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【摘要】城市发展越来越迅速，城市扩张的速度也越来越快，但是要让城市给所有的人都带来更好的生活，更加便捷的生活，就必须要做好城市的规划，同时城市的规划部门必须要做好“一证两书”的管理工作，不断地提高管理工作的效果，才能够保证城市规划建设工作的顺利推进。、；所以本文主要就是针对“一证两书”，城市规划管理做了简要概述；也就城市规划管理过程中的问题和改善措施做了探讨。
【关键词】一证两书；城市规划；规划管理；城市建设
中图分类号：TU984文献标识码： A
一、前言
城市的有序良好发展，永远离不开城市规划部门的工作，城市规划部门管理工作的质量也关乎着城市建设的质量；所以必须要提高城市规划管理工作的质量，必须要加强城市规划管理中“一证两书”的管理，才能够保证城市规划管理工作在新的时期有序的进行，所以我们必须要对城市规划管理工作做一个探讨，来帮助总结以及提高管理工作的质量。
二、什么是一书两证
城市规划管理过程中，随着国家对于城市规划管理重视程度的提高，以及规划工作的不断完善，就提出了“一证两书”的概念，其中一证两书主要就是指：《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》；也就是在城市建设过程中，通过这个“一证两书”来管理好城市的建设工作，保证城市建设的质量。
三、城市规划管理概述
1、城市规划的基本概念
城市规划是综合性的，跨越自然科学和社会科学的综合性的学科，是为了让城市与自然的和谐。城市规划肩负着艰巨而繁重的任务，加强城市规划对土地及空间资源调控和建设活动管理的同时,既逐步向综合规划发展，实现城市经济和社会的可持续发展。城市规划是国家对城市的建设和发展实行宏观调控和具体管理的重要依据和手段。
2、城市规划管理
城市规划管理就是根据相关对城市各项建设用地和建设工程实施行政审查,批准、核发“一书两证”，对城市规划行政许可的内容进行监督检查和行政处罚的行政管理活动；城市规划拥有依法干预城市开发的权力。根据分级审批原则审批编制分区规划。城市政府及其规划行政主管部门批准的城市规划既是城市建设的规范,也是城市规划局依法行政的依据，规划审批工作具有行政立法色彩。在“一书两证”设计审批制度中,城市规划局依据规划法规核发“一书两证”；“一书两证”是城市建设活动合法依据；是一种具体行政行为,属于行政执法活动。
四、如今城市规划管理过程中出现的问题
1、规划法规与城市规划管理的问题
（一）缺乏法制保障导致规划缺位或干预乏力。一方面,城市规劃自身存在缺陷。市场经济复杂多变,城市规划的制定需要花费一定的时间,出现“滞后”；另一方面,城市规划的制定与实施无不与行政权力相联系。我国的城市规划由于缺乏完善的法规体系支持,规划的干预缺乏力度。城市规划缺位和干预乏力,缺乏完善的城市规划法规体系。
（二）《城乡规划法》与规划执法的尴尬。《城乡规划法》对城市规划领域内的有关法律责任做出了规定。由于我国地域辽阔,各地方经济、社会发展很不平衡,作为主干法的全国性城乡规划法无法明确做出更为具体详尽的设定。
（三）地方性法规不完善造成规划权威性受损。由于违法成本趋高,更多的开发商采取较为隐蔽的或“擦边”的手段；许多违法建设,本身在物质形态方面对规划并无明显的违反,但却通过违法建设,屡屡突破规划审批时设定的条件,从而获得不当利益。此类违法现象的频繁出现,就是由于地方性法规不够完善。
2、《行政许可法》与城市规划管理的问题
（一）行政程序立法不完善影响城市规划管理的规范化。就目前我国的城市规划的规划编制、审批行为等诸多的问题都是我国的行政程序立法不完善造成的。
（二）内部行政程序不完善影响规划许可的效率和效果。行政许可实施程序得到了较好的规范,但由于与之存在着紧密联系的内部行政程序极不完善甚至充满着较强的人治色彩。
