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监督法是规范和保障各级人大常委会行使监督职权的重要法律，实施好监督法仍然需要创造良好的法制环境，需要制定与监督法相配套的地方性法规或规范性文件作为保障。监督法第四十七条明确规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律，结合本地实际情况，制定实施办法。这是实施监督法过程中的一个重要环节。如何把握好这个环节，是地方人大常委会的一项重要任务，也是贯彻实施监督法的一个难点。
一、特殊性问题
由于监督法及人大监督的特殊地位，制定与监督法相配套的地方性法规和其他规范性文件，与制定其他实施性法规、规范性文件有很大不同。第一，监督法是一部政治性很强的法律。尽管监督法规范的是各级人大常委会的监督行为，但内容涉及国家政治体制，涉及党和人大的关系、人大与“一府两院”的关系，体现了中国特色社会主义政治发展理念和当代中国发展社会主义民主政治的基本要求。监督法确定的监督既体现制约、制衡的需要，又体现中国特色的监督要求——寓支持于监督之中；既是一种法律行为，又是一种政治行为。从这个意义上说，监督法并不是一个孤立的法律文本，它同时也是一个政治文件，承载了强烈的政治意义。这是制定与监督法相配套的规范性文件过程中首先需要把握的一个重大问题。第二，监督法是一部程序法。监督法从法律上系统规定了人大常委会的监督形式、内容和程序，除第一章总则和第九章附则之外，第二章到第八章都是对监督程序的具体规定，明确了四项经常性监督工作和三项非经常性监督工作的启动条件、启动机构或人员与相关问题处理的方式、步骤和时限以及最终处理。监督法不是授权法，不是实体法，而是一部规范人大常委会行使监督权的程序法。这在监督法第一章第二条中规定得十分明确。该条第一款规定：各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。第二款规定：各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定。作为贯彻实施法律的地方性法规或规范性文件，如何在已有的程序规定下进一步深化、细化和补缺，有一定难度。第三，各级各地人大常委会运用各种监督形式开展监督工作的情况不平衡。实践中，由于各种原因，人大常委会运用听取和审议专项工作报告、执法检查等监督形式比较多，对询问和质询、组织特定问题调查、撤职案的审议和决定等监督形式运用得较少，这就导致了立法经验的不平衡。上述三点原因是制定监督法配套法规与其他实施性法规的重要区别，也是增加制定与监督法相配套规范性文件难度的重要因素。
二、立法空间问题
尽管制定监督法的配套法规有其特殊性和难度，但并不说明地方立法没有空间，相反，这对地方立法提出了更高要求。地方人大可以在监督法的框架内，结合各自的工作实际，在具体形式、具体程序、具体工作机制和方法上做出进一步明确、具体、易操作的规定。
1.在具体形式上。监督法规定的每一监督形式，包含着多种具体的实现形式。要增强监督工作的操作性，应该对这些具体形式进行分类并作出更加具体的规定。如听取和审议专项工作报告，实践中，根据不同情况会出现以下四种具体形式，即：听取和审议；听取和审议并作出决议、决定；书面报告并进行审议；只听取不审议。需要明确和研究解决的主要是两个问题，一是要不要把“只听取不审议”这种具体形式纳入到听取和审议专项工作报告中。有一种意见认为只有同时做到听取和审议，才能视为监督，“只听取不审议”没有表达人大常委会的意志，不能视为监督。我们认为，监督权是一项综合权力，包括知情权、检查权、审议权和处置权，知情权是监督权的重要组成部分，也是行使监督权其他权能的前提和基础。“只听取不审议”的主要功能在于知情知政，对“一府两院”一些刚着手开展、尚未出现实际成效的重要工作，人大常委会不便审议但需要了解情况，就可以采取这种形式。另一个问题则是听取和审议报告后，在什么情况下需要作出相关的决议或决定。监督法第十四条规定，人大常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议。对“必要”情形如何界定，“必要”的前提是什么，有哪些情形，这也是制定与监督法相配套的地方性法规和其他规范性文件过程中要认真研究解决的问题。
