基层组织协助的工作怎么办？太仓的回答是：通过“协议购买”或“委托管理”，以协助政府管理协议书代替行政责任状。“权随责走，费随事转。”
2010年8月13日，太仓市城厢镇镇长胡捷、双凤镇镇长潘红忠分别与辖区内的23个村（社区）和11个村（社区）的主任签订了《基层自治组织协助政府管理协议书》，这标志着太仓的“政社互动”模式实现了从理论向实践的跨越。
废止行政责任书后，太仓市又不失时机地出台了一系列配套政策，包括停止行政指令性指标，停止创建发展指标，停止行政考核；废除村（居）委会主任候选人制度，实行群众“海选”；对村（居）委会主任的考核由政府考核变为群众考核。
这些配套政策的及时出台，在要求政府自律、对其权力“瘦身”的同时，也保证了基层自治组织自主管理权的“落地”。
基层自治新气象
在秀丽的金仓湖畔，郭主任指着远处一排排现代化的农民公寓自豪地说：“这个小区从规划、拆迁到顺利建成，政府未出一人，没有一人上访，这在以前是不可想象的。这完全得益于推进‘政社互动’。”
太仓市金仓湖农业生态园的开发建设是太仓市的重点工程。工程涉及到东林村520多户农户的拆迁和3100多座坟墓的搬迁，工作量大，难度不言而喻。
城厢镇在接到这个“难啃的骨头”后，采取了由下而上的工作方法。先通过村民小组长、村民代表向村民传递项目建设的重要意义，宣传拆迁后农民集中居住公寓房、老年人直接享受城镇居民养老保险的好处，再把如何拆迁以及拆迁协议条款等具体事项交给村民代表大会来讨论实施，从而妥善处理建设与拆迁的矛盾。其中有两户人家长期不住在村里，同组的20多位村民就一同进城串门，耐心细致做工作，保证了项目按时签约，工程准时开工。
对于群众反馈的意见和建议，村里能解决的就直接解决，暂时无法解决的先进行公示，征求村民意见，然后再召开村民代表大会妥善解决。东林村部分村民提出的土地被征用后不想闲在家里，仍想找份工作做的提议，得到了村委会的理解和支持。根据金仓湖开发需要大批管理人员的实际，村里专门成立了劳务合作社，就近承担金仓湖一带的绿化养护、河道清理、小区卫生工作。这样一来，金仓湖农业生态园建成了，农民居住条件改善了，各项管理工作有人做了，村民的收入也提高了，形成了多赢的局面。
“如果单一由政府牵头组织拆迁办，采取行政命令式的强制拆迁，怎么能达到这样的效果？”郭主任说。
在城厢镇范围的另一起拆迁安置中，也是事先把改造任务交给村民去“决断”。在23个村民小组中，其中1组有两户不同意，因为拖延下去影响的是大多数人的利益，另外22户村民代表特意租车一起赶到这两户人家里和他们协商，希望他们尽快签字。结果，原计划用1年时间完成的拆迁改造600户的任务，仅仅3个月就完成了。
“当然，政府放手并不是放任不管，主要是通过政策加以引导。”郭主任说。
太仓市双凤镇为9个村安装治安视频监控系统。政府贴了不少钱，没想到反而惹得群众一身埋怨，进展十分缓慢。
“政社互动”模式推行后，村干部的平安责任纳入了选举履职承诺，村干部综治平安的责任让村民或选民们去追究，由村（居）群众监督。因此，双凤镇政府把决定权交给村里，政府以补贴方式进行引导。思路变一变，政府花同样的钱，效果却大不一样，只用半年多时间，就把这件民生实事项目顺利完成了。郭主任感叹：“速度之快，以前想都不敢想。”
“放手还权”给基层群众带来实惠的同时，也让太仓市政府及其相关部门尝到了“甜头”。从2011年5月开始，“政社互动”模式在太仓市范围内全面推广，并逐渐成为基层群众组织自治的样板。
“原来居委会没钱没人，现在连志愿者都已经自觉行动。”江苏省太仓市城厢镇中区社区主任王金亚感慨万千。
基层群众工作的“华丽转身”，源自太仓市2010年8月推行的“政社互动”新模式的试点。按照这一模式，政府的职责不得再下派给基层组织，基层组织充分行使村（居）委会自治权，群众成为了村（居）民自治的主体。
有关专家表示，太仓市在基层组织自治与政府行政管理的有效互动和衔接方面所作的探索，是继我国行政审批制度改革后行政改革的“第二次革命”，将成为今后我国基层政府治理发展的方向。
村（居）民自治困境
“上面千条线，基层一根针，各种检查、评比、考核应接不暇，哪个‘婆婆’也得罪不起。”回忆起试水“政社互动”模式前的情景，王金亚主任有些无奈。
