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城市污水和垃圾综合治理与改善人居环境、提升城市品位、构建和谐社会有着密切的关系。因此,政府应从政策法规、行政手段等方面采取有力措施，加大工作力度，强力推进城市污水和垃圾处理设施建设。
一、城市污水和垃圾处理设施建设现状
1. 做好建设规划。根据全省污染治理总体要求和各城市特点，陕西省建设厅会同有关部门先后编制了渭河流域、汉丹江流域、黄河流域城市污水和垃圾处理设施建设规划。通过科学规划，全省城镇污水和垃圾处理设施建设有了科学依据。
2． 推进价格改革。为规范污水和垃圾处理费的收缴工作，省政府出台了《陕西省城市污水处理费收缴办法》、《关于在全省推行城市垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》；陕西省建设厅还联合省政府有关部门先后出台了《关于加快推进我省城市供水价格改革的指导意见》、《关于进一步推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》等文件，明确县以上城市从2003年起全面开征污水处理费，使污水处理事业逐步达到“保本微利”水平。
3． 探索建设模式。积极将污水和垃圾处理设施的投资、建设、运营推向市场，多渠道筹集资金加快设施建设。咸阳、杨凌示范区、礼泉采用了BOT形式将污水处理厂交由国内民营企业建设和运营，西安拟通过TOT形式将已建成的3座城市污水处理厂整体出让。全省今年新开工的9个污水处理项目中有7个是采用BOT模式。
4． 加快建设步伐。陕西省的城市污水处理经历了一个漫长的发展时期，从建国初期到20世纪90年代末，全省只有西安市建成了两座城市污水处理厂，处理规模为27万立方米／日。2000年以后，城市污水处理工作步入快速发展阶段。目前，全省已建成城市污水处理厂13座（西安3座，宝鸡、咸阳、铜川、渭南、汉中、安康、延安、杨凌、临潼区、礼泉县各1座），污水处理能力88.8万吨／日，污水回用设施4座（西安3座、宝鸡1座），处理回用能力17万吨／日。2006年实际污水集中处理总量约2亿立方米，污水处理率31%（其中设市城市污水处理率约为36%）。
二、城市污水和垃圾处理设施建设存在的主要问题
1. 城市污水和垃圾处理设施建设仍滞后于经济社会发展需求。全省设市城市尚有5个未建成污水处理厂（商洛、榆林、兴平、华阴、韩城），大多数县城设施建设刚刚起步。污水处理率离省政府要求“十一五”达到的目标还差29个百分点；6个设市城市未建成垃圾处理场（咸阳、铜川、安康、杨凌、韩城、兴平），全省（含县城）垃圾无害化处理率平均为23.4%，与我省“十一五”规划目标相差46.6个百分点。各城市排水管网总量严重滞后，老城区和大部分县城排水为雨污合流，污水收集量不足。汉中、延安污水处理厂处理能力早已达到5万吨／日，由于污水收集管网尚未完全配套，每天污水收集量只有2.5万吨左右，造成污水处理设施不能满负荷运行。
2. 市场化运作缺乏法规支撑。2000年以来，陕西省在污水和垃圾处理收费、产业化发展、水价改革等方面，以部门指导性意见出台了一些政策，但缺乏法律、法规的支撑，权威性不强，因此，无法满足市场化形势的要求。建设部出台的（城市市政公用事业特许经营制度），在第二条明确了“实施特许经营的项目由省、自治区、直辖市通过法定形式和程序确定”，但陕西省目前这方面的工作仍没有实质性进展。另外，国家有关部门制定的关于用地、用电、税收等方面的优惠政策只是原则性意见，既缺乏可供操作的实施办法，也没有明确实施的权限，给市县政府落实相关政策带来了较大难度。
3. 污水和垃圾处理收费机制尚未完全建立，收费标准偏低。良好的收费体系是建設和运营污水和垃圾处理设施的前提条件。目前全省有29个县未开征污水处理费，已开征的则标准偏低，设市城市只有西安、渭南2个城市达到0.70元／吨以上，县城只有乾县等5个县达到0.60元/吨。个别县城的污水处理费仅为0.03元/吨。而实际城市污水处理成本大都在0.70元／吨左右。垃圾处理费仅西安、宝鸡、杨凌、安康等城市开征了垃圾处理费，征收标准在60元/吨左右，收费率仅为30%，而实际处理成本在80—120元／吨。
