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摘要：农地抵押贷款及其风险管理是近年来农村产权改革和农村金融改革最关注的问题之一。文章以全国第一批农村产权改革试验区——山东省枣庄市为例，就枣庄市农地抵押贷款的运作机制、运行绩效以及存在问题进行案例分析。结果表明，枣庄市农地产权改革和农地抵押贷款金融创新改革已经取得了阶段性成效，但实践过程中仍存在土地股份合作社经营风险高、贷款期限短、抵押物处置难、担保公司承担风险大等问题。因此，防范农地抵押贷款违约风险，需要进一步探究新型土地流转市场中介服务机构、引入保险公司、放宽贷款期限、鼓励合作社预付土地流转金，落实贷后追踪和追偿等方面的管理工作。
关键词：农地产权制度改革；农地抵押贷款；不良贷款；违约风险管理
一、 引言
为拓宽农户融资渠道、盘活农村经济、促进农业现代化发展，自2008年十七届三中全会以来，我国政府在多个地区开展农村土地制度改革试点，为农村土地承包经营权抵押贷款（以下简称农地抵押贷款）市场的发展创造了条件。2013年党的十八届三中全会决定明确提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。2014年中央一号文件将“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”明确以政策文件形式予以表述。2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，再次提出“按照全国统一安排，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制”的农村土地制度改革意见。2015年8月国务院办公厅印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》决定，由中国人民银行会同中央农办等11部门，组织开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权（“两权”）抵押贷款试点，并进一步提出赋予农地经营权抵押融资功能，建立抵押物处置机制做好风险保障等五项主要试点内容。可以说，随着相关政策陆续出台，我国农地抵押贷款的推行在政策上已无障碍。然而，目前农地抵押贷款仍处于试点阶段，其业务开展中仍存在不容忽视的问题和风险，因此加快研究试点地区的风险识别和风险防范工作就显得十分紧迫。
现有文献显示，越来越多的学者关注研究这一领域。对于农地抵押贷款现有进展方面，汪小亚（2009）等人在评述各地农地抵押贷款试点时指出，目前农地抵押贷款涉及范围广、创新方式多、影响不断扩大，为新型经营主体的发展提供了有效的资金支持。关于农地抵押贷款运作模式的研究，汪险生、郭忠兴（2014）根据农地抵押贷款对资产或私人担保（联保）的依赖程度将运作模式划分为两种：一种是贷款人直接将土地承包经营权向银行抵押（担保）贷款，另一种是贷款人将土地承包经营权作为担保公司、土地协会等担保人的反担保品向银行保证（担保）贷款。程郁等（2014）、林乐芬等（2015）将我国实践中的农地抵押模式大致可分为以下五种类型：“信用 抵押”、“保证 抵押”、“反担保 抵押”、“信托 抵押”、“土地股份合作社 抵押”。关于农地抵押贷款存在的问题，刘奇（2014）指出农地抵押贷款经过多年探索，时至今日仍缺乏突破性进展的三大困境：农地所有权不明晰、农地抵押受限等法律障碍，土地流转、农地抵押服务体系和农村社会保障机制等配套措施不健全，市场风险、自然灾害风险等潜在风险。孙杰光（2014）提出要破解农地抵押贷款试点面临申请流程繁杂，贷款金额少，農村社会保障制度盲点和农民财产性收益不稳定等难题。对于农地抵押贷款面临的风险，张龙耀等（2015）认为当前经营权流转和抵押期限较短，抵押价值较低，仍难以独立发挥抵押作用，需要其他形式的抵押担保为其增信。吴比等（2014）从金融机构的角度指出，在农地抵押贷款业务中金融机构由于承担了对抵押的土地经营权证估价以及当贷款农户发生违约时抵押品处置等任务，因此金融机构管理难度有所增加，积聚了过多风险。
