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摘 要 违法建筑问题是居者有其屋的民生保障和承载着公益的规划理性之间的冲突，随着城市化的推进，越来越多的农村受城市辐射影响，城乡之间的经济文化社会在多方面多领域之间发生碰撞，这需要法治的建构来将冲突限制在一定限度。而城郊村和城中村作为最典型的矛盾结合体，由于原生秩序的破坏而新秩序未立等诸方面原因使得其违法建筑问题尖锐，面对这些问题，本文认为一要促进农村和城镇在管理模式上的协调，二要构建社会矛盾调节机制，三要加快立法和执法的统一。
关键词 农村 违法建筑 三改一拆 价值冲突
作者简介：薛隆，绍兴文理学院。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.103
违法建筑自出现以来就困扰了诸多的行政管理人员，截至2013年浙江省采取“三改一拆”行动，违法建筑就已经成为了一个从点到线至面的多层次的现实问题。又由于其与民生问题结合紧密、治理涉及面广和利益牵扯繁琐，使该问题的治理极易牵动人们的敏感神经，更甚引发社会矛盾。
在2012年根据中共浙江省委、浙江省人民政府部署，浙江省提出了“三改一拆”行动，决定自2013年至2015年通过三年时间在浙江省深入开展旧住宅区、旧厂区、城中村改造和对违法建筑的拆除。这是转变浙江省经济发展方式的有力推手，也是推进新型城市化的有效举措，更是提升群众生活品质的惠民行动。但同时也是对我们行政水平的极大考验，处理不当将影响社会的公平正义、危害政府的公信力、甚至毁多年树立的法治权威于一役。机遇与风险并存，我们要做的也不光光是把这场战役打响，更是要把它打好，“充分体现促发展、拓空间、优环境、保稳定、惠民生的要求”。
一、农村违法建筑问题之法律价值冲突
原来人类建造房屋本无违法合法一说，但当人类的历史从“天人合一”的原始社会进入到“摩肩接踵”的现代社会，其对于建筑规划的要求就产生了。无论是追溯到古罗马建筑辉煌时期的《建筑十书》还是我国西周时期的《周礼·考工记》，都记载了大量的关于城市规划的建筑要求，“规划理性”作为一种随着人类历史发展而不断深化的理念，从开始只针对国家城市的“国中九经九纬，经涂九纬，左祖右社”的相关规定到现今已经成为了深入农村覆盖全国的《城乡规划法》、《土地管理法》等相关法律法规。这些公法在不断追求公益的同时实现着法的“秩序价值”。如果在一个社会中法律不能使社会处于有秩序的状态，人的自由、平等以及其他价值就无法保障，秩序是其他价值的基础保证，是必须实现的。但在纷繁错杂的社会现实中，秩序却时常超出必要的限度与正义、自由等价值之间发生博弈。
（一）正义与秩序的价值冲突
现今的人早已不再是过着“结庐而居”的田园生活，“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”也一再因为人口快速增长而长期是一个中国梦。现代城镇治理者面临着一个互相矛盾的二难命题：一者是“居者有其屋”的民生保障问题，一者是规划理性所承载之公益实现问题。“正义价值”的实现和“秩序价值”的维稳间不断冲突碰撞，欲止难休。随着人口的集群效应，城市中慢慢出现了棚户区、贫民窟，乡村中也出现多建、多占、乱建、扩建而危房、危楼连片的现象。
一方面，即便对现有之违法建筑采取“强硬手段”而全部予以拆除，同时还能有效阻止新违法建筑生成，但在政府不能解决相应住房供给的前提下，又让大量的房困户、无房户于何处安生呢？另一方面，若任由违法建筑滋生蔓延，虽能在最低水平上解决“居者有其屋”的民生保障问题，但公共环境、公共卫生、公共安、公共交通等公共利益又怎样实现呢？
（二）自由与秩序价值的冲突
社会不光光是居家生活之地，更是一个追逐商业利益的“名利场”。不光光是“居者有其屋”的民生问题会与规划理性相冲突，市场追求利益的“自由价值”也会破坏正义与秩序间原本势均力敌的态势。
城镇化使城镇人口急剧增加的同时，也带来了“无限商机”。这二者呈正相关循环之势螺旋发展。越有人，就越多商机；与之相辅相成，更多的商机又会引诱更多的人口涌向城镇。因此，人口增加与商机扩大就成为了两大动力，使得在住宅违法建筑之外，又涌现出大量的非住宅违法建筑，即经营性违法建筑与商业违法建筑。
