论文部分内容阅读
【摘 要】 随着规划管理的日趋规范化，建设工程竣工规划核实发挥着越来越重要的作用，已逐渐从法律层面落实到规划管理的实际工作中。本文重点围绕城市竣工规划核实的法律依据，竣工规划核实的内容、程序，小城镇竣工规划核实中存在的问题，存在问题的原因，解决问题的措施等方面进行阐述。希望对竣工规划管理工作者及建设单位有一定的借鉴和启发。
【关键词】 竣工规划核实；内容；程序；问题；措施
建设工程竣工规划核实是城乡规划主管部门确保工程建设活动符合城乡规划的关键环节。随着城镇化水平的提高，城市建设日新月异，对城市规划及管理的要求越来越高，竣工规划核实在城市规划管理中的作用也越来越重要。
1、竣工规划核实的法律依据
《中华人民共和国行政许可法》第六十条规定：“上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。”第六十一条第一款规定：“行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。”
《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”
《山东省城乡规划条例》第五十四条规定：“建设工程竣工后，建设单位和个人应当委托规划技术服务单位进行竣工规划勘验，并持建设工程规划许可证、验线确认书、竣工勘验测绘报告等材料，向城市、县城乡规划主管部门申请竣工规划核实。
城乡规划主管部门受理申请后，应当在法定期限内进行审核，经审核符合规划许可内容的，核发建设工程竣工规划核实文件。”
第五十五条规定：“未取得建设工程竣工规划核实认可文件的建设工程，建设单位和个人不得组织竣工验收，有关部门不得办理验收备案手续。”
依照《条例》规定应当取得建设工程规划许可证的建设工程，建设单位或者个人应当申请办理建设工程竣工规划核实。
2、竣工规划核实的竣工规划核实的方式、内容
规划核实包括图件核验、现场勘查等。图件核验主要是根据竣工勘验测绘报告中的实测数据，核算各项技术经济指标是否符合规划许可内容；现场勘查主要是通过实地测量和观察，确认有关技术经济指标、建筑式样、形态、色彩等是否符合规划许可内容。
核实内容包括：
2.1总平面布局。核实建设工程的位置、占地范围、坐标、平面布置、建筑间距、出入口设置是否符合建设工程规划许可证及其核准图纸的要求。
2.2建筑容量。核实建设工程的建筑面积、建筑层数、建筑密度、容积率、建筑高度等是否符合建设工程规划许可证及其核准图纸的要求。
2.3建筑立面、造型。核实建筑物或构筑物的形式、风格、色彩、立面处理、外饰用材等是否符合建设工程规划许可证及其核准图纸的要求。
2.4室外设施。核实室外工程设施、道路、绿化、停车场等是否符合建设工程规划许可证及其核准圖纸的要求，核实施工现场临时设施是否按规定限期拆除并得到清理。
2.5建设用地性质、建筑物使用性质。核实建设用地性质，核实建设用地性质是否规划设计条件和规划审批要求，核实建（构）筑物使用性质是否符合建设工程规划许可证和核准图纸要求。
2.6配套公建。核实配套公建是否完善，符合建设工程规划许可证及其核准图纸的要求。
2.7管线设置。各种管线的接口、坐标、高程及管线走向等。
2.8压占规划控制线。核实建筑物是否压占道路红线、绿线、蓝线、紫线、黄线、橙线等规划控制线。
3、进行竣工规划核实的程序
核实申请材料，颁发建设工程竣工规划验收合格证流程如图1所示。
4、竣工核实，办理建设工程规划验收合格证需提供的材料
建设单位申请竣工规划核实，申请核发建设工程竣工规划验收合格证，需提交以下材料：建设项目竣工规划验收申请表；建设工程定位放线测量报告、建设工程规划验线报告、建设工程规划验线确认书；《建设工程规划许可证》复印件，同时核验原件；具有测绘资质的单位提供的竣工勘验测绘报告（一层平面图、总平面图，总平面图中标注道路红线、建筑退让、建筑间距及所有经济技术指标等内容）；容积率核算文件一份；多角度拍摄的现场实景照片（含四个方向及周围环境）；建设工程档案预验收意见书；规划设计条件复印件；土地使用权证和宗地图复印件，出让用地还应提供土地出让合同复印件；经批准的平面规划图复印件及电子文件；经批准的建筑施工图电子文件（含建筑总平面图、平立剖面图）；经批准的建筑单体方案效果图等文件。
5、小城镇竣工规划核实中存在的问题
5.1小城镇竣工规划核实工作尚未全面开展
在许多县城、镇、乡村，批后管理滞后，竣工规划核实工作尚未开展，竣工规划验收只是简单地把应当参加竣工验收的单位组织在一起开个会，从宏观上检查以下层数超没超，建筑形式改没改，色彩变没变，很多并未进行实际测量，竣工规划核实肤浅，流于形式。
5.2申请竣工验收提供材料不全
在申请竣工规划验收合格证的过程中提供的材料不全，一般缺乏定位放线测量报告、建设工程规划验线报告、建设工程验线确认书等材料。
