论文部分内容阅读
【摘 要】 加快小城镇基础设施建设，是我国推进城市群发展战略，走新型城镇化道路的必然选择。然而，目前我国小城镇的基础设施建设面临着严重的融资困境，如何有效的突破这一瓶颈，PPP成为一种理想的选择。本文对PPP融资模式进行了简要的介绍，分析了PPP融资模式的特点，在此基础上，分析了PPP在小城镇基础设施项目的应用前景，构建了小城镇基础设施PPP融资模式的应用模型，并就模型的实施提出了具体的政策建议，希望对实际的工作有所推动。
【关键词】 小城镇;基础设施;PPP;融资;城市群
A Study on The Small Town Infrastructures' Financing
Based on PPP Model
ShiBao-song
（School of Civil Engineering，Wuhan University，Wuhan 430072，China）
【Abstract】 Accelerating the construction of infrastructures of small town is the inevitable choice for advancing the strategy of urban agglomeration development and the new path of urbanization in china. However， the construction of small town infrastructures is facing serious financing predicament at present . How to break through the bottlene- ck effectively ？ The PPP may be an ideal choice. In this paper， the PPP is briefly introduced and analyzed. Then， the prospects of applying PPP for small town infrastructures is analyzed， and a PPP model is proposed.Moreover， the available policy suggestions are presented for implementation of the model.
【Key Words】 Small town; Frastructure; PPP; Financing; Urban agglomeration
引言：
党的十八届三中全会以来，我国政府明确提出了走新型城镇化道路，更加重视以一个或几个大城市为中心的城市群发展战略，而散布在中心城市周围的小城镇的发展水平成为影响城市群形成的关键因素之一。
基础设施是小城镇赖以生存和发展的基础，发展小城镇，必须要有较为完善的基础设施作为依托。目前，我国大部分小城镇基础设施的状况不容乐观，严重制约了小城镇经济社会的发展。因此，发展小城镇必须加快完善小城镇的基础设施，为经济社会跨越式发展提供有力的条件。但是，基础设施作为带有一定公益性的社会产品具有投资大、周期长、回收慢、收益低的特点，难以有效吸引社会资金的加入，而地方政府财力有限，融资困难，且政府债务已成为社会关注的焦点，单单依赖政府的投入进行大规模的基础设施建设已是困难重重。为了弥补小城镇基础设施建设的资金缺口，打破这一瓶颈制约，拓展新的融资渠道已迫在眉睫，在这种情况下，PPP就成为一种比较理想的运作方式。
1 PPP模式的内涵及特点
1.1 PPP的简介
PPP模式即Public—Private—Partnership的英文缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，确保项目的顺利完成，最终实现合作各方的“双赢”或“多赢”。
在公私部门合作中，私营部门的目标是寻求既能还贷又有良好回报的项目，公共部门的目标是在有限的资金条件下实现社会效益的最大化。PPP正是这两者结合的最佳实现形式。在PPP模式中，合作双方的目标可以整合成两个目标层次，即低层次目标和高层次目标，分解情况见表1.
