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2020年，全国脱贫攻坚进入总决战阶段。贫困县在实现贫困摘帽后，如何巩固脱贫成果和防止返贫，持续推进产业扶贫，做好脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，是当前亟需解决的问题。本文从金融支持扶贫开发的视角，结合怀化市贫困县脱贫后的实际情况，探讨当前金融支持扶贫开发中面临的主要难点，并提出相应的对策来助力脱贫攻坚。
2014年至2018年，怀化市有9个县市区脱贫摘帽;建档立卡贫困人口由87.07万人减少到9.52万人，减少77.55万人;贫困发生率由20.8%下降到2.32%，降低18.48个百分点;贫困村由1024个减少到84个，减少940个;实施易地扶贫搬迁10.39万人，扶贫工作取得重大进展。但由于怀化市贫困山区面积较大，且属于少数民族聚集区，产业基础薄弱，交通不发达，脱贫攻坚任务依然很艰巨。
一、怀化市金融支持扶贫开发的主要举措
（一） 创新开展小额信贷扶贫
农村商业银行作为农村金融主力军，不断加大扶贫小额贷款发放力度，切实帮助贫困农民解决资金困难。2013年，麻阳农商银行首先尝试结合扶贫补贴与信贷投放，试点按照1：5的比例放大贷款投放，实现68户中药材种植户户均增收近万元。在湖南省信用联社的主导下，2014年10月，为建档立卡贫困户量身定做的湖南省农村信用社扶贫小额信贷应运而生，以诚信度、劳动力、还款来源3项指标为评定信用等级和授信额度的依据，破解了贫困户贷不到款的老大难问题。
在麻阳试点成功后，湖南省推出“一授、二免、三优惠、一防控”的扶贫小额信贷升级版。2015年怀化市推出了“无抵押、无担保、基础利率、补贴利息、风险分担”的金融扶贫新品牌，并在全市全面推广，全市13个县市区全部为湖南省扶贫小额信贷试点县。对全市26.05万户贫困户进行信用评级。国务院扶贫办主任刘永富在怀化麻阳调研时指出：“麻阳创造的扶贫信用贷款模式，有助于贫困农户通过发展产业实现脱贫致富，实践效果显著，值得充分肯定”。
怀化市各家农商银行因地制宜，采取“公司+农户”、“农民专业合作社+基地+农户”、“龙头企业+基地+农户”等模式，开发“农易贷”“商易贷”“薪贷宝”“农信担”等10余个信贷新产品，将资金重点向农民专业合作社、家庭农场、种养大户等带动脱贫的新型农业经营主体倾斜，稳步推进小额信贷投放。几年来，怀化市农商银行系统累计投放扶贫小额信贷5.4万户、金额23.41亿元，到位风险补偿金1.65亿元。截至2019年8月末，辖内农商银行投放的扶贫小额信贷余额8.21亿元。
（二）继续推进产业精准扶贫
在产业扶贫上，怀化市共创建“四跟四走”产业扶贫示范基地265个，带动贫困户发展产业15.6万人。组织实施2019年省重点产业扶贫项目29个，财政资金规模达6360万元，帮扶贫困人口26268人。
怀化市金融机构跟进金融精准扶贫，银行业采取 “公司 （龙头企业） +协会 （基地） +农户”的产业化模式，开发两权抵押贷款等新产品，进行扶贫产业贷。新晃县是传统农业县，有着丰富的农产品资源，近年来，该县大力发展新晃黄牛肉等农产品品牌，推动龙头企业和养殖户的发展。中国农业发展银行加大了农业龙头企业、小企业和基础建设方面的贷款;中国农业银行依照“面向三农”的改革方向，择优选择大型农业龙头企业支持其发展;鉴于种植、养殖户有效担保不足，尝试了农村联合担保贷款。
沅陵县2013年确定为全省首批金融支持产业扶贫工作试点县，并与国家开发银行湖南省分行正式签署《开发性金融支持产业扶贫合作协议》，省国开行为“两茶一鱼”及其他农业特色產业扶贫项目提供贷款支撑。