如果说前面的住房性违法建筑我们可以在情理上予以宽容，那商业性的违法建筑简直就是罪无可恕了。贸易自由原本是法律所规定的一种正当，市场可以通过对资本的无形操作来调配社会的优质资源。但法律层面的滞后、制度层面的漏洞，资本不再涓涓细流奔流到海，而在急流中激荡在产生一次又一次的灾害。当资本被冠以“贪婪”、“嗜血”的前缀，那社会在经过它的冲刷后也就必然使得既有的城镇规划和建筑秩序解体。正如马克思曾说“如果有20%的利润，资本就会蠢蠢欲动；如果有50%的利润，资本就会冒险；如果有100%的利润，资本就敢于冒绞首的危险；如果有300%的利润，资本就敢于践踏人间一切的法律”。但非住宅性的住宅违法建筑也不是一无是处，毕竟也有拉动GDP促进经济快速发展这样神奇可爱的一面。
个个有房住的社会正义、人人守规矩的秩序要求和市场竞争的自由和都是法律极力兼顾的价值和国家极力追求的目标，但在这样的激烈的社会矛盾中法律作为“社会的减压阀”也需更加突显其作用，既需要通过法的指引作用、评价作用、预测作用和教育作用让人人知法守法，又需要禁止专横限制公权力的擅自行使，将社会的纠纷和争端控制在一定的程度。
二、农村违法建筑问题之现状
（一）现行违法建筑立法情况
我国对违法建筑问题没有形成统一的立法，光涉及到违法建筑问题的法律就有《城乡规划法》、《土地管理法》、《环境保护法》、《物权法》、《行政处罚法》、《村民委员会组织法》等等还不包括散落在各级地方性法规之中的有关规定。法律法规都有其自身的立法目的，所以在对违法建筑的定义、标准和类型上均会不尽相同，这法律上的模糊性一方面会使得其在认定和处理上和当事人引发争议，另一方面也使得各部门因职责不清而互相推诿。“三改一拆”针对这一现实问题特别统一立法，制定了《浙江省违法建筑处置规定》并于其后发布了《关于切实加强“三改一拆”行动中违法用地建筑拆除和土地利用工作指导意见》，为违法建筑的治理提供了法制的保障。 （一）通过设立村监会发挥村民自治组织作用
浙江省中的农村正在不断受到城市经济、文化、政治的辐射影响，并且在可预见的未来这种影响将越来越明显，甚至更多的农村被纳入城市的范畴之内，这时两种管理模式的衔接显得愈加重要。
全国第一个村级监督组织于2004年在浙江省武义县白洋街道后陈村中诞生，这使得在近几年我国农村地区上普遍出现了“村监会”这一防腐新事物。村监会的诞生也符合《村委员会组织法》规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实”。新设立的村监会，一是有权对村“两委”班子屡职尽责等情况进行质疑，并向上级主管部门反映情况，提出罢免意见和建议，为村民争取利益。也有资料显示，村监会在很大程度上提升了当地基层党风廉政建设，党员干部经济违规案件连续下降。二是村监会也是村民自治发展和农村权力制衡的必然选择，城中村具有地域和资源的特殊性，在较为富裕、经济问题高发的城中村村监会的设立更有必要性，各种形式的村监会的出现可以大大扭转了村级民主监督无力的局面。
虽然村监会在基层自治和基层民主实践中起到了明显的成效，但是在村监会成员的资格、选举程序、组织设置、监督程序、监督方式、监督内容到对村监会成员的培训教育、考核评估、奖惩激励等都还需要更加完善的制度性规定。在城中村和城郊村中通过完善村监会制度，一方面要确保村民自治组织作用的发挥，另一方面要使其成为农村与城市管理体制相兼容的纽带。这也对违法建筑拆除的后期预防阶段大有裨益，也是无违建县、无违建乡在落实中真正的有力推手。
（二）构建矛盾纠纷调处化解综合机制
由于农村在经济发展中受到城乡统筹发展的影响，表现出了更多的不确定性，在矛盾处理中不能抱有“简单化”倾向一味强拆，必须充分保障当事人的知情权、申辩权、参与权和救济权。所以有必要通过完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，构建矛盾纠纷调处化解综合机制。并于执法后，各级司法行政机关要及时收集、分析和评估涉及违法建筑的矛盾纠纷，提出法律意见建议，定期报送政府和相关职能部门，协助相关职能部门做好社会稳定风险评估预警工作。