“我们辖区一共2383户、10600人，其中外来人口近三成。而居委会总共4个人，光台账就几十本。”王金亚主任一口气报出一串数字。“有时候明知自己是群众选举出来的，应该多为群众服务，可是上面布置的各种检查、评比、考核都忙不过来，哪还有时间和精力去干别的。”
事实上，有这样“怨言”的基层组织干部不在少数。据有关部门调查数据显示，政府下派到村（居）委会的工作任务，仅记录在案的一年就有72项之多，涉及建设、土地、环保、统计、教育、卫生等20多个部门。这其中还不包括临时性的指派任务。
太仓市依法治市办公室郭主任给记者讲了一个故事。4年前他在某村驻点帮扶，村里要迎接市政府一个部门检查，村主任跑来请示郭主任：要不要挂横幅写标语？写什么标语？
“一个标语就得请示，可见基层群众自治组织的依赖性，折射的是行政‘婆婆’的过多干预。”郭主任坦言，长期以来，把村（居）委会当成政府下级行政组织的思维还存在，有的政府部门喜欢“一竿子插到底”，久而久之，一些基层群众自治组织习惯了跟着政府部门转。
从法律意义上讲，村（居）委会是村（居）民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，并不是一级政府。我国村民委员会组织法和居民委员会组织法都明确规定，村（居）委会办理本村（社区）的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向政府反映村（居）民的意见、要求和提出建议。
既然有法律“撑腰”，基层群众自治组织为何不能拒绝政府部门分派的任务？一位村委会主任的话道破了其中的“玄机”。他解释说，政府部门在下派给村（居）委会任务时，通常会和村（居）委会主任签订行政责任书，以任务完成情况作为考核指标。而政府的考核往往和村（居）委会干部的工资，也就是村（居）委会干部的切身利益直接挂钩。更重要的是，前几年，对于太仓市各村（居）委会主任的候选人，镇里还掌握着一些“话语权”。
于是，随着越来越多的政府职能延伸到第一线，村（居）委会的自治功能式微，反而呈现出日渐明显的“政府化”趋势。郭主任说，曾经有一段时间，“‘红头文件’有没有进村或进社区”，成为了某个部门基础工作是否扎实的标志，也成了各类考核评比中绕不开的“硬杠杠”。
村（居）委会“政府化”带来的结果是，村（居）委会的工作变得十分繁杂，完全分不清是党委工作还是政府工作，是协助政府工作还是自治工作。在这个“疲于应付”的过程中还出现了一些令人啼笑皆非的现象。当时很多政府部门把手伸到基层群众自治组织，部署工作时都喜欢强调：由专人负责、有专门办公场所、各种制度要上墙。可村（居）委会就那么几个人，也就那么几间房间，怎么办？他们只好想办法，门牌换成插卡式，墙上安装电子屏，哪个部门来检查，就换成哪个部门需要的那一套。
“放手还权”的探索
村（居）委会不堪重负的背后，是政府的越位，这与依法行政完全不符。太仓市有关领导，敏锐地意识到了这一点。
2007年，党的十七大首次提出要“建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制”。2008年7月，国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》中也提出：“要增强社会自治功能，建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制，扩大基层群众自治范围。”
问题是，如何才能建立政府行政管理与基层群众自治“有效衔接和良性互动”的机制？在基层自治方面有一定实践的太仓成为试验田。
为了准确掌握基层群众自治组织承担职权情况，太仓市政府法制办向全市各单位发出了“梳理职权、依法界定基层群众自治组织与市（镇）两级政府及其职能部门的关系”的职权统计通知。
通过部门清理、村居讨论、社会公示，2010年3月，太仓市出台了《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》的“两份清单”，整理出“自治组织依法履职事项清单”10项，“行政权力限制事项清单”27项。
在厘清权力界限的基础上，2009年5月，太仓市出台《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》，提出：“凡属村（居）自治性的管理工作，放手村（居）委会自主管理”、“政府部门行政职责范围的工作任务，不得随意下达到村（居）委会。”