又如执法检查，人大常委会可以对国家法律、行政法规、地方性法规、人大决议决定的实施情况进行分别检查，也可以对涉及同一方面问题的法律法规进行综合检查。由于执法检查工作由人大有关专门委员会或常委会有关工作机构具体组织实施，“分别检查”和“综合检查”两种不同的形式，会对执法检查工作提出不同要求。通过配套法规对这些要求进行明确，有助于进一步提高执法检查工作的质量和效率。
2.具体程序上。人大行使各项职权，都要通过一定的程序，人大的会议、工作也都有确定的程序。监督法在程序上作了很多具体规定，配套法规要体现和细化这些规定，具体要把握以下四个方面：一要把握时间要求。监督法对程序的一个重要要求就表现在对法律期限或时间界限的规定上。如听取和审议专项工作报告，监督法规定常委会要制定听取和审议专项工作报告的年度计划，“一府两院”应当在常委会举行会议的二十日前，送交专项工作报告；修改后的报告，应在会议的十日前送交；同时规定，常委会工作机构应在会议的七日前，将专项报告发给常委会组成人员。财政预算监督方面，监督法规定国务院和县级以上地方各级人民政府有关主管部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的一个月前，将预算调整初步方案送交本级人民代表大会财政经济委员会进行初步审查，或者送交常务委员会有关工作机构征求意见。这些法律时间的明确规定，都是最低的时间界限，各级人大常委会在开展监督工作过程中，还可以根据自己的实际情况，对一些环节的时间要求适当提前或作出更具体的规定。这将使整个监督实施过程更为严谨、更为规范，不仅会增强可操作性，对有效开展监督工作也提供了有力保障。二要把握监督工作环节和步骤。程序是事情进行的次序，次序是环节和步骤的次序，是环节和步骤的循序展开。以听取和审议专项工作报告为例，监督法第二章规定听取和审议“一府两院”专项工作报告具体有以下七个环节和步骤：①确定议题，制订计划；②主任会议研究确定并公布计划；③组织视察、调研；④汇总并反馈意见，完成报告；⑤举行会议听取并审议报告；⑥交办审议意见；⑦公布工作报告、审议意见及处理情况。这七个环节除组织视察调研是用“可以”来表述、富有弹性外，其余都是规定动作，是听取和审议“一府两院”专项工作报告的必经程序。对执法检查，监督法第四章也作了详细规定，可以分为以下几个环节和步骤，即确定议题，制订计划；主任会议研究确定并公布计划；制订实施方案；组织执法检查；撰写执法检查报告；举行会议听取和审议执法检查报告；交办报告和审议意见；公布执法检查报告、审议意见及处理情况。制定配套法规，就是要在严格遵循这些环节和步骤的基础上，进一步细化环节和步骤之间的衔接程序，使环节的衔接更紧密，安排更合理。三要把握前后次序，监督法在这些程序中对“先做什么后做什么”、“由谁来做”、“怎么做”这些问题规定的十分清楚，明确了人大常委会以及“一府两院”的法定职责和义务，只有前一个环节的事项完成了，才能进入下一个环节，不能颠倒，不能混淆，体现了监督工作的规律性、自然性，有利于提高工作效率，同时前后次序也体现了监督者与被监督者之间的关系，体现了工作中合作与分工的科学性。如依照第十一条的规定，人大常委会在听取和审议专项工作报告前，常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总，交由“一府两院”研究，“一府两院”在专项报告中要对这些意见作出回应。依据监督法第十二条规定，“一府两院”在常委会会议的二十日前，将专项工作报告交由人大专门委员会或常委会工作机构征求意见，根据意见对报告修改后，在常委会举行会议的十日前送交人大常委会。通过这些规定，可以将社会方方面面的意见反馈给报告部门，并能够在报告中做出回应，也能够使报告部门主动检查自己工作的问题和不足，有利于问题的解决和改进工作。四要把握计划周密性和过程完整性。程序越是细化，越能细致地约束监督者和被监督者的行为，就越有监督的生命力，也就越能促使程序出实效。对程序的规定，要从会前、会中、会后，制定监督工作计划、开展监督工作到公布监督结果到事后进行跟踪监督，提出问题，分析问题，形成意见，督促问题解决，体现有始有终、务求实效的特点，同时将这些环节贯穿调查研究以及常委会工作机构与政府部门的沟通协调，确保监督工作深入有序地开展。通过这种由时间、环节、顺序和过程构成的环环相扣、严密而又周全的程序设计，不断提高人大监督工作的规范化、制度化水平，不断增强监督实效。