作为全国首批农村改革试验区，山东省枣庄市早在2008年便开始探索推进农地使用产权制度改革，创立了独具特色的农地抵押贷款的“枣庄模式”，解决了土地规模化经营和农地抵押贷款等核心问题，在涉农信贷方面初见成效，其经验的总结和问题的分析，对全国其他地区也具有一定的借鉴价值。因此，本文以枣庄市为研究样本，对当前枣庄市农地抵押贷款的运行成效及其违约风险进行实地调研，探索进一步推进农地抵押贷款违约风险管理的优化路径及政策建议，为下一阶段推进农地抵押贷款提供帮助。
二、 运作机制
1. 枣庄市试验区概况。山东省枣庄市地处山东省南部，辖市中区、薛城区、峄城区、台儿庄区、山亭区和滕州市等5区1市。全市总人口394万，土地总面积684万亩，其中耕地面积为281万亩，人均耕地0.71亩。2008年，枣庄市政府在全国率先开展农地产权制度改革试点，枣庄市农业局按照市政府的部署相继出台了《关于推进农村土地制度改革试点工作的意见》、《关于深化农村土地使用产权制度改革的意见》和《枣庄市农村土地使用产权改革三十问》等文件，尝试创立了具有地方特色的农村土地使用产权制度改革（以下简称“农地产权制度改革”）模式。
2. 农地产权制度改革运作模式。枣庄市农地产权制度改革的主要思想是在坚持“不改变农村土地所有权性质、不改变农民土地承包权和不改变农村土地农业用地用途”的“三不”原则上，实现农村土地所有权、承包权、使用权（即经营权）“三权分置”，还农村土地使用权产权化、资本化权能，允许农村土地使用权作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营、合伙经营或抵押担保，从而实现农业规模经营，突破农地抵押贷款现行障碍。其核心内容是以“发放《农村土地使用产权证》、建立农村产权交易市场、组建农村土地股份合作社”为核心的“三位一体”运作模式。
（1）发放《农村土地使用产权证》。农村土地使用产权的确权工作由枣庄市区（市）人民政府负责。农村土地承包者凭《农村家庭土地承包经营权证》向区（市）政府申请办理《农村土地使用产权证》。区（市）政府审核通过后，对农村土地承包者发放期限为20年的《农村土地使用产权证》。持证人在产权期限内按规定用途，可以依法使用、经营、流转土地，也可以作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保。 通过实际调研访谈银行、金土地等金融机构就职人员得知，在枣庄市农地抵押贷款业务中，土地股份合作社主要面临自然风险、市场风险和经营风险这三类风险。已发生的9家违约土地股份合作社的违约原因概括分析，其中1家合作社因自然风险导致违约，2家合作社因市场风险和经营风险导致违约，另外6家合作社均因经营风险而违约。
3. 农地抵押贷款违约处置。枣庄市9笔不良农地抵押贷款的处理措施大致相同。贷款违约后，金土地代合作社清偿80%的贷款，并联合银行与合作社签署分期偿还方案，要求合作社在两年内分期偿还借款本息。对于仍有发展前景的合作社，银行采取了贷款展期、追加贷款等措施。但值得注意的是，目前枣庄市以土地使用产权作为抵押物处置流转尚未有成功案例，土地最终被拥有承包权的农户没收耕种，银行因提前收取了一定的贷款利息，承担的违约损失较小，违约合作社的贷款违约损失基本由金土地承担。
无法处置抵押物，无力追究违约责任，现有追偿手段对贷款主体没有约束力，就容易导致恶意违约现象发生。对于与已违约合作社情况相似的合作社，贷款到期时，因为放弃合作社的经营不会产生新的损失，所以部分合作社即使有能力偿还贷款也会选择违约后分期偿还贷款。
四、 研究结论与政策建议
目前，枣庄市农村产权交易市场体系基本形成，财政担保资金和专业评估机构成功引入，农业规模化经营和农地抵押贷款融资改革初见成效，农地产权制度改革和农地抵押贷款“枣庄模式”已经取得了阶段性成效。但如前文所述，枣庄市农村土地使用產权改革制度中仍存在合作社经营风险偏大、贷款期限过短、抵押物处置较难、担保公司承担风险过重等问题，风险防控仍具有一定的不足之处。
因此，针对农地抵押贷款“枣庄模式”所存在的上述问题，本文提出以下建议：（1）探究新型土地流转市场中介服务机构，使新型中介组织成为农村土地流转市场的推动者、土地合作社的引导者和监督者；（2）鼓励银行和担保公司进一步放宽贷款期限降低贷款利率，鼓励合作社预付土地流转金；（3）为防止恶意违约现象发生，政府和金融机构可采取措施落实贷后追踪和追偿工作，必要时追究违约个人资产；（4）引入保险公司，开设农地抵押贷款保证保险，建立市场化风险分摊机制。
参考文献：
[1] 汪小亚.关于农村土地经营权抵押贷款问题的研究[J].中国金融，2009，（9）：53-55.