（三）城市规划行政许可的自由裁量权较大。行政许可的自由裁量权主要存在于两个方面:一是设定许可标准和条件,二是判断所申请事项是否符合标准和条件。我国现在有不少地区的规划仍存在很大的不确定性,有些层次的规划甚至互相矛盾。我国现行的标准规范有些已不适应现在的城市规划管理要求。
3、城市规划管理中存在的问题
（一）城市规划管理主体内部制约制度的不完善,涉及违法建设的单位量少面窄,但单个开发项目涉及违法的程度在加剧。由于规划行政管理部门内部缺乏有效的制约制度,使得规划部门的行政管理人员能够“唯权”或“唯利”,不正确或不正当地使用手中的规划许可权。
（二）当前的政府行政管理体制影响规划部门正当行使“规划审批权”。我国城市市区政府之间的协调并不充分,“规划审批权”的行使上必然会因区政府的要求而放弃从全市整体利益出发的规划原则。
（三）城市规划管理缺乏公众监督。城市规划决策往往是只有领导者才是“决策者”,是少数人闭门造车式的决策。地方政府和部门规划自由裁量权过大,规划主管部门既是规划管理者又是规划编制单位的直接上级和规划的决策方,这种决策主体的错位使得规划领域的决策呈现封闭型、政治家型的特点,缺乏公众监督,容易滋生腐败等问题。
五、如何做好城市规划管理工作
1、完善规划法规
（一）以《城乡规划法》为中心和基本依据,建立健全规划法规体系。依靠法律的权威,运用法律手段,实施城市规划。城市规划关系各行各业,具有很强的综合性。必须进一步强化城市规划的综合协调职能,统一的规划,实施统一的管理严格按照《城乡规划法》的法定要求约束管理行为。充分运用法制管理手段,完善管理和经营的法规体系。
（二）完善《城乡规划法》与制定实施细则
主要就是以下这些方法：重新界定有关法律责任；城市规划行政处罚权不能分割；应及时制定全国性的《城乡规划法》实施细则；在实施细则中应提高规划审批中的羁束性程度,节制规划许可自由裁量权。
（三）设计有效的规划许可审批程序
城市规划区内的使用土地和各种建设活动,都必须依照《城乡规划法》的规定,防止审批工作中的随意性,制止审批的越权和滥用职权的行为发生。必须慎重制定审批程序,并将之固化使其在行政管理中起到制约作用。
2、改革管理体制
（一）有效发挥城市规划管理的作用
把握住城市规划中行政审批制度、行政许可制度，改革规划行政管理体制,建立健全城市规划行政许可制度和行政审批制度。在城市规划工作中贯彻实施《行政许可法》,推进城市规划行政审批制度改革。城市规划管理中存在的问题，要完善城市规划实施存在事前、事中监督缺位的突出问题。
（二）改革管理体制的主要措施
主要就是以下的问题需要重视：深化规划审批制度改革；建立规划委员会制度；规划管理的重点由开发转向保护，保护不可再生资源；加强规划实施的监督；建立规划管理行政责任追究制度；坚持协调的原则，做好法律性证书即“一书两证”的核发。
3、完善城市规划行政许可听证制度
（一）明确城市规划行政许可听证的定位。结合规划工作的实际情况,充分发挥听证功能，将城市规划行政许可听证让公众参进来。实现城市规划的透明、公开、公正，增强城市规划的民主性、严肃性。
（二）健全城市规划听证制度
在建设项目选址许可阶段和变更规划许可时进行听证。许可阶段,要有听证制度来维护公众权益、提高决策水平。从实际情况出发,要以维护老百姓合法权益为重点。规划许可决定是政府和申请人达成的契约,具有明显的公共特征。规划许可的变更或者因规划许可而改变已经批准的城市规划,工程规划许可证的变更,应该进行听证。
六、结束语
通过研究讨论我们知道，城市的规划建设中必须要提高城市规划管理工作的质量，必须要做好“一证两书”的管理工作，不断地推进城市的规划管理工作向前进步，不断地提高城市规划管理工作人员的责任意识，通过有效地改革措施，来改善如今城市规划管理工作中的不足和问题，说通过不懈努力，改变我们如今城市规划管理工作的现状。
参考文献
[1] 沈秋贵.福州城市规划建设管理的瓶颈及对策[J]. 福州党校学报. 2010(05)
[2] 方华,唐良云.浅析城市规划管理存在的问题及对策[J]. 科技信息. 2009(27)