表1 PPP融资模式目标层次分解
Table 1 Goal Analysis of PPP
目标层次 机构之间 机构内部
公共部门 私人部门
低层次目标 增加或提高基础设施服务水平 获取项目的有效回报 分配责任和收益
高层次目标 资金的有效利用 增加市场份额或占有量 有效服务设施的供给
1.2 PPP的特点
通过以上介绍，我们可以知道在小城镇基础设施建设中应用PPP模式具有以下几个特点：
（1）有效缓解政府财政压力。基础设施建设需要大量地资金，但由于我国财税体制的制约，地方政府的财力有限，融资渠道也十分狭窄，尤其是在当下政府债务高筑的情况下，依赖政府推动大规模基础设施建设已十分困难。通过PPP模式，能够利用民间资本市场为基础设施建设进行融资，从而降低资产负债率，弥补政府投入不足，缓解财政压力[1]。
（2）民营资本能够更早地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。PPP进一步提高了民营资本的参与度，让他们参与到城镇基础设施项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业和政府的投资风险，而且能将先进的管理理念和工程技术一开始就引入到项目中来，加强了对项目建设运营全周期的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。 （3）保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的[2]。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资基础设施项目的积极性。
（4）最大化项目的资金价值。PPP模式可以实现项目资金价值的最大化，即为满足使用着需要而实现全周期成本与质量的最佳结合。
2 PPP在小城镇基础设施建设中的应用分析
2.1 PPP模式应用于小城镇基础设施建设的前景
小城镇基础设施的内容和城市基础设施的内容基本相同，但范围要小一些，相应的融资模式也不同于城市基础实施，基础设施的收益要差一些。
当前流行的各种融资模式，多是由某一私营部门独立的完成某一阶段的工作，各参与方缺乏相互合作，利益冲突大，风险分配不合理[3]。PPP与其他融资模式最大的区别就在于基础设施项目的立项、可行性研究、设计、建设、运营等各个环节均是由公共部门和私营部门共同负责完成。合作双方利益的分配、风险的分担并不是一成不变的，而是随着项目的具体情况和公私部门的不同特点来进行分配，从而充分有效的把公共部门的远景规划、社会责任、协调能力和私营部门的企业家精神、管理效率、资金支持结合在一起，因此在我国小城镇基础设施建设中拥有广阔的应用前景[4]。
2.2 小城镇基础设施建设PPP应用模型
地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司（SPC，Special Purpose Company）签定特许合同由SPC负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与SPC签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使SPC能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营[5]。
PPP应用于小城镇基础设施建设，其目的是获得最大的价值，包括私营部门的利润价值和公共部门的社会价值，实现合作双方的预期目标，但这取决于PPP在小城镇基础设施项目的应用效果，其关键在于根据当地具体情况，以最佳的方式开展合作[6]。 PPP模式的组织复杂，参与方多，协调困难，只有各方形成良好的利益风险分担机制，加强相互之间的信息沟通，才能真正发挥PPP的优势，保证项目的顺利完成。小城镇基础设施PPP融资模型如图1所示。
图1 小城镇基础设施PPP融资模型
Fig.1 Fund-raising model of PPP for small town infrastructures
3 政策建议
PPP模式的组织形式比较复杂，合作期限比较长，而且在我国的应用时间比较短，因此还有很多问题学要解决。为了保证PPP在小城镇基础设施建设中取得良好的实践效果，特提出以下建议：
（1）完善相关的法律法规。通过完善立法规范PPP运作过程中的各方行为，保障合作各方的合法权益，充分发挥PPP参与各方的优势，从而形成良好的市场氛围，推动PPP应用的发展。
（2）借鉴国外的成功经验。我们应该借鉴外国采用PPP模式的成功经验，并结合小城镇基础设施融资的具体环境，总结分析，提炼出适合本地区的运作方式，以求使PPP能够更好的服务于小城镇基础设施的建设。
（3）培育专业机构和人才。PPP模式的运作需要金融、法律等专业度很高的知识，因此只有加快专业机构和人才的培养，为PPP模式的成功运作提供足够的智力支持，才能够支撑起市场的发展。
4 结 论
PPP是一种新型的融资模式，通过建立合理的风险收益分担分配机制，鼓励私营部门早期介入项目，提高了民资参与基础设施建设的积极性，有效的缓解了地方政府的财政压力，充分发挥了合作各方的优势，可以实现经济效益和社会效益的最大化，在我国小城镇有着广泛的应用前景。
参考文献：
[1] 万冬君，王要武，姚兵.基础设施PPP融资模式及其在小城镇的应用研究[J].土木工程学报，2006，6（6）：115-119.
[2] 吴光宇，任旭.廉租房PPP模式的博弈决策分析[J].工程管理学报，2012（6）：94-98.
[3] Merna A，Smith N J.Privately financed infrastructure in the 21th century[J]. Proceedings of the Institution of Civil Engineers，1999（11）：166-173.
[4] 李秀辉，张世英.PPP：一种新型的项目融资方式[J].中国软科学，2002（2）：51-54.
[5] 马军.PPP模式在我国基础设施建设中的应用前景研究[J].宁夏社会科学，2011，5（3）：43-45.
