论文部分内容阅读
有的“圈地”被闲置，有些土地则被层次比较低，对环境破坏大，没有长远生命力的项目匆忙填满，以应付上级领导检查，满足当地领导政绩的需要，三五年后又荒芜闲置了。
1547年，意大利的里窝那被辟为自由港。在随后的几百年中，资本主义发达国家的工业园区经历了从自由港、自由贸易区、出口加工区到科技工业园区这样一个过程。我国的工业开发区建设在短短的十几年内完成了工业化国家或准工业化国家几十年甚至上百年的发展过程。随着我国工业化的快速发展，工业开发区建设已成为各地关注的热点。
作为产业集聚的新高地、招商引资的主战场，工业开发区的确在一定程度上起到了城市化进程源动力的作用，推动了地方经济的发展。但随着越来越多的工业开发区兴起，这一地方工业的发展模式所带来的矛盾与问题也日益突出，如随意圈占大量耕地，违法出让、转让土地，越权出台优惠政策，开而不发，破坏生态等等，严重损害了国家利益和农民利益。这些问题集中反映了工业开发区发展与竞争的无序性和盲目性。国家发改委国土开发与地区经济研究所所长助理高国力在接受本刊记者采访时表示，地方领导搞建设往往是盯着开发区做文章。每任领导上任都喜欢定一些战略目标，上一些项目，确立一些招商引资的指标，引发一些竞争和赶超。盲目建设开发区是地方领导更迭后引发的各种现象当中较为突出的一个问题。
发展不只是经济增长
各级政府官员为何如此热衷于兴办工业开发区?
这里涉及到两个问题，一是官员任期，二是政绩考核。从前者来看，政府官员任期短直接导致官员行为短期化，从而使长性的项目决策缺乏风险约束；就后者而言，工业开发区的数量多少在一定程度上决定了本届政府财政收入的多寡，因此其数量指标成为地方官员的主要政绩之一，这无疑会激发决策者的开发动机。两种因素的互动促成了工业开发区的数量迅速增多。
追求政绩固然是原因之一，但更深层次的原因在于考核制度本身的缺陷。长期以来，我们一直强调“发展是硬道理”。这里“发展”二字的含义是经济社会全面的进步，而不仅仅是经济增长。但在实际考核中，上级政府对下级的考核指标体系中却非常突出GDP和引进资金额。随着考核指挥棒的指向，各级政府官员往往把“发展是硬道理”理解为“经济增长是硬道理”。而“经济增长是硬道理”又往往被理解成建工业开发区就可以带来经济增长。因此，区域发展就是建设工业开发区。
而据高国力介绍，我国工业开发区的管理体制是，开发区归当地政府来领导，开发园区的人事、财政和党政关系都在地方。国家对开发区进行的是业务指导。这种特殊体制决定了地方政府加强和改善对开发园区的管理十分重要。中央各部门即便出台更多方针政策，也只能是针对开发园区发展的不同的领域，对地方进行指导。但他同时强调，今后这种指导肯定会加强，包括从法律上考虑制定相关的条例和法规。
“镇镇建区，乡乡办园”
工业开发区的发展最突出的问题是园区数量太多，盲目发展。高国力表示，我国各种各级开发区过去曾“满天飞”。开发区过多过滥，已严重背离了设立开发区的初衷，并带来了十分严重的社会问题。一些地方以建开发区为名圈占土地，甚至“镇镇建区，乡乡办园”。
国家对这种乱圈乱占所造成的土地资源大量浪费非常焦虑。高国力表示，2003年宏观调控以来，国家加强了对开发区用地的清理整顿。清理之后有一条原则，即开发区只能由国家和省两级政府来审批，市县以下一律不得再进行审批和设立开发园区。他进一步表示，整顿后的开发区在数量和质量上，基本符合我国各地区现阶段工业发展和经济发展水平。目前，开发区的用地是比较集约的，对新进项目都基本制定了准入门槛，这对于下一步集约用地做了很好的准备。