“从依法行政的角度，厘清、界定村（居）委会的权力，是真正把涉及社会管理、社会事务、公共服务的自治职能交给他们自行管理，缩小行政权力过度干预范围的‘第一步’。”郭主任指出，“政社互动”核心是政府的“放手还权”。
“‘放手还权’首先要从机制上切断政府和基层组织的‘关系’，让他们之间从‘领导关系’变为‘伙伴关系’。”郭主任说。
而要切断政府和基层组织的“关系”，就必须从废止行政责任书入手。
在郭主任看来，行政责任书导致政府把责任转嫁给了村（居）委会。此外，过去行政责任书是镇政府和村（居）委会主任签订的，老百姓不知道，侵犯了群众的知情权。
但是废止行政责任书后，政府及其职能部门需要基层组织协助的工作怎么办？太仓的回答是：通过“协议购买”或“委托管理”，以协助政府管理协议书代替行政责任状。“权随责走，费随事转。”
2010年8月13日，太仓市城厢镇镇长胡捷、双凤镇镇长潘红忠分别与辖区内的23个村（社区）和11个村（社区）的主任签订了《基层自治组织协助政府管理协议书》，这标志着太仓的“政社互动”模式实现了从理论向实践的跨越。
废止行政责任书后，太仓市又不失时机地出台了一系列配套政策，包括停止行政指令性指标，停止创建发展指标，停止行政考核；废除村（居）委会主任候选人制度，实行群众“海选”；对村（居）委会主任的考核由政府考核变为群众考核。
这些配套政策的及时出台，在要求政府自律、对其权力“瘦身”的同时，也保证了基层自治组织自主管理权的“落地”。
基层自治新气象
在秀丽的金仓湖畔，郭主任指着远处一排排现代化的农民公寓自豪地说：“这个小区从规划、拆迁到顺利建成，政府未出一人，没有一人上访，这在以前是不可想象的。这完全得益于推进‘政社互动’。”
太仓市金仓湖农业生态园的开发建设是太仓市的重点工程。工程涉及到东林村520多户农户的拆迁和3100多座坟墓的搬迁，工作量大，难度不言而喻。
城厢镇在接到这个“难啃的骨头”后，采取了由下而上的工作方法。先通过村民小组长、村民代表向村民传递项目建设的重要意义，宣传拆迁后农民集中居住公寓房、老年人直接享受城镇居民养老保险的好处，再把如何拆迁以及拆迁协议条款等具体事项交给村民代表大会来讨论实施，从而妥善处理建设与拆迁的矛盾。其中有两户人家长期不住在村里，同组的20多位村民就一同进城串门，耐心细致做工作，保证了项目按时签约，工程准时开工。
对于群众反馈的意见和建议，村里能解决的就直接解决，暂时无法解决的先进行公示，征求村民意见，然后再召开村民代表大会妥善解决。东林村部分村民提出的土地被征用后不想闲在家里，仍想找份工作做的提议，得到了村委会的理解和支持。根据金仓湖开发需要大批管理人员的实际，村里专门成立了劳务合作社，就近承担金仓湖一带的绿化养护、河道清理、小区卫生工作。这样一来，金仓湖农业生态园建成了，农民居住条件改善了，各项管理工作有人做了，村民的收入也提高了，形成了多赢的局面。
“如果单一由政府牵头组织拆迁办，采取行政命令式的强制拆迁，怎么能达到这样的效果？”郭主任说。
在城厢镇范围的另一起拆迁安置中，也是事先把改造任务交给村民去“决断”。在23个村民小组中，其中1组有两户不同意，因为拖延下去影响的是大多数人的利益，另外22户村民代表特意租车一起赶到这两户人家里和他们协商，希望他们尽快签字。结果，原计划用1年时间完成的拆迁改造600户的任务，仅仅3个月就完成了。
“当然，政府放手并不是放任不管，主要是通过政策加以引导。”郭主任说。
太仓市双凤镇为9个村安装治安视频监控系统。政府贴了不少钱，没想到反而惹得群众一身埋怨，进展十分缓慢。
“政社互动”模式推行后，村干部的平安责任纳入了选举履职承诺，村干部综治平安的责任让村民或选民们去追究，由村（居）群众监督。因此，双凤镇政府把决定权交给村里，政府以补贴方式进行引导。思路变一变，政府花同样的钱，效果却大不一样，只用半年多时间，就把这件民生实事项目顺利完成了。郭主任感叹：“速度之快，以前想都不敢想。”
“放手还权”给基层群众带来实惠的同时，也让太仓市政府及其相关部门尝到了“甜头”。从2011年5月开始，“政社互动”模式在太仓市范围内全面推广，并逐渐成为基层群众组织自治的样板。