4. 企业改制面临困难。对原有事业单位进行企业化改制，是陕西省城市污水处理市场化过程中的主要任务之一。目前，各地普遍遇到两个特殊困难，一是改制必然会有部分人员将被裁减，下岗人员的安置问题成为改制中的首要难题，二是原事业单位按《公司法》改制成独立的企业法人后，需要按税法缴纳所得税等税种，这样一来，改制后企业的运行成本反而会增加。在税收优惠方面，地方政府可操作的空间较小。所以这两个困难交织在一起，使得不少市县政府对改制的积极性不高，难于推进。
三、推进城市污水和垃圾治理的工作思路
1. 加快城市污水和垃圾治理必须抓好两个基本点。第一，充分调动和发挥市县政府的积极性。城市污水和垃圾治理是市县政府的事权，也是市县政府的责任。市县政府既是建设实施主体，也是监管责任主体。因此，要实现城市污水和垃圾减排目标，关键是要通过政策的引导和法律法规的制定，调动和发挥市县政府组织和推动污水和垃圾处理设施建设的积极性。第二，充分发挥市场配置资源的基础性作用。要实现污水和垃圾处理设施建设的“十一五”规划目标，全省需要建设50多座污水处理厂和98座垃圾处理场，投资约90亿元。仅靠各级政府财政投入，很难做到。更重要的是，投资主体不转变，效率难以提高，即使城市污水和垃圾处理设施达到一定的处理能力，也难以正常运转。因此，必须充分发挥市场配置资源的基础性作用。通过开放市场，理顺价格和收费，制定优惠政策等，以吸引社会资本投入城市污水和垃圾处理的设施建设和营运上来。
2. 科学合理的规划城市污水处理设施。①厂址选择要上中下游结合。以往城市污水处理在规划布局上，一般都是把城市污水处理厂安排在城市的下游，这样可以靠管网拦截，使尽可能多的污水重力自然流入处理厂，经过处理后，再排放到下游的自然水体中去。既可减少收集污水的提升泵站，又可以避免造成对上游水系的污染。但按照国家关于节能减排的要求，城市污水处理后应再次利用。如果采取过去的规划布局，对于污水处理后的利用是很不利的，只能重新铺设新的中水利用管道，采用泵站分级提升等办法，将城市下游的中水再输送到城区上游的用户进行利用，造成了巨大的工程建设成本和运行成本。因此，出于污水资源化的考虑，污水处理设施建设要适应分散化发展的趋势，从实际出发，因地制宜，合理布局。②规模确定上要大中小结合。单纯从经济上分析，污水处理厂规模大，其单方造价、运行和管理费用都比修建小型污水处理厂显得经济。但是，要修建大型污水处理厂，首先要建设一个庞大的排水系统，包括长距离输送管道及许多中途泵站，才能将污水收集后集中输送到污水处理厂。这个污水收集系统的投资较大，有的超过污水处理厂区投资，如延安市已建成的日处理规模5万吨的污水处理厂，污水收集管网的建设投资达到9000万元，每日只能收集到2.5万吨左右的污水，管网建设资金可以建设2—3座小型污水处理厂。
3. 建立健全市场化的政策法规体系。①建立市政公用特许经营方面的法规。随着城市市政公用行业市场化进程的推进，城市污水和垃圾处理设施已成为投资商的关注焦点。陕西省污水和垃圾处理设施建设的市场化刚刚起步，实际运作经验不足，更缺乏相关法律法规体系进行规范。众多投资者担心，由于城市污水和垃圾处理设施具有投资金额大、投资的回收周期长等特点，在目前相关法律法规体系尚不完善的情况下，经营过程将缺乏强有力的法律法规约束，投资者权益得不到充分保障。因此，根据国家有关规定，结合陕西实际，需尽快出台《陕西省市政公用事业特许经营管理条例》，对城市污水处理、垃圾处理行业实行特许经营提供法律依据。同时，对有关用地、用电、税收等优惠政策制订具体的政策，确定可供操作的实施方法，明确地方政府实施的权限。②完善市政公用市场化监管体系。要通过市场化政策和法规体系的制定，赋予各级政府监管部门相应的权利和职责，加强市场化监管的力度，对城市污水和垃圾处理的市政公用行业市场化改革，建立部门联合、分级审核的制度，依法对污水和垃圾处理企业的市场行为、服务质量、合同履行情况进行监督，完善质量评价考核体系，建立依据处理量和处理效果拨付处理费的制度，确保设施正常运行。