靖州县依托杨梅种植、山核桃加工、温氏养殖、优质稻生产、茯苓加工等产业项目联结贫困人口15232人。除了银行业提供贷款外，靖州茯苓等产品在渤海商品交易所上市交易，为交通不便的靖州增加了农产品销售出路。
（三）建设金融扶贫服务站等农村金融服务平台
为打通金融扶贫的“最后一步路”，怀化市在贫困村建立1024个村级金融扶贫服务站，实现全覆盖。把“金融便利店”开到贫困群众的家门口，让贫困群众在家门口就能“一站式”办好手续、拿到贷款。时任国务院副总理汪洋对怀化市建设金融扶贫服务站作出了“把村级组织用起来，是个好办法，互利双赢”的批示。
以新晃侗族自治县为例，县政府与金融机构积极构建“微小经济体信贷服务中心”、“小企业金融服务中心”、“金融服务三级网络”、“村民贷款管理委员会”等农村金融服务中心平台，增强农村支付环境建设。中国人民银行新晃支行建立了84个金融扶贫服务站，覆盖所有贫困村，全县扶贫余额达到9866万元，惠及贫困户3016户，累计超过1万人。
除了正规金融之外，怀化市还建立了新型农村金融组织，打开了民间资本进入金融领域的渠道。比如2013年下半年，沅陵县成立的民金小额贷款公司就向农村投放贷款近5000万元。官庄镇辉煌金融咨询服务公司由太平铺村辉煌林木专业合作社负责人刘辉发起，获县信用联社授信800万元，成立半年就为农户和小微企业担保贷款22笔，担保金额130万元，成了建在“农民家门口的担保公司”。通过这种多层级的融资担保体系的建立，有效破解了农村“放贷难、贷款难”问题。
二、金融支持扶贫开发的难点
（一）金融机构网点分布无法满足农村金融扶贫需求
工、农、中、建、交五大国有行只在大部分县设有分支机构，乡（镇）一级只有农行有机构，而村一级四大行基本没有营业网点，农村信贷业务占比小，扶贫参与度明显较低。邮储银行、农信社、农商行、农合行、村镇银行等金融机构在乡（镇）、村的网点虽然较多，但受贷存比控制和自身效益的约束，可贷资金有限，扶贫力度相对较弱。
比如，在新晃县，五大国有银行设有分支机构的只有中国工商银行、中国农业银行和中国建设银行，乡（镇）一级只有中国邮政储蓄银行有机构，而村一级没有营业网点。信用社是金融支持扶贫的主力军，但其服务能力有限，无法满足多样化、多层次的金融服务需求。目前，新晃县只有农村商业银行一家对贫困户开展小额信贷工作，扶贫参与度低、力度弱，农村信贷业务占比小且其自身规模小，无法提供足额资金支持。 （二）金融产品供给与农村贫困资金需求不适应
目前，怀化市施行金融支持扶贫的产品和服务比较单一，使得金融资源无法在扶贫进程中发挥更大的作用。除了国家确定的贫困地区搬迁贷款外，金融机构主要通过小额贷款来实施金融扶贫，且农村保险品种过少，农险业务供给市场的主体偏少。如新晃县农村商业银行对精准扶贫户推出扶贫小额信用贷款和创业担保贷款等产品，而金融机构扶贫贷款项目趋同致使金融隐性风险增加。
（三）金融扶贫的风险和成本高
怀化市建档立卡贫困户绝大多数文化程度低，信用观念、意识淡薄，容易违约;很多贫困乡镇没有主导产业，大多数村庄以农户分散种养为主，品种单一，市场风险高，贫困户收入渠道窄，缺乏稳定的还款来源;传统农业生产经营受不可控的气候变化影响大，干旱、洪涝等灾害破坏性强，而农业保险发展滞后;传统农产品的需求价格弹性小，盈利水平低，贫困农户收入微薄。
单笔贷款金额小、扶贫对象贷款笔数多的特点导致银行的低利润回报，而商业银行为大小客户的贷前调查、贷款审查和贷款发放支付相同的费用，因此商业银行往往更偏向于选择具有政府背景的大型企业来提供贷款。
这些不利因素都增加了金融扶贫的风险和成本。
三、政策建议