（三）加快推进统一的立法和执法系统
我国是一个允许部门立法和地方立法的国家，现行调整村庄规划的制度，大多都出于地方人民政府和相关行政部门。处理农村违法建筑的法律更是纷繁错杂，地方人民政府和相关行政部门在制定与实施时往往会都会不自觉得考虑自身的利益诉求壮大土地财政，一方面在制定时缺少与横向相关部门的主动沟通和相互配合，另一方面在具体调整村庄建设时，也往往表现出多方权力、利益相互博弈的特征。
再加上违法建筑形成原因复杂，往往是一个建筑违反多部法律法规，涉及多个法律法规执行主体，所以必须要求我们不断继续推进统一的立法系统。在制定时与横向相关部门的主动沟通，形成统一的立法使全省大规模拆违行动在法治的轨道上有序推进做到“有法可依”、“于法周延”。其次，必须厘清政策要求规范执法流程，建立执法系统，明确政府各部门间的权限范围，确定政府部门查处违法建筑的行政职权，建立整治违法建筑的议事协调机构来统合各部门的行政力量，加强法治政府建设，推进依法行政。
四、结语
居者有其屋的民生保障和促进社会发展的市场经济固然重要，但公共秩序的维持却也不可或缺，二者不可得兼，需以适法调之。法以其独特的方式对人类生活产生了重要影响，也正是由于法的调整范围广泛且有力，所以自从有了国家之后，其在人类社会中扮演的角色愈来愈重要，逐渐代替了宗教、道德、习俗而成为了最主要的社会调整手段，他以其稳定性和可预测性为现今激烈变动的社会生活确立了相对稳固的规范基础。但是法的作用也具有局限性，法律作为规范由于其自身规定的概括性、一般性、稳定性和抽象性，往往使得法律出现遗漏、滞后和僵化等情形。同时法律的局限性也是由于“徒法不足以自行”，法律的实施需要借助相关的人员条件、精神条件、物质条件辅助才可。而农村违法建筑问题的治理，我们一方面需要通过完善立法和统一立法解决法律遗漏、滞后、僵化问题，另一方面需要在合法的范围内建立村监会辅以相关人员和组织来达到法律的实施效果。
参考文献：
[1]王利民.民法（第6版）.中国人民大学出版社.2015.234.
[2]陈晓莉.城中村治理中基层政府管理与村民自治关系探究.社会主义研究.2010（5）.
[3]钟澄、黄建新.深圳市农村城市化历史遗留违法建筑沿革、现状与对策研究（第1版）.中国政法大学出版社.2013.42.
[4]黄忠.城市化与“人城”集体土地的归属.法学研究.2014（4）.
关键词 农村 违法建筑 三改一拆 价值冲突
作者简介：薛隆，绍兴文理学院。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.103
违法建筑自出现以来就困扰了诸多的行政管理人员，截至2013年浙江省采取“三改一拆”行动，违法建筑就已经成为了一个从点到线至面的多层次的现实问题。又由于其与民生问题结合紧密、治理涉及面广和利益牵扯繁琐，使该问题的治理极易牵动人们的敏感神经，更甚引发社会矛盾。
在2012年根据中共浙江省委、浙江省人民政府部署，浙江省提出了“三改一拆”行动，决定自2013年至2015年通过三年时间在浙江省深入开展旧住宅区、旧厂区、城中村改造和对违法建筑的拆除。这是转变浙江省经济发展方式的有力推手，也是推进新型城市化的有效举措，更是提升群众生活品质的惠民行动。但同时也是对我们行政水平的极大考验，处理不当将影响社会的公平正义、危害政府的公信力、甚至毁多年树立的法治权威于一役。机遇与风险并存，我们要做的也不光光是把这场战役打响，更是要把它打好，“充分体现促发展、拓空间、优环境、保稳定、惠民生的要求”。
一、农村违法建筑问题之法律价值冲突
原来人类建造房屋本无违法合法一说，但当人类的历史从“天人合一”的原始社会进入到“摩肩接踵”的现代社会，其对于建筑规划的要求就产生了。无论是追溯到古罗马建筑辉煌时期的《建筑十书》还是我国西周时期的《周礼·考工记》，都记载了大量的关于城市规划的建筑要求，“规划理性”作为一种随着人类历史发展而不断深化的理念，从开始只针对国家城市的“国中九经九纬，经涂九纬，左祖右社”的相关规定到现今已经成为了深入农村覆盖全国的《城乡规划法》、《土地管理法》等相关法律法规。这些公法在不断追求公益的同时实现着法的“秩序价值”。如果在一个社会中法律不能使社会处于有秩序的状态，人的自由、平等以及其他价值就无法保障，秩序是其他价值的基础保证，是必须实现的。但在纷繁错杂的社会现实中，秩序却时常超出必要的限度与正义、自由等价值之间发生博弈。