5.3竣工测量指标不全
现在，部分小城镇已经开始进行竣工规划测量，但是测量指标不全，很多提供的竣工验收成果中，无建筑退让用地界线、建筑退让道路红线；无建筑基底面积图，无各类城市规划控制线的准确位置；有些小区测绘时绿化尚未完成，无实测绿化面积。无实测机动车停车位统计，无实测道路面积统计，无地下管线测量数据。
5.4未批先建，程序混乱 领导的长官意志或者开发商利益为先的出发点，导致很多项目未批先建，这给竣工规划核实造成极大的麻烦。
6、存在问题的原因分析
6.1对规划管理的认识不足，制度不健全
规划管理部门“重近轻远、重事前审批、轻事后管理”。真正的规划，应该是“三分规划、七分管理”，但就我国规划编制和实施管理的法制化程度而言，却似乎存在“七分规划、三分管理”的状况。由于传统的重审批轻管理的思想没能从根本上得到改变，在现行的规划管理体系中规划实施管理的法制化进程则明显滞后。从目前来看，规划的编制、审查和报批程序方面法律、法规的可操作性较强，有明确的法律法规依据，而且还有一系列的与法律法规配套使用的技术标准与设计规范作为补充，法制化相对完善。而相比之下，规划监督检查管理工作亟待加强。
很多小城镇没有建设竣工规划验收制度及放线、验线等相关管理制度，使一线工作人员操作无依据。现有的制度和办法还不够健全，有些未形成正式文件，只是作为日常工作的参考依据。现有各项制度与管理办法还不够规范，有的以文件形式发布，有的还只是草稿，没有形成统一、规范的管理制度格式。
6.2行政体制弊端，管理矛盾性与复杂性
政府任期政绩的显化性与规划利益的长远性之间的矛盾。政府任期相对于城乡规划而言具有短期性，加上一些单位领导对城乡规划的重要性认识不够，就经常发生只要项目，不顾规划的现象。导致程序颠倒的规划许可，必然影响了项目监督检查管理和竣工规划核实的正常开展。
6.3专业人员及设备缺乏
不论竣工规划管理人员，还是测绘专业人员，还是行政执法队伍建设尚不到位，执法用车等配备缺乏，执法存在一定难度。
在小城镇这一层次专业人员的缺乏，使得竣工测量的精度、深度达不到，测量指标不全，竣工测量成果深度不够，测量效果欠佳。规划管理专业人员欠缺，审核的力度不够，规划管理不到位。执法人员队伍及车辆配备不到位，监督检查不力。
7、解决问题的办法探讨
7.1加强规划宣传，提高对规划核实重要性的认识
不论党政机关还是企事业单位，不论各级领导还是城市居民，都应该树立局部服从全局、眼前利益服从长远利益、个人利益服从整体利益的观念，严格遵守《城乡规划法》，为强化竣工规划核实创造良好条件。
7.2逐步完善工作程序，增强可操作性，把竣工规划核实工作切实落到实处
向建设单位进一步宣传竣工规划核实管理程序，监督建设工程从放线到竣工的全过程。办理建设工程竣工规划验收合格证的过程中，要求报送的材料既不能太繁杂，又不能缺失必要的文件，在办理建设工程规划许可证后就当即告知竣工规划验收事宜，让建设单位从放线、验线就为最终竣工核实做好准备，避免出现未经放线、验线擅自开工，到竣工核实时材料不齐的现象。
7.3加强竣工规划核实人员的责任意识
在竣工核实的过程中，有些建设单位缺少放线报告、验线报告、验线确认书，认为这些都不必要，没有这些文件就可以领到《建设工程竣工规划验收合格证》，为进一步避免违法行为发生，竣工规划核实人员应应增强责任意识，严格按照《中华人民共和国城乡规划法》和《山东省城乡规划条例》的规定，收取必要的材料，必要材料不全者，坚决不予发放《建设工程竣工规划验收合格证》，打消建设单位的侥幸心理。
7.4加强队伍建设，提高规划核实人员和测绘人员的专业技术水平
不论是竣工规划核实人员还是竣工测量人员，不但要具备专业理论基础知识，而且要具备相关的技能和系统化的方法，才能在竣工规划核实过程中获得准确数据，分析判断核实材料数据的真实性、正确性、准确度。合格的竣工核实管理人员和测绘人员，要在经验积累中提升技能，并进行系统化方法和思维的培训，实现整体素养的提高。
8、结语
竣工规划核实是城乡规划管理的最后一个环节，建立完善的制度、程序，采用先进的技术手段，将更好地保障竣工核实准确性、有效性，为进一步搞好小城镇规划管理奠定基础。
参考文献：
1、《中华人民共和国行政许可法》，2003年8月27日修订
2、滕晓春等.《中华人民共和国城乡规划法》释义及实用指南，中国民主法制出版社，2007.10
3、万利国等.《山东省城乡规划条例》释义，山东人民出版社，2013.3
4、漆文成等.浅谈萍乡市建筑工程规划验收测量规范[J].江西测绘，2011.4
5、劉迎存.浅谈竣工测量技术在规划验收中的应用[J].建筑科学，2012.22
6、张艳.浅谈建筑竣工测量的施测[J].科技资讯，2012.4
7、吴之林.浅谈房屋建筑竣工规划验收测量的技术要点[J].地球勘探与测绘，2014.4