3.具体机制和方法上。多年来，地方人大常委会积极探索，在监督工作机制和方法方面积累了很多有益经验，有些经验已经被监督法所吸收，有些方法被实践证明符合监督法精神，有助于增强监督实效，也可以在配套法规中加以具体规定。一是对综合运用各种监督形式作出规定。如听取审议专项工作报告与执法检查相结合，听取审议专项工作报告与督办代表议案建议相结合。在当前人大机构力量较弱的情况下，综合运用各种监督形式，有助于统筹各方面的资源，集中各方面的力量，共同解决某一方面的问题。二是对跟踪检查作出规定。对“一府两院”贯彻落实常委会决议、决定和审议意见情况进行跟踪检查，是人大常委会的宝贵经验。监督法第二十七条对此作了原则规定：“必要时，由委员长会议或者主任会议提请常务委员会审议，或者由常务委员会组织跟踪检查；常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查。”但何谓“必要时”，如何确定组织跟踪检查的条件，如何确定跟踪检查的期限，以什么程序来确定结束跟踪检查等问题，需要进一步明确。三是对上一级人大常委会与下一级人大常委会共同监督某一问题作出规定。我国是单一制国家，法制是统一的，行政管理上是衔接的，在同一行政区域，有些问题需要上下级政府共同来解决，并且人大代表之间有着密切联系，这是人大常委会上下联动、协同配合的基础和条件。地方性法规有必要对上下联动的某些问题作出规定，以增强可操作性，如明确上一级人大常委会应加强对监督议题的统筹，并尽早确定自身的监督议题，便于下一级人大常委会作出相应安排。
三、几个难点问题
1.在立法体例上，是制定综合性的实施监督法法规还是制定实施监督法的单项法规。所谓综合性实施监督法法规，就是根据监督法的规定，全面规范本行政区域各级人大常委会监督工作，法规的体例和内容基本与监督法一致。所谓实施监督法的单项法规，就是依据监督法的原则，紧密结合本行政区域的人大监督工作成功经验和做法，按照立法条件的成熟程度，分别针对监督法规定的监督形式，通过制定地方性法规进行规范，如制定听取和审议专项工作报告办法、执法检查办法等。这两种体例各有利弊，前者的特点是：法规内容比较全面，系统性、配套性较强，但由于3种非经常性的监督形式在实践中很少遇到，实践经验不多，细化有较大难度；听取和审议国民经济和社会发展计划执行情况报告、听取和审议审计工作报告，目前细化的条件也不太成熟。如果制定综合性法规，这些内容必然要照抄照录，没有意义。对于规范性文件的备案审查，监督法已经规定的比较详细，但目前我们要启动审查程序，在机构、人员编制、经费等方面条件尚不具备。后者的特点是：与监督法“实践经验比较成熟的加以深化、细化，作出具体规定”的立法思路比较吻合；与实践工作紧密结合，容易细化和突出地方特色，增强法规的针对性和可操作性。但也存在不足：作为贯彻国家法律的实施性法规，没有按照法律的体例进行细化，缺乏系统性；在地方立法的实践中，单独针对法律有关章节制定出台单项法规的做法比较少，缺乏经验。如何在立法工作中完整地体现法律精神，对立法者的智慧与经验是一个新的挑战。
从目前了解到的情况看，黑龙江、辽宁、陕西三省的人大常委会都制定出台了综合性的实施监督法法规，而北京市人大常委会对上述两个方案进行了认真比较研究后，决定2007年先制定“人大常委会关于听取和审议专项工作报告办法”、“人大常委会关于法律法规实施情况的检查办法”这两个单项法规，明后年时机成熟，再制定规范性文件备案审查办法等单项法规。