（一）正义与秩序的价值冲突
现今的人早已不再是过着“结庐而居”的田园生活，“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”也一再因为人口快速增长而长期是一个中国梦。现代城镇治理者面临着一个互相矛盾的二难命题：一者是“居者有其屋”的民生保障问题，一者是规划理性所承载之公益实现问题。“正义价值”的实现和“秩序价值”的维稳间不断冲突碰撞，欲止难休。随着人口的集群效应，城市中慢慢出现了棚户区、贫民窟，乡村中也出现多建、多占、乱建、扩建而危房、危楼连片的现象。
一方面，即便对现有之违法建筑采取“强硬手段”而全部予以拆除，同时还能有效阻止新违法建筑生成，但在政府不能解决相应住房供给的前提下，又让大量的房困户、无房户于何处安生呢？另一方面，若任由违法建筑滋生蔓延，虽能在最低水平上解决“居者有其屋”的民生保障问题，但公共环境、公共卫生、公共安、公共交通等公共利益又怎样实现呢？
（二）自由与秩序价值的冲突
社会不光光是居家生活之地，更是一个追逐商业利益的“名利场”。不光光是“居者有其屋”的民生问题会与规划理性相冲突，市场追求利益的“自由价值”也会破坏正义与秩序间原本势均力敌的态势。
城镇化使城镇人口急剧增加的同时，也带来了“无限商机”。这二者呈正相关循环之势螺旋发展。越有人，就越多商机；与之相辅相成，更多的商机又会引诱更多的人口涌向城镇。因此，人口增加与商机扩大就成为了两大动力，使得在住宅违法建筑之外，又涌现出大量的非住宅违法建筑，即经营性违法建筑与商业违法建筑。
如果说前面的住房性违法建筑我们可以在情理上予以宽容，那商业性的违法建筑简直就是罪无可恕了。贸易自由原本是法律所规定的一种正当，市场可以通过对资本的无形操作来调配社会的优质资源。但法律层面的滞后、制度层面的漏洞，资本不再涓涓细流奔流到海，而在急流中激荡在产生一次又一次的灾害。当资本被冠以“贪婪”、“嗜血”的前缀，那社会在经过它的冲刷后也就必然使得既有的城镇规划和建筑秩序解体。正如马克思曾说“如果有20%的利润，资本就会蠢蠢欲动；如果有50%的利润，资本就会冒险；如果有100%的利润，资本就敢于冒绞首的危险；如果有300%的利润，资本就敢于践踏人间一切的法律”。但非住宅性的住宅违法建筑也不是一无是处，毕竟也有拉动GDP促进经济快速发展这样神奇可爱的一面。
个个有房住的社会正义、人人守规矩的秩序要求和市场竞争的自由和都是法律极力兼顾的价值和国家极力追求的目标，但在这样的激烈的社会矛盾中法律作为“社会的减压阀”也需更加突显其作用，既需要通过法的指引作用、评价作用、预测作用和教育作用让人人知法守法，又需要禁止专横限制公权力的擅自行使，将社会的纠纷和争端控制在一定的程度。
二、农村违法建筑问题之现状
（一）现行违法建筑立法情况
我国对违法建筑问题没有形成统一的立法，光涉及到违法建筑问题的法律就有《城乡规划法》、《土地管理法》、《环境保护法》、《物权法》、《行政处罚法》、《村民委员会组织法》等等还不包括散落在各级地方性法规之中的有关规定。法律法规都有其自身的立法目的，所以在对违法建筑的定义、标准和类型上均会不尽相同，这法律上的模糊性一方面会使得其在认定和处理上和当事人引发争议，另一方面也使得各部门因职责不清而互相推诿。“三改一拆”针对这一现实问题特别统一立法，制定了《浙江省违法建筑处置规定》并于其后发布了《关于切实加强“三改一拆”行动中违法用地建筑拆除和土地利用工作指导意见》，为违法建筑的治理提供了法制的保障。 （一）通过设立村监会发挥村民自治组织作用
浙江省中的农村正在不断受到城市经济、文化、政治的辐射影响，并且在可预见的未来这种影响将越来越明显，甚至更多的农村被纳入城市的范畴之内，这时两种管理模式的衔接显得愈加重要。