（一）加大政策支持構建多元金融扶贫机制
加大政策引导和市场准入力度，加强乡镇金融机构网点建设，完善新设银行业金融机构及分支网点在贫困地区的政策优惠和扶持政策，落实定向费用补贴及政府对金融机构开业设点奖励政策。实施财政贴息政策，对贫困人口实行贴息贷款。完善贷款机制，将贫困户、龙头企业和专业合作社等人员和机构纳入贴息范围，促进扶贫资金流动。鼓励村镇银行、小额贷款公司等新型金融主体进行扶贫。对扶贫贷款发放达到一定比例并取得良好效果的金融机构实施降低准备金要求的政策，并在再贷款政策中给予一定的利率优惠。扩大基层自主经营权，发展涉农保险、建档立卡贫困户重疾险、意外伤害保险等，由政府给与保费补贴。
（二）创新金融产品并完善金融服务体系
加大涉农金融产品和服务方式创新，加大对新型农业经营主体的金融支持力度，创新开展农机具抵押、林权抵押、存货、农业订单及应收账款质押等信贷业务，稳步开展小微企业“银税贷”业务。扩宽融资渠道，简化担保贷款流程，降低贷款难度;创新金融发展机制，立足地方特色促进农村金融产品创新;不断优化贷款产品设计，合理设定贷款期限、利率、还款方式和贷审流程。在保险方面，应引导和鼓励商业保险公司进入农业保险市场，增加自然灾害和养殖风险等险种，并分担产业波动的风险。
（三）加强扶贫信息与金融机构共享从而防范扶贫信贷风险
政府扶贫部门建档立卡的扶贫信息要与金融机构互联互通，保证金融机构能够实时获取贫困“三农”的基本信息。金融机构可根据贫困农户建档立卡信息，实现系统自动信用评级授信，并与人民银行征信系统紧密结合，创新便利金融产品，实现“一次授信，随贷随用，循环使用”的金融扶贫模式。构建信用担保体系，银行业金融机构可采取“两权抵押+农户联保”、“两权抵押+公司担保”等方式，防范信贷风险。建立贷款逾期风险预警机制，在风险可控的前提下办理续贷和展期。建立信贷风险缓释机制，由政府出资设立扶贫贷款风险补偿基金或担保机构，通过信用増级切实缓解担保难、贷款难问题。（作者单位：怀化学院商学院）
基金：湖南省社科基金西部项目 （14YBX010），怀化学院一般科研项目（HHUY2014-10）
2014年至2018年，怀化市有9个县市区脱贫摘帽;建档立卡贫困人口由87.07万人减少到9.52万人，减少77.55万人;贫困发生率由20.8%下降到2.32%，降低18.48个百分点;贫困村由1024个减少到84个，减少940个;实施易地扶贫搬迁10.39万人，扶贫工作取得重大进展。但由于怀化市贫困山区面积较大，且属于少数民族聚集区，产业基础薄弱，交通不发达，脱贫攻坚任务依然很艰巨。
一、怀化市金融支持扶贫开发的主要举措
（一） 创新开展小额信贷扶贫
农村商业银行作为农村金融主力军，不断加大扶贫小额贷款发放力度，切实帮助贫困农民解决资金困难。2013年，麻阳农商银行首先尝试结合扶贫补贴与信贷投放，试点按照1：5的比例放大贷款投放，实现68户中药材种植户户均增收近万元。在湖南省信用联社的主导下，2014年10月，为建档立卡贫困户量身定做的湖南省农村信用社扶贫小额信贷应运而生，以诚信度、劳动力、还款来源3项指标为评定信用等级和授信额度的依据，破解了贫困户贷不到款的老大难问题。
在麻阳试点成功后，湖南省推出“一授、二免、三优惠、一防控”的扶贫小额信贷升级版。2015年怀化市推出了“无抵押、无担保、基础利率、补贴利息、风险分担”的金融扶贫新品牌，并在全市全面推广，全市13个县市区全部为湖南省扶贫小额信贷试点县。对全市26.05万户贫困户进行信用评级。国务院扶贫办主任刘永富在怀化麻阳调研时指出：“麻阳创造的扶贫信用贷款模式，有助于贫困农户通过发展产业实现脱贫致富，实践效果显著，值得充分肯定”。