但整顿后的工业开发区也面临着地区发展差异带来的不同境况。据高国力介绍，一些如浙江、江苏这样的东部沿海发达省，市县内开发区的土地已近饱和，由于没有宽裕的土地供其使用，于是他们采取了“一区多源”的方法，将原来不是开发区的区域，也包含到园区里来，享受开发区的政策，达到变相扩大开发区的目的。但总体来看，东部很多地区目前针对开发区的管理已非常规范，也很严格，探索出台了很多具有典型和借鉴意义的管理办法。如天津的滨海新区在加强硬件管理的同时，还引入了法律、社保、就业信息等软件方面的服务。这说明，一些沿海地区开发区的建设和管理水平已发展到了一定阶段。
目前，中西部的开发区则存在着经济基础不强，产业不够多的现状。他们担心，国家今后对开发园区的审批尺度会越来越紧，因此提前圈定较大数量的土地，“这与当地的经济发展实力不完全匹配，有的‘圈地’被闲置，有些土地则被层次比较低，对环境破坏大，没有长远生命力的项目匆忙填满，以应付上级领导检查，满足当地领导政绩的需要，三五年后又荒芜闲置了。中西部多多少少都存在这种现象，有些地方已经比较突出了。”高国力对此比较担忧。
“清”是手段，“理”才是目的
工业开发区的泛滥成灾，是一些地方政府违反科学发展观，甚至违反政策和法律行为的结果。在工业开发区的清理之后，会不会再一次出现盲目建设的高潮还很难下定论。
从以往经验来看，各地工业开发区建设一直没有摆脱“圈地——整顿——反弹”的怪圈。对于清理整顿工业开发区而言，“清”只是手段，“理”才是目的。在总结工业开发区“清理”的阶段性成果时，还应看到“理”的路还很长很长。为此，在分析工业开发区“热”成因的基础上，有必要对工业开发区决策的科学性进行研究。
针对如何划分开发区管理权问题，高国力表示，如果国家既审批又管理，虽然能“一竿子捅到底”，但国家很难有那么多的精力。同时，还会造成开发区和地方利益的隔离，不利于双方的发展。
但他进一步表示，现在可以重点探索如何更好地监管和分工合作，给予地方“有放有收”的自主权。高国力解释道，一方面，给地方放开手脚去干的自主权；而另一方面，需要按照国家的法律和省里的规章加强监管。这是比较适合现阶段经济发展的管理模式。但目前的重点是，国家如何保证地方尽可能按照相关法规和国家指导对开发区进行建设和管理。这是我们所面临的一个很重要的探索性的任务。
此外，国外也有一些经验值得我们借鉴。一些国家非常重视发挥行会、协会一类中介机构(具有很高的专业力量为保证，运行相对独立，是介于政府和社会之间的第三方力量)对工业开发区发展的监督、约束和宣传作用。“这是我国现阶段比较薄弱的。”高国力表示。
1547年，意大利的里窝那被辟为自由港。在随后的几百年中，资本主义发达国家的工业园区经历了从自由港、自由贸易区、出口加工区到科技工业园区这样一个过程。我国的工业开发区建设在短短的十几年内完成了工业化国家或准工业化国家几十年甚至上百年的发展过程。随着我国工业化的快速发展，工业开发区建设已成为各地关注的热点。
作为产业集聚的新高地、招商引资的主战场，工业开发区的确在一定程度上起到了城市化进程源动力的作用，推动了地方经济的发展。但随着越来越多的工业开发区兴起，这一地方工业的发展模式所带来的矛盾与问题也日益突出，如随意圈占大量耕地，违法出让、转让土地，越权出台优惠政策，开而不发，破坏生态等等，严重损害了国家利益和农民利益。这些问题集中反映了工业开发区发展与竞争的无序性和盲目性。国家发改委国土开发与地区经济研究所所长助理高国力在接受本刊记者采访时表示，地方领导搞建设往往是盯着开发区做文章。每任领导上任都喜欢定一些战略目标，上一些项目，确立一些招商引资的指标，引发一些竞争和赶超。盲目建设开发区是地方领导更迭后引发的各种现象当中较为突出的一个问题。
发展不只是经济增长
各级政府官员为何如此热衷于兴办工业开发区?