4. 完善城市排水管网。陕西省城市污水处理产业化原则上应按照“厂网分开”的原则推行。城市污水处理厂的投资、建设和运营全面推向市场，城市污水收集管网的建设以政府投资为主。管网建设要本着既要节约投资、又要形成汇水能力的原则，充分利用现有合流制管道，重点建设截取城市主要排污口的截污干管，其它管网随着市政道路建设和改造逐步完善，新区建设和旧城区改造应按雨污分流的办法进行规划和建设。建立省、市、县财政主导的融资机制，确保项目建设的资金来源。要多渠道筹措污水处理设施配套管网的建设资金。城市政府要从城市基础设施配套费、城市建设维护税、土地出让受益中安排一定比例资金，用于城市排水管网的建设和维护。同时，城市政府可按不低于同期国债利率的标准，鼓励污水处理厂的投资者贷资建设部分排水管网。
5. 选择适当模式推进市场化。根据国内有关省、市的成功经验，我省污水和垃圾处理市场化宜选择四种模式：①对现有污水和垃圾处理设施运营的事业单位，全面实行企业化改制。改制后的企业可以是国有企业，也可以是公私合营的股份制企业。这种方式可以减少企业人員分流和下岗，较大程度缓解政府对下岗人员的安置压力，同时在市场化法规不健全的情况下，减少因操作不当造成国有资产的流失问题。②对已建成的污水和垃圾处理设施，可采用托管运营和TOT模式。托管运营是政府将建成的设施交给改制后的国有企业或民营企业实行商业化运营，对政府来讲，可通过引入竞争机制有效降低运营成本，对企业而言，前期投入少，风险小。也可以采用TOT模式（即移交——运营——移交）。政府通过出让特许经营权，最大限度地筹集资金，盘活政府存量资产，利用变现资金进一步加快污水收集管网和新的设施建设。③对新建的设施，可采用BOT或准BOT方式进行建设。采用BOT模式（即建设——运营——移交），地方政府不再需要一次性筹集设施建设资金，而是通过特许经营权鼓励社会资金建设污水和垃圾处理设施，政府用征收的污水和垃圾处理费来保证投资者的利益。同时，有利于投资主体和投资结构的多元化，通过引入市场竞争机制，项目管理、技术水平都会有较明显的提高。④供排水整体打包模式。该模式是将城市污水处理项目与自来水项目打捆成一体进行建设。这种模式对于投资者来讲，由于自来水项目具备投资回报率高、风险小的特点，和污水处理项目相比具有更高的投资价值。而且，可以将自来水收费体系与污水收费体系合二为一，有效地防范投资风险。此种模式在目前法律法规不健全、污水处理收费短期无法到位时对地方政府和投资者更具吸引力。
一、城市污水和垃圾处理设施建设现状
1. 做好建设规划。根据全省污染治理总体要求和各城市特点，陕西省建设厅会同有关部门先后编制了渭河流域、汉丹江流域、黄河流域城市污水和垃圾处理设施建设规划。通过科学规划，全省城镇污水和垃圾处理设施建设有了科学依据。
2． 推进价格改革。为规范污水和垃圾处理费的收缴工作，省政府出台了《陕西省城市污水处理费收缴办法》、《关于在全省推行城市垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》；陕西省建设厅还联合省政府有关部门先后出台了《关于加快推进我省城市供水价格改革的指导意见》、《关于进一步推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》等文件，明确县以上城市从2003年起全面开征污水处理费，使污水处理事业逐步达到“保本微利”水平。
3． 探索建设模式。积极将污水和垃圾处理设施的投资、建设、运营推向市场，多渠道筹集资金加快设施建设。咸阳、杨凌示范区、礼泉采用了BOT形式将污水处理厂交由国内民营企业建设和运营，西安拟通过TOT形式将已建成的3座城市污水处理厂整体出让。全省今年新开工的9个污水处理项目中有7个是采用BOT模式。
4． 加快建设步伐。陕西省的城市污水处理经历了一个漫长的发展时期，从建国初期到20世纪90年代末，全省只有西安市建成了两座城市污水处理厂，处理规模为27万立方米／日。2000年以后，城市污水处理工作步入快速发展阶段。目前，全省已建成城市污水处理厂13座（西安3座，宝鸡、咸阳、铜川、渭南、汉中、安康、延安、杨凌、临潼区、礼泉县各1座），污水处理能力88.8万吨／日，污水回用设施4座（西安3座、宝鸡1座），处理回用能力17万吨／日。2006年实际污水集中处理总量约2亿立方米，污水处理率31%（其中设市城市污水处理率约为36%）。