怀化市各家农商银行因地制宜，采取“公司+农户”、“农民专业合作社+基地+农户”、“龙头企业+基地+农户”等模式，开发“农易贷”“商易贷”“薪贷宝”“农信担”等10余个信贷新产品，将资金重点向农民专业合作社、家庭农场、种养大户等带动脱贫的新型农业经营主体倾斜，稳步推进小额信贷投放。几年来，怀化市农商银行系统累计投放扶贫小额信贷5.4万户、金额23.41亿元，到位风险补偿金1.65亿元。截至2019年8月末，辖内农商银行投放的扶贫小额信贷余额8.21亿元。
（二）继续推进产业精准扶贫
在产业扶贫上，怀化市共创建“四跟四走”产业扶贫示范基地265个，带动贫困户发展产业15.6万人。组织实施2019年省重点产业扶贫项目29个，财政资金规模达6360万元，帮扶贫困人口26268人。
怀化市金融机构跟进金融精准扶贫，银行业采取 “公司 （龙头企业） +协会 （基地） +农户”的产业化模式，开发两权抵押贷款等新产品，进行扶贫产业贷。新晃县是传统农业县，有着丰富的农产品资源，近年来，该县大力发展新晃黄牛肉等农产品品牌，推动龙头企业和养殖户的发展。中国农业发展银行加大了农业龙头企业、小企业和基础建设方面的贷款;中国农业银行依照“面向三农”的改革方向，择优选择大型农业龙头企业支持其发展;鉴于种植、养殖户有效担保不足，尝试了农村联合担保贷款。
沅陵县2013年确定为全省首批金融支持产业扶贫工作试点县，并与国家开发银行湖南省分行正式签署《开发性金融支持产业扶贫合作协议》，省国开行为“两茶一鱼”及其他农业特色產业扶贫项目提供贷款支撑。
靖州县依托杨梅种植、山核桃加工、温氏养殖、优质稻生产、茯苓加工等产业项目联结贫困人口15232人。除了银行业提供贷款外，靖州茯苓等产品在渤海商品交易所上市交易，为交通不便的靖州增加了农产品销售出路。
（三）建设金融扶贫服务站等农村金融服务平台
为打通金融扶贫的“最后一步路”，怀化市在贫困村建立1024个村级金融扶贫服务站，实现全覆盖。把“金融便利店”开到贫困群众的家门口，让贫困群众在家门口就能“一站式”办好手续、拿到贷款。时任国务院副总理汪洋对怀化市建设金融扶贫服务站作出了“把村级组织用起来，是个好办法，互利双赢”的批示。
以新晃侗族自治县为例，县政府与金融机构积极构建“微小经济体信贷服务中心”、“小企业金融服务中心”、“金融服务三级网络”、“村民贷款管理委员会”等农村金融服务中心平台，增强农村支付环境建设。中国人民银行新晃支行建立了84个金融扶贫服务站，覆盖所有贫困村，全县扶贫余额达到9866万元，惠及贫困户3016户，累计超过1万人。
除了正规金融之外，怀化市还建立了新型农村金融组织，打开了民间资本进入金融领域的渠道。比如2013年下半年，沅陵县成立的民金小额贷款公司就向农村投放贷款近5000万元。官庄镇辉煌金融咨询服务公司由太平铺村辉煌林木专业合作社负责人刘辉发起，获县信用联社授信800万元，成立半年就为农户和小微企业担保贷款22笔，担保金额130万元，成了建在“农民家门口的担保公司”。通过这种多层级的融资担保体系的建立，有效破解了农村“放贷难、贷款难”问题。
二、金融支持扶贫开发的难点
（一）金融机构网点分布无法满足农村金融扶贫需求
工、农、中、建、交五大国有行只在大部分县设有分支机构，乡（镇）一级只有农行有机构，而村一级四大行基本没有营业网点，农村信贷业务占比小，扶贫参与度明显较低。邮储银行、农信社、农商行、农合行、村镇银行等金融机构在乡（镇）、村的网点虽然较多，但受贷存比控制和自身效益的约束，可贷资金有限，扶贫力度相对较弱。