全国第一个村级监督组织于2004年在浙江省武义县白洋街道后陈村中诞生，这使得在近几年我国农村地区上普遍出现了“村监会”这一防腐新事物。村监会的诞生也符合《村委员会组织法》规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实”。新设立的村监会，一是有权对村“两委”班子屡职尽责等情况进行质疑，并向上级主管部门反映情况，提出罢免意见和建议，为村民争取利益。也有资料显示，村监会在很大程度上提升了当地基层党风廉政建设，党员干部经济违规案件连续下降。二是村监会也是村民自治发展和农村权力制衡的必然选择，城中村具有地域和资源的特殊性，在较为富裕、经济问题高发的城中村村监会的设立更有必要性，各种形式的村监会的出现可以大大扭转了村级民主监督无力的局面。
虽然村监会在基层自治和基层民主实践中起到了明显的成效，但是在村监会成员的资格、选举程序、组织设置、监督程序、监督方式、监督内容到对村监会成员的培训教育、考核评估、奖惩激励等都还需要更加完善的制度性规定。在城中村和城郊村中通过完善村监会制度，一方面要确保村民自治组织作用的发挥，另一方面要使其成为农村与城市管理体制相兼容的纽带。这也对违法建筑拆除的后期预防阶段大有裨益，也是无违建县、无违建乡在落实中真正的有力推手。
（二）构建矛盾纠纷调处化解综合机制
由于农村在经济发展中受到城乡统筹发展的影响，表现出了更多的不确定性，在矛盾处理中不能抱有“简单化”倾向一味强拆，必须充分保障当事人的知情权、申辩权、参与权和救济权。所以有必要通过完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，构建矛盾纠纷调处化解综合机制。并于执法后，各级司法行政机关要及时收集、分析和评估涉及违法建筑的矛盾纠纷，提出法律意见建议，定期报送政府和相关职能部门，协助相关职能部门做好社会稳定风险评估预警工作。
（三）加快推进统一的立法和执法系统
我国是一个允许部门立法和地方立法的国家，现行调整村庄规划的制度，大多都出于地方人民政府和相关行政部门。处理农村违法建筑的法律更是纷繁错杂，地方人民政府和相关行政部门在制定与实施时往往会都会不自觉得考虑自身的利益诉求壮大土地财政，一方面在制定时缺少与横向相关部门的主动沟通和相互配合，另一方面在具体调整村庄建设时，也往往表现出多方权力、利益相互博弈的特征。
再加上违法建筑形成原因复杂，往往是一个建筑违反多部法律法规，涉及多个法律法规执行主体，所以必须要求我们不断继续推进统一的立法系统。在制定时与横向相关部门的主动沟通，形成统一的立法使全省大规模拆违行动在法治的轨道上有序推进做到“有法可依”、“于法周延”。其次，必须厘清政策要求规范执法流程，建立执法系统，明确政府各部门间的权限范围，确定政府部门查处违法建筑的行政职权，建立整治违法建筑的议事协调机构来统合各部门的行政力量，加强法治政府建设，推进依法行政。
四、结语
居者有其屋的民生保障和促进社会发展的市场经济固然重要，但公共秩序的维持却也不可或缺，二者不可得兼，需以适法调之。法以其独特的方式对人类生活产生了重要影响，也正是由于法的调整范围广泛且有力，所以自从有了国家之后，其在人类社会中扮演的角色愈来愈重要，逐渐代替了宗教、道德、习俗而成为了最主要的社会调整手段，他以其稳定性和可预测性为现今激烈变动的社会生活确立了相对稳固的规范基础。但是法的作用也具有局限性，法律作为规范由于其自身规定的概括性、一般性、稳定性和抽象性，往往使得法律出现遗漏、滞后和僵化等情形。同时法律的局限性也是由于“徒法不足以自行”，法律的实施需要借助相关的人员条件、精神条件、物质条件辅助才可。而农村违法建筑问题的治理，我们一方面需要通过完善立法和统一立法解决法律遗漏、滞后、僵化问题，另一方面需要在合法的范围内建立村监会辅以相关人员和组织来达到法律的实施效果。
参考文献：
[1]王利民.民法（第6版）.中国人民大学出版社.2015.234.
[2]陈晓莉.城中村治理中基层政府管理与村民自治关系探究.社会主义研究.2010（5）.
[3]钟澄、黄建新.深圳市农村城市化历史遗留违法建筑沿革、现状与对策研究（第1版）.中国政法大学出版社.2013.42.
[4]黄忠.城市化与“人城”集体土地的归属.法学研究.2014（4）.