二、城市污水和垃圾处理设施建设存在的主要问题
1. 城市污水和垃圾处理设施建设仍滞后于经济社会发展需求。全省设市城市尚有5个未建成污水处理厂（商洛、榆林、兴平、华阴、韩城），大多数县城设施建设刚刚起步。污水处理率离省政府要求“十一五”达到的目标还差29个百分点；6个设市城市未建成垃圾处理场（咸阳、铜川、安康、杨凌、韩城、兴平），全省（含县城）垃圾无害化处理率平均为23.4%，与我省“十一五”规划目标相差46.6个百分点。各城市排水管网总量严重滞后，老城区和大部分县城排水为雨污合流，污水收集量不足。汉中、延安污水处理厂处理能力早已达到5万吨／日，由于污水收集管网尚未完全配套，每天污水收集量只有2.5万吨左右，造成污水处理设施不能满负荷运行。
2. 市场化运作缺乏法规支撑。2000年以来，陕西省在污水和垃圾处理收费、产业化发展、水价改革等方面，以部门指导性意见出台了一些政策，但缺乏法律、法规的支撑，权威性不强，因此，无法满足市场化形势的要求。建设部出台的（城市市政公用事业特许经营制度），在第二条明确了“实施特许经营的项目由省、自治区、直辖市通过法定形式和程序确定”，但陕西省目前这方面的工作仍没有实质性进展。另外，国家有关部门制定的关于用地、用电、税收等方面的优惠政策只是原则性意见，既缺乏可供操作的实施办法，也没有明确实施的权限，给市县政府落实相关政策带来了较大难度。
3. 污水和垃圾处理收费机制尚未完全建立，收费标准偏低。良好的收费体系是建設和运营污水和垃圾处理设施的前提条件。目前全省有29个县未开征污水处理费，已开征的则标准偏低，设市城市只有西安、渭南2个城市达到0.70元／吨以上，县城只有乾县等5个县达到0.60元/吨。个别县城的污水处理费仅为0.03元/吨。而实际城市污水处理成本大都在0.70元／吨左右。垃圾处理费仅西安、宝鸡、杨凌、安康等城市开征了垃圾处理费，征收标准在60元/吨左右，收费率仅为30%，而实际处理成本在80—120元／吨。
4. 企业改制面临困难。对原有事业单位进行企业化改制，是陕西省城市污水处理市场化过程中的主要任务之一。目前，各地普遍遇到两个特殊困难，一是改制必然会有部分人员将被裁减，下岗人员的安置问题成为改制中的首要难题，二是原事业单位按《公司法》改制成独立的企业法人后，需要按税法缴纳所得税等税种，这样一来，改制后企业的运行成本反而会增加。在税收优惠方面，地方政府可操作的空间较小。所以这两个困难交织在一起，使得不少市县政府对改制的积极性不高，难于推进。
三、推进城市污水和垃圾治理的工作思路
1. 加快城市污水和垃圾治理必须抓好两个基本点。第一，充分调动和发挥市县政府的积极性。城市污水和垃圾治理是市县政府的事权，也是市县政府的责任。市县政府既是建设实施主体，也是监管责任主体。因此，要实现城市污水和垃圾减排目标，关键是要通过政策的引导和法律法规的制定，调动和发挥市县政府组织和推动污水和垃圾处理设施建设的积极性。第二，充分发挥市场配置资源的基础性作用。要实现污水和垃圾处理设施建设的“十一五”规划目标，全省需要建设50多座污水处理厂和98座垃圾处理场，投资约90亿元。仅靠各级政府财政投入，很难做到。更重要的是，投资主体不转变，效率难以提高，即使城市污水和垃圾处理设施达到一定的处理能力，也难以正常运转。因此，必须充分发挥市场配置资源的基础性作用。通过开放市场，理顺价格和收费，制定优惠政策等，以吸引社会资本投入城市污水和垃圾处理的设施建设和营运上来。
2. 科学合理的规划城市污水处理设施。①厂址选择要上中下游结合。以往城市污水处理在规划布局上，一般都是把城市污水处理厂安排在城市的下游，这样可以靠管网拦截，使尽可能多的污水重力自然流入处理厂，经过处理后，再排放到下游的自然水体中去。既可减少收集污水的提升泵站，又可以避免造成对上游水系的污染。但按照国家关于节能减排的要求，城市污水处理后应再次利用。如果采取过去的规划布局，对于污水处理后的利用是很不利的，只能重新铺设新的中水利用管道，采用泵站分级提升等办法，将城市下游的中水再输送到城区上游的用户进行利用，造成了巨大的工程建设成本和运行成本。因此，出于污水资源化的考虑，污水处理设施建设要适应分散化发展的趋势，从实际出发，因地制宜，合理布局。②规模确定上要大中小结合。单纯从经济上分析，污水处理厂规模大，其单方造价、运行和管理费用都比修建小型污水处理厂显得经济。但是，要修建大型污水处理厂，首先要建设一个庞大的排水系统，包括长距离输送管道及许多中途泵站，才能将污水收集后集中输送到污水处理厂。这个污水收集系统的投资较大，有的超过污水处理厂区投资，如延安市已建成的日处理规模5万吨的污水处理厂，污水收集管网的建设投资达到9000万元，每日只能收集到2.5万吨左右的污水，管网建设资金可以建设2—3座小型污水处理厂。