2.在立法内容上，如何推进人大监督支持系统的构建。制定配套法规和规范性文件需要解决的问题很多，其中一个重要问题就是要总结实践工作中的经验做法，着力构建一个有支持系统的完整的监督权运行机制，使监督权有效运转起来。比如，针对实践中比较突出的信息不对称问题，尽管各地人大进行了很多探索，如通过交流信息刊物、召开“一府两院”工作情况通报会、秘书长联席会等方式了解“一府两院”的工作情况；通过网站、热线电话或召开座谈会、发放调查表等形式征求人民群众意见。这在一定程度上加强了信息工作，但这些方式的运用没有系统化、制度化，不能很好解决信息不全面、不充分、不对称、不畅通等问题。需要进一步研究在监督过程中，人大更好地发挥其拥有的政治、制度、社会、人大代表等多种资源，多层面、多角度获取充分有效的“一府两院”工作信息，搜集广泛真实的民意民情，增加信息对称度，增进监督工作的针对性和有效性。可以从内外两方面来构建这个支持系统，从外部来说，应包括党委的领导支持、政府的有效配合、人大代表的广泛参与、社会舆论特别是新闻媒体的正确引导，以及发挥社会中介机构在社会调查方面的作用等内容；从内部来说，主要是建立健全有效的监督工作机制，如充分的监督信息、科学的监督标准、公正的监督程序等。总之，人大常委会的监督不应是孤立的，通过对监督过程的分析，加强对制度空间的利用以及监督权行使过程涉及的各种资源的整合，从中找到推动监督权有效运行的共性因素，形成合力推动监督工作有序有效开展，从而增强监督实效。
3.如何对待原来工作中一些好的做法。严格遵循上位法，紧密结合监督工作的实际需要，在上位法的框架内进行细化、完善，增强法规的可操作性、易操作性，是制定配套法规的一个基本要求，也是衡量立法质量的一个重要标准。但同时也会遇到一个新的问题，那就是如何处理原来工作中的一些好的做法，如何在有效利用既有制度空间和创造新的实践之间保持平衡，如何实现维护国家法制统一与增强人大活力的有机结合。对于个案监督、述职评议的做法，监督法的立法意图很明确，在监督法中没有作出具体规定。对专项工作评议的做法，从近几年实践来看，效果也是好的，但在监督法中也没有作出规定。如何在监督法的框架下看待专项工作评议这个做法，能不能将专项工作评议纳入听取和审议专项工作报告这一监督形式中？不少地方有争议。我们认为，专项工作评议主要是为了增强审议专项工作报告的针对性和实效性，是审议专项工作报告的延伸，没有超出监督法的范围，我们可以将这一工作方法的合理成分吸收到听取和审议专项工作报告中，进一步丰富这一监督形式，增强监督实效。
（作者分别系北京市人大常委会副秘书长、研究室主任，北京市人大常委会研究室调研处干部。本文系作者课题研究的阶段性成果）
一、特殊性问题
由于监督法及人大监督的特殊地位，制定与监督法相配套的地方性法规和其他规范性文件，与制定其他实施性法规、规范性文件有很大不同。第一，监督法是一部政治性很强的法律。尽管监督法规范的是各级人大常委会的监督行为，但内容涉及国家政治体制，涉及党和人大的关系、人大与“一府两院”的关系，体现了中国特色社会主义政治发展理念和当代中国发展社会主义民主政治的基本要求。监督法确定的监督既体现制约、制衡的需要，又体现中国特色的监督要求——寓支持于监督之中；既是一种法律行为，又是一种政治行为。从这个意义上说，监督法并不是一个孤立的法律文本，它同时也是一个政治文件，承载了强烈的政治意义。这是制定与监督法相配套的规范性文件过程中首先需要把握的一个重大问题。第二，监督法是一部程序法。监督法从法律上系统规定了人大常委会的监督形式、内容和程序，除第一章总则和第九章附则之外，第二章到第八章都是对监督程序的具体规定，明确了四项经常性监督工作和三项非经常性监督工作的启动条件、启动机构或人员与相关问题处理的方式、步骤和时限以及最终处理。监督法不是授权法，不是实体法，而是一部规范人大常委会行使监督权的程序法。这在监督法第一章第二条中规定得十分明确。该条第一款规定：各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。第二款规定：各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定。作为贯彻实施法律的地方性法规或规范性文件，如何在已有的程序规定下进一步深化、细化和补缺，有一定难度。第三，各级各地人大常委会运用各种监督形式开展监督工作的情况不平衡。实践中，由于各种原因，人大常委会运用听取和审议专项工作报告、执法检查等监督形式比较多，对询问和质询、组织特定问题调查、撤职案的审议和决定等监督形式运用得较少，这就导致了立法经验的不平衡。上述三点原因是制定监督法配套法规与其他实施性法规的重要区别，也是增加制定与监督法相配套规范性文件难度的重要因素。