[2] 汪险生，郭忠兴.土地承包经营权抵押贷款：两权分离及运行机理——基于对江苏新沂市与宁夏同心县的考察[J].经济学家，2014，（4）：49-60.
[3] 程郁，张云华，王宾.农村土地产权抵质押：理论争论、现实困境和改革路径[J].金融监管研究，2014，（10）：10-27.
[4] 刘奇.农地抵押贷款的困境[J].中国金融，2014，（5）：19-21.
基金项目：江苏高校哲学社会科学重点研究基地重大项目“江苏农村土地流转中农地金融创新研究”（项目号：2012JDXM008）；教育部人文社会科学研究规划基金项目“农村土地股份合作组织发育、运行绩效与响应研究”（项目号：14YJA790028）；江苏省社会科学基金重点项目“农地经营权抵押贷款实验效果与优化研究”（项目号：14EYA001）；国家社科基金项目“农地经营权抵押贷款金融创新机制与绩效研究”（项目号：15BJL031）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“长三角土地制度创新与土地利用效率关系研究”（项目号：08JJD790120）。
作者简介：林乐芬（1959-），女，汉族，山东省烟台市人，南京农业大学财政金融研究中心主任、教授、博士生导师，研究方向为农村金融；孙德鑫（1992-），女，汉族，山东省枣庄市人，南京农业大学金融学博士生，研究方向为金融学。
收稿日期：2015-10-13。
关键词：农地产权制度改革；农地抵押贷款；不良贷款；违约风险管理
一、 引言
为拓宽农户融资渠道、盘活农村经济、促进农业现代化发展，自2008年十七届三中全会以来，我国政府在多个地区开展农村土地制度改革试点，为农村土地承包经营权抵押贷款（以下简称农地抵押贷款）市场的发展创造了条件。2013年党的十八届三中全会决定明确提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。2014年中央一号文件将“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”明确以政策文件形式予以表述。2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，再次提出“按照全国统一安排，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制”的农村土地制度改革意见。2015年8月国务院办公厅印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》决定，由中国人民银行会同中央农办等11部门，组织开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权（“两权”）抵押贷款试点，并进一步提出赋予农地经营权抵押融资功能，建立抵押物处置机制做好风险保障等五项主要试点内容。可以说，随着相关政策陆续出台，我国农地抵押贷款的推行在政策上已无障碍。然而，目前农地抵押贷款仍处于试点阶段，其业务开展中仍存在不容忽视的问题和风险，因此加快研究试点地区的风险识别和风险防范工作就显得十分紧迫。