3. 建立健全市场化的政策法规体系。①建立市政公用特许经营方面的法规。随着城市市政公用行业市场化进程的推进，城市污水和垃圾处理设施已成为投资商的关注焦点。陕西省污水和垃圾处理设施建设的市场化刚刚起步，实际运作经验不足，更缺乏相关法律法规体系进行规范。众多投资者担心，由于城市污水和垃圾处理设施具有投资金额大、投资的回收周期长等特点，在目前相关法律法规体系尚不完善的情况下，经营过程将缺乏强有力的法律法规约束，投资者权益得不到充分保障。因此，根据国家有关规定，结合陕西实际，需尽快出台《陕西省市政公用事业特许经营管理条例》，对城市污水处理、垃圾处理行业实行特许经营提供法律依据。同时，对有关用地、用电、税收等优惠政策制订具体的政策，确定可供操作的实施方法，明确地方政府实施的权限。②完善市政公用市场化监管体系。要通过市场化政策和法规体系的制定，赋予各级政府监管部门相应的权利和职责，加强市场化监管的力度，对城市污水和垃圾处理的市政公用行业市场化改革，建立部门联合、分级审核的制度，依法对污水和垃圾处理企业的市场行为、服务质量、合同履行情况进行监督，完善质量评价考核体系，建立依据处理量和处理效果拨付处理费的制度，确保设施正常运行。
4. 完善城市排水管网。陕西省城市污水处理产业化原则上应按照“厂网分开”的原则推行。城市污水处理厂的投资、建设和运营全面推向市场，城市污水收集管网的建设以政府投资为主。管网建设要本着既要节约投资、又要形成汇水能力的原则，充分利用现有合流制管道，重点建设截取城市主要排污口的截污干管，其它管网随着市政道路建设和改造逐步完善，新区建设和旧城区改造应按雨污分流的办法进行规划和建设。建立省、市、县财政主导的融资机制，确保项目建设的资金来源。要多渠道筹措污水处理设施配套管网的建设资金。城市政府要从城市基础设施配套费、城市建设维护税、土地出让受益中安排一定比例资金，用于城市排水管网的建设和维护。同时，城市政府可按不低于同期国债利率的标准，鼓励污水处理厂的投资者贷资建设部分排水管网。
5. 选择适当模式推进市场化。根据国内有关省、市的成功经验，我省污水和垃圾处理市场化宜选择四种模式：①对现有污水和垃圾处理设施运营的事业单位，全面实行企业化改制。改制后的企业可以是国有企业，也可以是公私合营的股份制企业。这种方式可以减少企业人員分流和下岗，较大程度缓解政府对下岗人员的安置压力，同时在市场化法规不健全的情况下，减少因操作不当造成国有资产的流失问题。②对已建成的污水和垃圾处理设施，可采用托管运营和TOT模式。托管运营是政府将建成的设施交给改制后的国有企业或民营企业实行商业化运营，对政府来讲，可通过引入竞争机制有效降低运营成本，对企业而言，前期投入少，风险小。也可以采用TOT模式（即移交——运营——移交）。政府通过出让特许经营权，最大限度地筹集资金，盘活政府存量资产，利用变现资金进一步加快污水收集管网和新的设施建设。③对新建的设施，可采用BOT或准BOT方式进行建设。采用BOT模式（即建设——运营——移交），地方政府不再需要一次性筹集设施建设资金，而是通过特许经营权鼓励社会资金建设污水和垃圾处理设施，政府用征收的污水和垃圾处理费来保证投资者的利益。同时，有利于投资主体和投资结构的多元化，通过引入市场竞争机制，项目管理、技术水平都会有较明显的提高。④供排水整体打包模式。该模式是将城市污水处理项目与自来水项目打捆成一体进行建设。这种模式对于投资者来讲，由于自来水项目具备投资回报率高、风险小的特点，和污水处理项目相比具有更高的投资价值。而且，可以将自来水收费体系与污水收费体系合二为一，有效地防范投资风险。此种模式在目前法律法规不健全、污水处理收费短期无法到位时对地方政府和投资者更具吸引力。