二、立法空间问题
尽管制定监督法的配套法规有其特殊性和难度，但并不说明地方立法没有空间，相反，这对地方立法提出了更高要求。地方人大可以在监督法的框架内，结合各自的工作实际，在具体形式、具体程序、具体工作机制和方法上做出进一步明确、具体、易操作的规定。
1.在具体形式上。监督法规定的每一监督形式，包含着多种具体的实现形式。要增强监督工作的操作性，应该对这些具体形式进行分类并作出更加具体的规定。如听取和审议专项工作报告，实践中，根据不同情况会出现以下四种具体形式，即：听取和审议；听取和审议并作出决议、决定；书面报告并进行审议；只听取不审议。需要明确和研究解决的主要是两个问题，一是要不要把“只听取不审议”这种具体形式纳入到听取和审议专项工作报告中。有一种意见认为只有同时做到听取和审议，才能视为监督，“只听取不审议”没有表达人大常委会的意志，不能视为监督。我们认为，监督权是一项综合权力，包括知情权、检查权、审议权和处置权，知情权是监督权的重要组成部分，也是行使监督权其他权能的前提和基础。“只听取不审议”的主要功能在于知情知政，对“一府两院”一些刚着手开展、尚未出现实际成效的重要工作，人大常委会不便审议但需要了解情况，就可以采取这种形式。另一个问题则是听取和审议报告后，在什么情况下需要作出相关的决议或决定。监督法第十四条规定，人大常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议。对“必要”情形如何界定，“必要”的前提是什么，有哪些情形，这也是制定与监督法相配套的地方性法规和其他规范性文件过程中要认真研究解决的问题。
又如执法检查，人大常委会可以对国家法律、行政法规、地方性法规、人大决议决定的实施情况进行分别检查，也可以对涉及同一方面问题的法律法规进行综合检查。由于执法检查工作由人大有关专门委员会或常委会有关工作机构具体组织实施，“分别检查”和“综合检查”两种不同的形式，会对执法检查工作提出不同要求。通过配套法规对这些要求进行明确，有助于进一步提高执法检查工作的质量和效率。
2.具体程序上。人大行使各项职权，都要通过一定的程序，人大的会议、工作也都有确定的程序。监督法在程序上作了很多具体规定，配套法规要体现和细化这些规定，具体要把握以下四个方面：一要把握时间要求。监督法对程序的一个重要要求就表现在对法律期限或时间界限的规定上。如听取和审议专项工作报告，监督法规定常委会要制定听取和审议专项工作报告的年度计划，“一府两院”应当在常委会举行会议的二十日前，送交专项工作报告；修改后的报告，应在会议的十日前送交；同时规定，常委会工作机构应在会议的七日前，将专项报告发给常委会组成人员。财政预算监督方面，监督法规定国务院和县级以上地方各级人民政府有关主管部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的一个月前，将预算调整初步方案送交本级人民代表大会财政经济委员会进行初步审查，或者送交常务委员会有关工作机构征求意见。这些法律时间的明确规定，都是最低的时间界限，各级人大常委会在开展监督工作过程中，还可以根据自己的实际情况，对一些环节的时间要求适当提前或作出更具体的规定。这将使整个监督实施过程更为严谨、更为规范，不仅会增强可操作性，对有效开展监督工作也提供了有力保障。二要把握监督工作环节和步骤。程序是事情进行的次序，次序是环节和步骤的次序，是环节和步骤的循序展开。以听取和审议专项工作报告为例，监督法第二章规定听取和审议“一府两院”专项工作报告具体有以下七个环节和步骤：①确定议题，制订计划；②主任会议研究确定并公布计划；③组织视察、调研；④汇总并反馈意见，完成报告；⑤举行会议听取并审议报告；⑥交办审议意见；⑦公布工作报告、审议意见及处理情况。这七个环节除组织视察调研是用“可以”来表述、富有弹性外，其余都是规定动作，是听取和审议“一府两院”专项工作报告的必经程序。