[3] 缪敏,汪运志,吕道锋,张旻.城乡统筹构架下的江阴城乡规划管理工作实践[J]. 城市规划. 2009(05)
[4] 孙海杰.浅谈城市规划体系的管理[J]. 科技信息. 2009(11)
【关键词】一证两书；城市规划；规划管理；城市建设
中图分类号：TU984文献标识码： A
一、前言
城市的有序良好发展，永远离不开城市规划部门的工作，城市规划部门管理工作的质量也关乎着城市建设的质量；所以必须要提高城市规划管理工作的质量，必须要加强城市规划管理中“一证两书”的管理，才能够保证城市规划管理工作在新的时期有序的进行，所以我们必须要对城市规划管理工作做一个探讨，来帮助总结以及提高管理工作的质量。
二、什么是一书两证
城市规划管理过程中，随着国家对于城市规划管理重视程度的提高，以及规划工作的不断完善，就提出了“一证两书”的概念，其中一证两书主要就是指：《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》；也就是在城市建设过程中，通过这个“一证两书”来管理好城市的建设工作，保证城市建设的质量。
三、城市规划管理概述
1、城市规划的基本概念
城市规划是综合性的，跨越自然科学和社会科学的综合性的学科，是为了让城市与自然的和谐。城市规划肩负着艰巨而繁重的任务，加强城市规划对土地及空间资源调控和建设活动管理的同时,既逐步向综合规划发展，实现城市经济和社会的可持续发展。城市规划是国家对城市的建设和发展实行宏观调控和具体管理的重要依据和手段。
2、城市规划管理
城市规划管理就是根据相关对城市各项建设用地和建设工程实施行政审查,批准、核发“一书两证”，对城市规划行政许可的内容进行监督检查和行政处罚的行政管理活动；城市规划拥有依法干预城市开发的权力。根据分级审批原则审批编制分区规划。城市政府及其规划行政主管部门批准的城市规划既是城市建设的规范,也是城市规划局依法行政的依据，规划审批工作具有行政立法色彩。在“一书两证”设计审批制度中,城市规划局依据规划法规核发“一书两证”；“一书两证”是城市建设活动合法依据；是一种具体行政行为,属于行政执法活动。
四、如今城市规划管理过程中出现的问题
1、规划法规与城市规划管理的问题
（一）缺乏法制保障导致规划缺位或干预乏力。一方面,城市规劃自身存在缺陷。市场经济复杂多变,城市规划的制定需要花费一定的时间,出现“滞后”；另一方面,城市规划的制定与实施无不与行政权力相联系。我国的城市规划由于缺乏完善的法规体系支持,规划的干预缺乏力度。城市规划缺位和干预乏力,缺乏完善的城市规划法规体系。
（二）《城乡规划法》与规划执法的尴尬。《城乡规划法》对城市规划领域内的有关法律责任做出了规定。由于我国地域辽阔,各地方经济、社会发展很不平衡,作为主干法的全国性城乡规划法无法明确做出更为具体详尽的设定。
（三）地方性法规不完善造成规划权威性受损。由于违法成本趋高,更多的开发商采取较为隐蔽的或“擦边”的手段；许多违法建设,本身在物质形态方面对规划并无明显的违反,但却通过违法建设,屡屡突破规划审批时设定的条件,从而获得不当利益。此类违法现象的频繁出现,就是由于地方性法规不够完善。
2、《行政许可法》与城市规划管理的问题
（一）行政程序立法不完善影响城市规划管理的规范化。就目前我国的城市规划的规划编制、审批行为等诸多的问题都是我国的行政程序立法不完善造成的。
（二）内部行政程序不完善影响规划许可的效率和效果。行政许可实施程序得到了较好的规范,但由于与之存在着紧密联系的内部行政程序极不完善甚至充满着较强的人治色彩。
（三）城市规划行政许可的自由裁量权较大。行政许可的自由裁量权主要存在于两个方面:一是设定许可标准和条件,二是判断所申请事项是否符合标准和条件。我国现在有不少地区的规划仍存在很大的不确定性,有些层次的规划甚至互相矛盾。我国现行的标准规范有些已不适应现在的城市规划管理要求。
3、城市规划管理中存在的问题