比如，在新晃县，五大国有银行设有分支机构的只有中国工商银行、中国农业银行和中国建设银行，乡（镇）一级只有中国邮政储蓄银行有机构，而村一级没有营业网点。信用社是金融支持扶贫的主力军，但其服务能力有限，无法满足多样化、多层次的金融服务需求。目前，新晃县只有农村商业银行一家对贫困户开展小额信贷工作，扶贫参与度低、力度弱，农村信贷业务占比小且其自身规模小，无法提供足额资金支持。 （二）金融产品供给与农村贫困资金需求不适应
目前，怀化市施行金融支持扶贫的产品和服务比较单一，使得金融资源无法在扶贫进程中发挥更大的作用。除了国家确定的贫困地区搬迁贷款外，金融机构主要通过小额贷款来实施金融扶贫，且农村保险品种过少，农险业务供给市场的主体偏少。如新晃县农村商业银行对精准扶贫户推出扶贫小额信用贷款和创业担保贷款等产品，而金融机构扶贫贷款项目趋同致使金融隐性风险增加。
（三）金融扶贫的风险和成本高
怀化市建档立卡贫困户绝大多数文化程度低，信用观念、意识淡薄，容易违约;很多贫困乡镇没有主导产业，大多数村庄以农户分散种养为主，品种单一，市场风险高，贫困户收入渠道窄，缺乏稳定的还款来源;传统农业生产经营受不可控的气候变化影响大，干旱、洪涝等灾害破坏性强，而农业保险发展滞后;传统农产品的需求价格弹性小，盈利水平低，贫困农户收入微薄。
单笔贷款金额小、扶贫对象贷款笔数多的特点导致银行的低利润回报，而商业银行为大小客户的贷前调查、贷款审查和贷款发放支付相同的费用，因此商业银行往往更偏向于选择具有政府背景的大型企业来提供贷款。
这些不利因素都增加了金融扶贫的风险和成本。
三、政策建议
（一）加大政策支持構建多元金融扶贫机制
加大政策引导和市场准入力度，加强乡镇金融机构网点建设，完善新设银行业金融机构及分支网点在贫困地区的政策优惠和扶持政策，落实定向费用补贴及政府对金融机构开业设点奖励政策。实施财政贴息政策，对贫困人口实行贴息贷款。完善贷款机制，将贫困户、龙头企业和专业合作社等人员和机构纳入贴息范围，促进扶贫资金流动。鼓励村镇银行、小额贷款公司等新型金融主体进行扶贫。对扶贫贷款发放达到一定比例并取得良好效果的金融机构实施降低准备金要求的政策，并在再贷款政策中给予一定的利率优惠。扩大基层自主经营权，发展涉农保险、建档立卡贫困户重疾险、意外伤害保险等，由政府给与保费补贴。
（二）创新金融产品并完善金融服务体系
加大涉农金融产品和服务方式创新，加大对新型农业经营主体的金融支持力度，创新开展农机具抵押、林权抵押、存货、农业订单及应收账款质押等信贷业务，稳步开展小微企业“银税贷”业务。扩宽融资渠道，简化担保贷款流程，降低贷款难度;创新金融发展机制，立足地方特色促进农村金融产品创新;不断优化贷款产品设计，合理设定贷款期限、利率、还款方式和贷审流程。在保险方面，应引导和鼓励商业保险公司进入农业保险市场，增加自然灾害和养殖风险等险种，并分担产业波动的风险。
（三）加强扶贫信息与金融机构共享从而防范扶贫信贷风险
政府扶贫部门建档立卡的扶贫信息要与金融机构互联互通，保证金融机构能够实时获取贫困“三农”的基本信息。金融机构可根据贫困农户建档立卡信息，实现系统自动信用评级授信，并与人民银行征信系统紧密结合，创新便利金融产品，实现“一次授信，随贷随用，循环使用”的金融扶贫模式。构建信用担保体系，银行业金融机构可采取“两权抵押+农户联保”、“两权抵押+公司担保”等方式，防范信贷风险。建立贷款逾期风险预警机制，在风险可控的前提下办理续贷和展期。建立信贷风险缓释机制，由政府出资设立扶贫贷款风险补偿基金或担保机构，通过信用増级切实缓解担保难、贷款难问题。（作者单位：怀化学院商学院）
基金：湖南省社科基金西部项目 （14YBX010），怀化学院一般科研项目（HHUY2014-10）