对执法检查，监督法第四章也作了详细规定，可以分为以下几个环节和步骤，即确定议题，制订计划；主任会议研究确定并公布计划；制订实施方案；组织执法检查；撰写执法检查报告；举行会议听取和审议执法检查报告；交办报告和审议意见；公布执法检查报告、审议意见及处理情况。制定配套法规，就是要在严格遵循这些环节和步骤的基础上，进一步细化环节和步骤之间的衔接程序，使环节的衔接更紧密，安排更合理。三要把握前后次序，监督法在这些程序中对“先做什么后做什么”、“由谁来做”、“怎么做”这些问题规定的十分清楚，明确了人大常委会以及“一府两院”的法定职责和义务，只有前一个环节的事项完成了，才能进入下一个环节，不能颠倒，不能混淆，体现了监督工作的规律性、自然性，有利于提高工作效率，同时前后次序也体现了监督者与被监督者之间的关系，体现了工作中合作与分工的科学性。如依照第十一条的规定，人大常委会在听取和审议专项工作报告前，常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总，交由“一府两院”研究，“一府两院”在专项报告中要对这些意见作出回应。依据监督法第十二条规定，“一府两院”在常委会会议的二十日前，将专项工作报告交由人大专门委员会或常委会工作机构征求意见，根据意见对报告修改后，在常委会举行会议的十日前送交人大常委会。通过这些规定，可以将社会方方面面的意见反馈给报告部门，并能够在报告中做出回应，也能够使报告部门主动检查自己工作的问题和不足，有利于问题的解决和改进工作。四要把握计划周密性和过程完整性。程序越是细化，越能细致地约束监督者和被监督者的行为，就越有监督的生命力，也就越能促使程序出实效。对程序的规定，要从会前、会中、会后，制定监督工作计划、开展监督工作到公布监督结果到事后进行跟踪监督，提出问题，分析问题，形成意见，督促问题解决，体现有始有终、务求实效的特点，同时将这些环节贯穿调查研究以及常委会工作机构与政府部门的沟通协调，确保监督工作深入有序地开展。通过这种由时间、环节、顺序和过程构成的环环相扣、严密而又周全的程序设计，不断提高人大监督工作的规范化、制度化水平，不断增强监督实效。
3.具体机制和方法上。多年来，地方人大常委会积极探索，在监督工作机制和方法方面积累了很多有益经验，有些经验已经被监督法所吸收，有些方法被实践证明符合监督法精神，有助于增强监督实效，也可以在配套法规中加以具体规定。一是对综合运用各种监督形式作出规定。如听取审议专项工作报告与执法检查相结合，听取审议专项工作报告与督办代表议案建议相结合。在当前人大机构力量较弱的情况下，综合运用各种监督形式，有助于统筹各方面的资源，集中各方面的力量，共同解决某一方面的问题。二是对跟踪检查作出规定。对“一府两院”贯彻落实常委会决议、决定和审议意见情况进行跟踪检查，是人大常委会的宝贵经验。监督法第二十七条对此作了原则规定：“必要时，由委员长会议或者主任会议提请常务委员会审议，或者由常务委员会组织跟踪检查；常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查。”但何谓“必要时”，如何确定组织跟踪检查的条件，如何确定跟踪检查的期限，以什么程序来确定结束跟踪检查等问题，需要进一步明确。三是对上一级人大常委会与下一级人大常委会共同监督某一问题作出规定。我国是单一制国家，法制是统一的，行政管理上是衔接的，在同一行政区域，有些问题需要上下级政府共同来解决，并且人大代表之间有着密切联系，这是人大常委会上下联动、协同配合的基础和条件。地方性法规有必要对上下联动的某些问题作出规定，以增强可操作性，如明确上一级人大常委会应加强对监督议题的统筹，并尽早确定自身的监督议题，便于下一级人大常委会作出相应安排。
三、几个难点问题