（一）城市规划管理主体内部制约制度的不完善,涉及违法建设的单位量少面窄,但单个开发项目涉及违法的程度在加剧。由于规划行政管理部门内部缺乏有效的制约制度,使得规划部门的行政管理人员能够“唯权”或“唯利”,不正确或不正当地使用手中的规划许可权。
（二）当前的政府行政管理体制影响规划部门正当行使“规划审批权”。我国城市市区政府之间的协调并不充分,“规划审批权”的行使上必然会因区政府的要求而放弃从全市整体利益出发的规划原则。
（三）城市规划管理缺乏公众监督。城市规划决策往往是只有领导者才是“决策者”,是少数人闭门造车式的决策。地方政府和部门规划自由裁量权过大,规划主管部门既是规划管理者又是规划编制单位的直接上级和规划的决策方,这种决策主体的错位使得规划领域的决策呈现封闭型、政治家型的特点,缺乏公众监督,容易滋生腐败等问题。
五、如何做好城市规划管理工作
1、完善规划法规
（一）以《城乡规划法》为中心和基本依据,建立健全规划法规体系。依靠法律的权威,运用法律手段,实施城市规划。城市规划关系各行各业,具有很强的综合性。必须进一步强化城市规划的综合协调职能,统一的规划,实施统一的管理严格按照《城乡规划法》的法定要求约束管理行为。充分运用法制管理手段,完善管理和经营的法规体系。
（二）完善《城乡规划法》与制定实施细则
主要就是以下这些方法：重新界定有关法律责任；城市规划行政处罚权不能分割；应及时制定全国性的《城乡规划法》实施细则；在实施细则中应提高规划审批中的羁束性程度,节制规划许可自由裁量权。
（三）设计有效的规划许可审批程序
城市规划区内的使用土地和各种建设活动,都必须依照《城乡规划法》的规定,防止审批工作中的随意性,制止审批的越权和滥用职权的行为发生。必须慎重制定审批程序,并将之固化使其在行政管理中起到制约作用。
2、改革管理体制
（一）有效发挥城市规划管理的作用
把握住城市规划中行政审批制度、行政许可制度，改革规划行政管理体制,建立健全城市规划行政许可制度和行政审批制度。在城市规划工作中贯彻实施《行政许可法》,推进城市规划行政审批制度改革。城市规划管理中存在的问题，要完善城市规划实施存在事前、事中监督缺位的突出问题。
（二）改革管理体制的主要措施
主要就是以下的问题需要重视：深化规划审批制度改革；建立规划委员会制度；规划管理的重点由开发转向保护，保护不可再生资源；加强规划实施的监督；建立规划管理行政责任追究制度；坚持协调的原则，做好法律性证书即“一书两证”的核发。
3、完善城市规划行政许可听证制度
（一）明确城市规划行政许可听证的定位。结合规划工作的实际情况,充分发挥听证功能，将城市规划行政许可听证让公众参进来。实现城市规划的透明、公开、公正，增强城市规划的民主性、严肃性。
（二）健全城市规划听证制度
在建设项目选址许可阶段和变更规划许可时进行听证。许可阶段,要有听证制度来维护公众权益、提高决策水平。从实际情况出发,要以维护老百姓合法权益为重点。规划许可决定是政府和申请人达成的契约,具有明显的公共特征。规划许可的变更或者因规划许可而改变已经批准的城市规划,工程规划许可证的变更,应该进行听证。
六、结束语
通过研究讨论我们知道，城市的规划建设中必须要提高城市规划管理工作的质量，必须要做好“一证两书”的管理工作，不断地推进城市的规划管理工作向前进步，不断地提高城市规划管理工作人员的责任意识，通过有效地改革措施，来改善如今城市规划管理工作中的不足和问题，说通过不懈努力，改变我们如今城市规划管理工作的现状。
参考文献
[1] 沈秋贵.福州城市规划建设管理的瓶颈及对策[J]. 福州党校学报. 2010(05)
[2] 方华,唐良云.浅析城市规划管理存在的问题及对策[J]. 科技信息. 2009(27)
[3] 缪敏,汪运志,吕道锋,张旻.城乡统筹构架下的江阴城乡规划管理工作实践[J]. 城市规划. 2009(05)
[4] 孙海杰.浅谈城市规划体系的管理[J]. 科技信息. 2009(11)