这里涉及到两个问题，一是官员任期，二是政绩考核。从前者来看，政府官员任期短直接导致官员行为短期化，从而使长性的项目决策缺乏风险约束；就后者而言，工业开发区的数量多少在一定程度上决定了本届政府财政收入的多寡，因此其数量指标成为地方官员的主要政绩之一，这无疑会激发决策者的开发动机。两种因素的互动促成了工业开发区的数量迅速增多。
追求政绩固然是原因之一，但更深层次的原因在于考核制度本身的缺陷。长期以来，我们一直强调“发展是硬道理”。这里“发展”二字的含义是经济社会全面的进步，而不仅仅是经济增长。但在实际考核中，上级政府对下级的考核指标体系中却非常突出GDP和引进资金额。随着考核指挥棒的指向，各级政府官员往往把“发展是硬道理”理解为“经济增长是硬道理”。而“经济增长是硬道理”又往往被理解成建工业开发区就可以带来经济增长。因此，区域发展就是建设工业开发区。
而据高国力介绍，我国工业开发区的管理体制是，开发区归当地政府来领导，开发园区的人事、财政和党政关系都在地方。国家对开发区进行的是业务指导。这种特殊体制决定了地方政府加强和改善对开发园区的管理十分重要。中央各部门即便出台更多方针政策，也只能是针对开发园区发展的不同的领域，对地方进行指导。但他同时强调，今后这种指导肯定会加强，包括从法律上考虑制定相关的条例和法规。
“镇镇建区，乡乡办园”
工业开发区的发展最突出的问题是园区数量太多，盲目发展。高国力表示，我国各种各级开发区过去曾“满天飞”。开发区过多过滥，已严重背离了设立开发区的初衷，并带来了十分严重的社会问题。一些地方以建开发区为名圈占土地，甚至“镇镇建区，乡乡办园”。
国家对这种乱圈乱占所造成的土地资源大量浪费非常焦虑。高国力表示，2003年宏观调控以来，国家加强了对开发区用地的清理整顿。清理之后有一条原则，即开发区只能由国家和省两级政府来审批，市县以下一律不得再进行审批和设立开发园区。他进一步表示，整顿后的开发区在数量和质量上，基本符合我国各地区现阶段工业发展和经济发展水平。目前，开发区的用地是比较集约的，对新进项目都基本制定了准入门槛，这对于下一步集约用地做了很好的准备。
但整顿后的工业开发区也面临着地区发展差异带来的不同境况。据高国力介绍，一些如浙江、江苏这样的东部沿海发达省，市县内开发区的土地已近饱和，由于没有宽裕的土地供其使用，于是他们采取了“一区多源”的方法，将原来不是开发区的区域，也包含到园区里来，享受开发区的政策，达到变相扩大开发区的目的。但总体来看，东部很多地区目前针对开发区的管理已非常规范，也很严格，探索出台了很多具有典型和借鉴意义的管理办法。如天津的滨海新区在加强硬件管理的同时，还引入了法律、社保、就业信息等软件方面的服务。这说明，一些沿海地区开发区的建设和管理水平已发展到了一定阶段。
目前，中西部的开发区则存在着经济基础不强，产业不够多的现状。他们担心，国家今后对开发园区的审批尺度会越来越紧，因此提前圈定较大数量的土地，“这与当地的经济发展实力不完全匹配，有的‘圈地’被闲置，有些土地则被层次比较低，对环境破坏大，没有长远生命力的项目匆忙填满，以应付上级领导检查，满足当地领导政绩的需要，三五年后又荒芜闲置了。中西部多多少少都存在这种现象，有些地方已经比较突出了。”高国力对此比较担忧。
“清”是手段，“理”才是目的
工业开发区的泛滥成灾，是一些地方政府违反科学发展观，甚至违反政策和法律行为的结果。在工业开发区的清理之后，会不会再一次出现盲目建设的高潮还很难下定论。
从以往经验来看，各地工业开发区建设一直没有摆脱“圈地——整顿——反弹”的怪圈。对于清理整顿工业开发区而言，“清”只是手段，“理”才是目的。在总结工业开发区“清理”的阶段性成果时，还应看到“理”的路还很长很长。为此，在分析工业开发区“热”成因的基础上，有必要对工业开发区决策的科学性进行研究。
针对如何划分开发区管理权问题，高国力表示，如果国家既审批又管理，虽然能“一竿子捅到底”，但国家很难有那么多的精力。同时，还会造成开发区和地方利益的隔离，不利于双方的发展。
但他进一步表示，现在可以重点探索如何更好地监管和分工合作，给予地方“有放有收”的自主权。高国力解释道，一方面，给地方放开手脚去干的自主权；而另一方面，需要按照国家的法律和省里的规章加强监管。这是比较适合现阶段经济发展的管理模式。但目前的重点是，国家如何保证地方尽可能按照相关法规和国家指导对开发区进行建设和管理。这是我们所面临的一个很重要的探索性的任务。
此外，国外也有一些经验值得我们借鉴。一些国家非常重视发挥行会、协会一类中介机构(具有很高的专业力量为保证，运行相对独立，是介于政府和社会之间的第三方力量)对工业开发区发展的监督、约束和宣传作用。“这是我国现阶段比较薄弱的。”高国力表示。