现有文献显示，越来越多的学者关注研究这一领域。对于农地抵押贷款现有进展方面，汪小亚（2009）等人在评述各地农地抵押贷款试点时指出，目前农地抵押贷款涉及范围广、创新方式多、影响不断扩大，为新型经营主体的发展提供了有效的资金支持。关于农地抵押贷款运作模式的研究，汪险生、郭忠兴（2014）根据农地抵押贷款对资产或私人担保（联保）的依赖程度将运作模式划分为两种：一种是贷款人直接将土地承包经营权向银行抵押（担保）贷款，另一种是贷款人将土地承包经营权作为担保公司、土地协会等担保人的反担保品向银行保证（担保）贷款。程郁等（2014）、林乐芬等（2015）将我国实践中的农地抵押模式大致可分为以下五种类型：“信用 抵押”、“保证 抵押”、“反担保 抵押”、“信托 抵押”、“土地股份合作社 抵押”。关于农地抵押贷款存在的问题，刘奇（2014）指出农地抵押贷款经过多年探索，时至今日仍缺乏突破性进展的三大困境：农地所有权不明晰、农地抵押受限等法律障碍，土地流转、农地抵押服务体系和农村社会保障机制等配套措施不健全，市场风险、自然灾害风险等潜在风险。孙杰光（2014）提出要破解农地抵押贷款试点面临申请流程繁杂，贷款金额少，農村社会保障制度盲点和农民财产性收益不稳定等难题。对于农地抵押贷款面临的风险，张龙耀等（2015）认为当前经营权流转和抵押期限较短，抵押价值较低，仍难以独立发挥抵押作用，需要其他形式的抵押担保为其增信。吴比等（2014）从金融机构的角度指出，在农地抵押贷款业务中金融机构由于承担了对抵押的土地经营权证估价以及当贷款农户发生违约时抵押品处置等任务，因此金融机构管理难度有所增加，积聚了过多风险。
作为全国首批农村改革试验区，山东省枣庄市早在2008年便开始探索推进农地使用产权制度改革，创立了独具特色的农地抵押贷款的“枣庄模式”，解决了土地规模化经营和农地抵押贷款等核心问题，在涉农信贷方面初见成效，其经验的总结和问题的分析，对全国其他地区也具有一定的借鉴价值。因此，本文以枣庄市为研究样本，对当前枣庄市农地抵押贷款的运行成效及其违约风险进行实地调研，探索进一步推进农地抵押贷款违约风险管理的优化路径及政策建议，为下一阶段推进农地抵押贷款提供帮助。
二、 运作机制
1. 枣庄市试验区概况。山东省枣庄市地处山东省南部，辖市中区、薛城区、峄城区、台儿庄区、山亭区和滕州市等5区1市。全市总人口394万，土地总面积684万亩，其中耕地面积为281万亩，人均耕地0.71亩。2008年，枣庄市政府在全国率先开展农地产权制度改革试点，枣庄市农业局按照市政府的部署相继出台了《关于推进农村土地制度改革试点工作的意见》、《关于深化农村土地使用产权制度改革的意见》和《枣庄市农村土地使用产权改革三十问》等文件，尝试创立了具有地方特色的农村土地使用产权制度改革（以下简称“农地产权制度改革”）模式。
2. 农地产权制度改革运作模式。枣庄市农地产权制度改革的主要思想是在坚持“不改变农村土地所有权性质、不改变农民土地承包权和不改变农村土地农业用地用途”的“三不”原则上，实现农村土地所有权、承包权、使用权（即经营权）“三权分置”，还农村土地使用权产权化、资本化权能，允许农村土地使用权作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营、合伙经营或抵押担保，从而实现农业规模经营，突破农地抵押贷款现行障碍。其核心内容是以“发放《农村土地使用产权证》、建立农村产权交易市场、组建农村土地股份合作社”为核心的“三位一体”运作模式。
（1）发放《农村土地使用产权证》。农村土地使用产权的确权工作由枣庄市区（市）人民政府负责。农村土地承包者凭《农村家庭土地承包经营权证》向区（市）政府申请办理《农村土地使用产权证》。区（市）政府审核通过后，对农村土地承包者发放期限为20年的《农村土地使用产权证》。持证人在产权期限内按规定用途，可以依法使用、经营、流转土地，也可以作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保。 通过实际调研访谈银行、金土地等金融机构就职人员得知，在枣庄市农地抵押贷款业务中，土地股份合作社主要面临自然风险、市场风险和经营风险这三类风险。已发生的9家违约土地股份合作社的违约原因概括分析，其中1家合作社因自然风险导致违约，2家合作社因市场风险和经营风险导致违约，另外6家合作社均因经营风险而违约。