[6] 郑晓丹，袁竞峰，李启明.基于PPP模式的公租房项目资金运作方式研究[J].工程管理学报，2012（6）：108-113.
作者简介：宋士豹（1990-） 男，山东禹城人，硕士研究生，研究方向：工程管理
【关键词】 小城镇;基础设施;PPP;融资;城市群
A Study on The Small Town Infrastructures' Financing
Based on PPP Model
ShiBao-song
（School of Civil Engineering，Wuhan University，Wuhan 430072，China）
【Abstract】 Accelerating the construction of infrastructures of small town is the inevitable choice for advancing the strategy of urban agglomeration development and the new path of urbanization in china. However， the construction of small town infrastructures is facing serious financing predicament at present . How to break through the bottlene- ck effectively ？ The PPP may be an ideal choice. In this paper， the PPP is briefly introduced and analyzed. Then， the prospects of applying PPP for small town infrastructures is analyzed， and a PPP model is proposed.Moreover， the available policy suggestions are presented for implementation of the model.
【Key Words】 Small town; Frastructure; PPP; Financing; Urban agglomeration
引言：
党的十八届三中全会以来，我国政府明确提出了走新型城镇化道路，更加重视以一个或几个大城市为中心的城市群发展战略，而散布在中心城市周围的小城镇的发展水平成为影响城市群形成的关键因素之一。
基础设施是小城镇赖以生存和发展的基础，发展小城镇，必须要有较为完善的基础设施作为依托。目前，我国大部分小城镇基础设施的状况不容乐观，严重制约了小城镇经济社会的发展。因此，发展小城镇必须加快完善小城镇的基础设施，为经济社会跨越式发展提供有力的条件。但是，基础设施作为带有一定公益性的社会产品具有投资大、周期长、回收慢、收益低的特点，难以有效吸引社会资金的加入，而地方政府财力有限，融资困难，且政府债务已成为社会关注的焦点，单单依赖政府的投入进行大规模的基础设施建设已是困难重重。为了弥补小城镇基础设施建设的资金缺口，打破这一瓶颈制约，拓展新的融资渠道已迫在眉睫，在这种情况下，PPP就成为一种比较理想的运作方式。
1 PPP模式的内涵及特点
1.1 PPP的简介
PPP模式即Public—Private—Partnership的英文缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，确保项目的顺利完成，最终实现合作各方的“双赢”或“多赢”。
在公私部门合作中，私营部门的目标是寻求既能还贷又有良好回报的项目，公共部门的目标是在有限的资金条件下实现社会效益的最大化。PPP正是这两者结合的最佳实现形式。在PPP模式中，合作双方的目标可以整合成两个目标层次，即低层次目标和高层次目标，分解情况见表1.
表1 PPP融资模式目标层次分解
Table 1 Goal Analysis of PPP
目标层次 机构之间 机构内部
公共部门 私人部门
低层次目标 增加或提高基础设施服务水平 获取项目的有效回报 分配责任和收益
高层次目标 资金的有效利用 增加市场份额或占有量 有效服务设施的供给
1.2 PPP的特点
通过以上介绍，我们可以知道在小城镇基础设施建设中应用PPP模式具有以下几个特点：
（1）有效缓解政府财政压力。基础设施建设需要大量地资金，但由于我国财税体制的制约，地方政府的财力有限，融资渠道也十分狭窄，尤其是在当下政府债务高筑的情况下，依赖政府推动大规模基础设施建设已十分困难。通过PPP模式，能够利用民间资本市场为基础设施建设进行融资，从而降低资产负债率，弥补政府投入不足，缓解财政压力[1]。