1.在立法体例上，是制定综合性的实施监督法法规还是制定实施监督法的单项法规。所谓综合性实施监督法法规，就是根据监督法的规定，全面规范本行政区域各级人大常委会监督工作，法规的体例和内容基本与监督法一致。所谓实施监督法的单项法规，就是依据监督法的原则，紧密结合本行政区域的人大监督工作成功经验和做法，按照立法条件的成熟程度，分别针对监督法规定的监督形式，通过制定地方性法规进行规范，如制定听取和审议专项工作报告办法、执法检查办法等。这两种体例各有利弊，前者的特点是：法规内容比较全面，系统性、配套性较强，但由于3种非经常性的监督形式在实践中很少遇到，实践经验不多，细化有较大难度；听取和审议国民经济和社会发展计划执行情况报告、听取和审议审计工作报告，目前细化的条件也不太成熟。如果制定综合性法规，这些内容必然要照抄照录，没有意义。对于规范性文件的备案审查，监督法已经规定的比较详细，但目前我们要启动审查程序，在机构、人员编制、经费等方面条件尚不具备。后者的特点是：与监督法“实践经验比较成熟的加以深化、细化，作出具体规定”的立法思路比较吻合；与实践工作紧密结合，容易细化和突出地方特色，增强法规的针对性和可操作性。但也存在不足：作为贯彻国家法律的实施性法规，没有按照法律的体例进行细化，缺乏系统性；在地方立法的实践中，单独针对法律有关章节制定出台单项法规的做法比较少，缺乏经验。如何在立法工作中完整地体现法律精神，对立法者的智慧与经验是一个新的挑战。
从目前了解到的情况看，黑龙江、辽宁、陕西三省的人大常委会都制定出台了综合性的实施监督法法规，而北京市人大常委会对上述两个方案进行了认真比较研究后，决定2007年先制定“人大常委会关于听取和审议专项工作报告办法”、“人大常委会关于法律法规实施情况的检查办法”这两个单项法规，明后年时机成熟，再制定规范性文件备案审查办法等单项法规。
2.在立法内容上，如何推进人大监督支持系统的构建。制定配套法规和规范性文件需要解决的问题很多，其中一个重要问题就是要总结实践工作中的经验做法，着力构建一个有支持系统的完整的监督权运行机制，使监督权有效运转起来。比如，针对实践中比较突出的信息不对称问题，尽管各地人大进行了很多探索，如通过交流信息刊物、召开“一府两院”工作情况通报会、秘书长联席会等方式了解“一府两院”的工作情况；通过网站、热线电话或召开座谈会、发放调查表等形式征求人民群众意见。这在一定程度上加强了信息工作，但这些方式的运用没有系统化、制度化，不能很好解决信息不全面、不充分、不对称、不畅通等问题。需要进一步研究在监督过程中，人大更好地发挥其拥有的政治、制度、社会、人大代表等多种资源，多层面、多角度获取充分有效的“一府两院”工作信息，搜集广泛真实的民意民情，增加信息对称度，增进监督工作的针对性和有效性。可以从内外两方面来构建这个支持系统，从外部来说，应包括党委的领导支持、政府的有效配合、人大代表的广泛参与、社会舆论特别是新闻媒体的正确引导，以及发挥社会中介机构在社会调查方面的作用等内容；从内部来说，主要是建立健全有效的监督工作机制，如充分的监督信息、科学的监督标准、公正的监督程序等。总之，人大常委会的监督不应是孤立的，通过对监督过程的分析，加强对制度空间的利用以及监督权行使过程涉及的各种资源的整合，从中找到推动监督权有效运行的共性因素，形成合力推动监督工作有序有效开展，从而增强监督实效。
3.如何对待原来工作中一些好的做法。严格遵循上位法，紧密结合监督工作的实际需要，在上位法的框架内进行细化、完善，增强法规的可操作性、易操作性，是制定配套法规的一个基本要求，也是衡量立法质量的一个重要标准。但同时也会遇到一个新的问题，那就是如何处理原来工作中的一些好的做法，如何在有效利用既有制度空间和创造新的实践之间保持平衡，如何实现维护国家法制统一与增强人大活力的有机结合。对于个案监督、述职评议的做法，监督法的立法意图很明确，在监督法中没有作出具体规定。对专项工作评议的做法，从近几年实践来看，效果也是好的，但在监督法中也没有作出规定。如何在监督法的框架下看待专项工作评议这个做法，能不能将专项工作评议纳入听取和审议专项工作报告这一监督形式中？不少地方有争议。我们认为，专项工作评议主要是为了增强审议专项工作报告的针对性和实效性，是审议专项工作报告的延伸，没有超出监督法的范围，我们可以将这一工作方法的合理成分吸收到听取和审议专项工作报告中，进一步丰富这一监督形式，增强监督实效。
（作者分别系北京市人大常委会副秘书长、研究室主任，北京市人大常委会研究室调研处干部。本文系作者课题研究的阶段性成果）