3. 农地抵押贷款违约处置。枣庄市9笔不良农地抵押贷款的处理措施大致相同。贷款违约后，金土地代合作社清偿80%的贷款，并联合银行与合作社签署分期偿还方案，要求合作社在两年内分期偿还借款本息。对于仍有发展前景的合作社，银行采取了贷款展期、追加贷款等措施。但值得注意的是，目前枣庄市以土地使用产权作为抵押物处置流转尚未有成功案例，土地最终被拥有承包权的农户没收耕种，银行因提前收取了一定的贷款利息，承担的违约损失较小，违约合作社的贷款违约损失基本由金土地承担。
无法处置抵押物，无力追究违约责任，现有追偿手段对贷款主体没有约束力，就容易导致恶意违约现象发生。对于与已违约合作社情况相似的合作社，贷款到期时，因为放弃合作社的经营不会产生新的损失，所以部分合作社即使有能力偿还贷款也会选择违约后分期偿还贷款。
四、 研究结论与政策建议
目前，枣庄市农村产权交易市场体系基本形成，财政担保资金和专业评估机构成功引入，农业规模化经营和农地抵押贷款融资改革初见成效，农地产权制度改革和农地抵押贷款“枣庄模式”已经取得了阶段性成效。但如前文所述，枣庄市农村土地使用產权改革制度中仍存在合作社经营风险偏大、贷款期限过短、抵押物处置较难、担保公司承担风险过重等问题，风险防控仍具有一定的不足之处。
因此，针对农地抵押贷款“枣庄模式”所存在的上述问题，本文提出以下建议：（1）探究新型土地流转市场中介服务机构，使新型中介组织成为农村土地流转市场的推动者、土地合作社的引导者和监督者；（2）鼓励银行和担保公司进一步放宽贷款期限降低贷款利率，鼓励合作社预付土地流转金；（3）为防止恶意违约现象发生，政府和金融机构可采取措施落实贷后追踪和追偿工作，必要时追究违约个人资产；（4）引入保险公司，开设农地抵押贷款保证保险，建立市场化风险分摊机制。
参考文献：
[1] 汪小亚.关于农村土地经营权抵押贷款问题的研究[J].中国金融，2009，（9）：53-55.
[2] 汪险生，郭忠兴.土地承包经营权抵押贷款：两权分离及运行机理——基于对江苏新沂市与宁夏同心县的考察[J].经济学家，2014，（4）：49-60.
[3] 程郁，张云华，王宾.农村土地产权抵质押：理论争论、现实困境和改革路径[J].金融监管研究，2014，（10）：10-27.
[4] 刘奇.农地抵押贷款的困境[J].中国金融，2014，（5）：19-21.
基金项目：江苏高校哲学社会科学重点研究基地重大项目“江苏农村土地流转中农地金融创新研究”（项目号：2012JDXM008）；教育部人文社会科学研究规划基金项目“农村土地股份合作组织发育、运行绩效与响应研究”（项目号：14YJA790028）；江苏省社会科学基金重点项目“农地经营权抵押贷款实验效果与优化研究”（项目号：14EYA001）；国家社科基金项目“农地经营权抵押贷款金融创新机制与绩效研究”（项目号：15BJL031）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“长三角土地制度创新与土地利用效率关系研究”（项目号：08JJD790120）。
作者简介：林乐芬（1959-），女，汉族，山东省烟台市人，南京农业大学财政金融研究中心主任、教授、博士生导师，研究方向为农村金融；孙德鑫（1992-），女，汉族，山东省枣庄市人，南京农业大学金融学博士生，研究方向为金融学。
收稿日期：2015-10-13。