（2）民营资本能够更早地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。PPP进一步提高了民营资本的参与度，让他们参与到城镇基础设施项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业和政府的投资风险，而且能将先进的管理理念和工程技术一开始就引入到项目中来，加强了对项目建设运营全周期的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。 （3）保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的[2]。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资基础设施项目的积极性。
（4）最大化项目的资金价值。PPP模式可以实现项目资金价值的最大化，即为满足使用着需要而实现全周期成本与质量的最佳结合。
2 PPP在小城镇基础设施建设中的应用分析
2.1 PPP模式应用于小城镇基础设施建设的前景
小城镇基础设施的内容和城市基础设施的内容基本相同，但范围要小一些，相应的融资模式也不同于城市基础实施，基础设施的收益要差一些。
当前流行的各种融资模式，多是由某一私营部门独立的完成某一阶段的工作，各参与方缺乏相互合作，利益冲突大，风险分配不合理[3]。PPP与其他融资模式最大的区别就在于基础设施项目的立项、可行性研究、设计、建设、运营等各个环节均是由公共部门和私营部门共同负责完成。合作双方利益的分配、风险的分担并不是一成不变的，而是随着项目的具体情况和公私部门的不同特点来进行分配，从而充分有效的把公共部门的远景规划、社会责任、协调能力和私营部门的企业家精神、管理效率、资金支持结合在一起，因此在我国小城镇基础设施建设中拥有广阔的应用前景[4]。
2.2 小城镇基础设施建设PPP应用模型
地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司（SPC，Special Purpose Company）签定特许合同由SPC负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与SPC签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使SPC能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营[5]。
PPP应用于小城镇基础设施建设，其目的是获得最大的价值，包括私营部门的利润价值和公共部门的社会价值，实现合作双方的预期目标，但这取决于PPP在小城镇基础设施项目的应用效果，其关键在于根据当地具体情况，以最佳的方式开展合作[6]。 PPP模式的组织复杂，参与方多，协调困难，只有各方形成良好的利益风险分担机制，加强相互之间的信息沟通，才能真正发挥PPP的优势，保证项目的顺利完成。小城镇基础设施PPP融资模型如图1所示。
图1 小城镇基础设施PPP融资模型
Fig.1 Fund-raising model of PPP for small town infrastructures
3 政策建议
PPP模式的组织形式比较复杂，合作期限比较长，而且在我国的应用时间比较短，因此还有很多问题学要解决。为了保证PPP在小城镇基础设施建设中取得良好的实践效果，特提出以下建议：
（1）完善相关的法律法规。通过完善立法规范PPP运作过程中的各方行为，保障合作各方的合法权益，充分发挥PPP参与各方的优势，从而形成良好的市场氛围，推动PPP应用的发展。
（2）借鉴国外的成功经验。我们应该借鉴外国采用PPP模式的成功经验，并结合小城镇基础设施融资的具体环境，总结分析，提炼出适合本地区的运作方式，以求使PPP能够更好的服务于小城镇基础设施的建设。
（3）培育专业机构和人才。PPP模式的运作需要金融、法律等专业度很高的知识，因此只有加快专业机构和人才的培养，为PPP模式的成功运作提供足够的智力支持，才能够支撑起市场的发展。
4 结 论
PPP是一种新型的融资模式，通过建立合理的风险收益分担分配机制，鼓励私营部门早期介入项目，提高了民资参与基础设施建设的积极性，有效的缓解了地方政府的财政压力，充分发挥了合作各方的优势，可以实现经济效益和社会效益的最大化，在我国小城镇有着广泛的应用前景。
参考文献：
[1] 万冬君，王要武，姚兵.基础设施PPP融资模式及其在小城镇的应用研究[J].土木工程学报，2006，6（6）：115-119.
[2] 吴光宇，任旭.廉租房PPP模式的博弈决策分析[J].工程管理学报，2012（6）：94-98.
[3] Merna A，Smith N J.Privately financed infrastructure in the 21th century[J]. Proceedings of the Institution of Civil Engineers，1999（11）：166-173.
[4] 李秀辉，张世英.PPP：一种新型的项目融资方式[J].中国软科学，2002（2）：51-54.
[5] 马军.PPP模式在我国基础设施建设中的应用前景研究[J].宁夏社会科学，2011，5（3）：43-45.
[6] 郑晓丹，袁竞峰，李启明.基于PPP模式的公租房项目资金运作方式研究[J].工程管理学报，2012（6）：108-113.
作者简介：宋士豹（1990-） 男，山东禹城人，硕士研究生，研究方向：工程管理