8、闫界华.浅谈大同市规划验收竣工测量[J].山西建筑，2011.10
作者简介：朱其梅，1970年生，山东临沂，硕士研究生，注册城市规划师
【关键词】 竣工规划核实；内容；程序；问题；措施
建设工程竣工规划核实是城乡规划主管部门确保工程建设活动符合城乡规划的关键环节。随着城镇化水平的提高，城市建设日新月异，对城市规划及管理的要求越来越高，竣工规划核实在城市规划管理中的作用也越来越重要。
1、竣工规划核实的法律依据
《中华人民共和国行政许可法》第六十条规定：“上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。”第六十一条第一款规定：“行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。”
《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”
《山东省城乡规划条例》第五十四条规定：“建设工程竣工后，建设单位和个人应当委托规划技术服务单位进行竣工规划勘验，并持建设工程规划许可证、验线确认书、竣工勘验测绘报告等材料，向城市、县城乡规划主管部门申请竣工规划核实。
城乡规划主管部门受理申请后，应当在法定期限内进行审核，经审核符合规划许可内容的，核发建设工程竣工规划核实文件。”
第五十五条规定：“未取得建设工程竣工规划核实认可文件的建设工程，建设单位和个人不得组织竣工验收，有关部门不得办理验收备案手续。”
依照《条例》规定应当取得建设工程规划许可证的建设工程，建设单位或者个人应当申请办理建设工程竣工规划核实。
2、竣工规划核实的竣工规划核实的方式、内容
规划核实包括图件核验、现场勘查等。图件核验主要是根据竣工勘验测绘报告中的实测数据，核算各项技术经济指标是否符合规划许可内容；现场勘查主要是通过实地测量和观察，确认有关技术经济指标、建筑式样、形态、色彩等是否符合规划许可内容。
核实内容包括：
2.1总平面布局。核实建设工程的位置、占地范围、坐标、平面布置、建筑间距、出入口设置是否符合建设工程规划许可证及其核准图纸的要求。
2.2建筑容量。核实建设工程的建筑面积、建筑层数、建筑密度、容积率、建筑高度等是否符合建设工程规划许可证及其核准图纸的要求。
2.3建筑立面、造型。核实建筑物或构筑物的形式、风格、色彩、立面处理、外饰用材等是否符合建设工程规划许可证及其核准图纸的要求。
2.4室外设施。核实室外工程设施、道路、绿化、停车场等是否符合建设工程规划许可证及其核准圖纸的要求，核实施工现场临时设施是否按规定限期拆除并得到清理。
2.5建设用地性质、建筑物使用性质。核实建设用地性质，核实建设用地性质是否规划设计条件和规划审批要求，核实建（构）筑物使用性质是否符合建设工程规划许可证和核准图纸要求。
2.6配套公建。核实配套公建是否完善，符合建设工程规划许可证及其核准图纸的要求。
2.7管线设置。各种管线的接口、坐标、高程及管线走向等。
2.8压占规划控制线。核实建筑物是否压占道路红线、绿线、蓝线、紫线、黄线、橙线等规划控制线。
3、进行竣工规划核实的程序
核实申请材料，颁发建设工程竣工规划验收合格证流程如图1所示。
4、竣工核实，办理建设工程规划验收合格证需提供的材料
建设单位申请竣工规划核实，申请核发建设工程竣工规划验收合格证，需提交以下材料：建设项目竣工规划验收申请表；建设工程定位放线测量报告、建设工程规划验线报告、建设工程规划验线确认书；《建设工程规划许可证》复印件，同时核验原件；具有测绘资质的单位提供的竣工勘验测绘报告（一层平面图、总平面图，总平面图中标注道路红线、建筑退让、建筑间距及所有经济技术指标等内容）；容积率核算文件一份；多角度拍摄的现场实景照片（含四个方向及周围环境）；建设工程档案预验收意见书；规划设计条件复印件；土地使用权证和宗地图复印件，出让用地还应提供土地出让合同复印件；经批准的平面规划图复印件及电子文件；经批准的建筑施工图电子文件（含建筑总平面图、平立剖面图）；经批准的建筑单体方案效果图等文件。
5、小城镇竣工规划核实中存在的问题
5.1小城镇竣工规划核实工作尚未全面开展
在许多县城、镇、乡村，批后管理滞后，竣工规划核实工作尚未开展，竣工规划验收只是简单地把应当参加竣工验收的单位组织在一起开个会，从宏观上检查以下层数超没超，建筑形式改没改，色彩变没变，很多并未进行实际测量，竣工规划核实肤浅，流于形式。
5.2申请竣工验收提供材料不全
在申请竣工规划验收合格证的过程中提供的材料不全，一般缺乏定位放线测量报告、建设工程规划验线报告、建设工程验线确认书等材料。
5.3竣工测量指标不全
现在，部分小城镇已经开始进行竣工规划测量，但是测量指标不全，很多提供的竣工验收成果中，无建筑退让用地界线、建筑退让道路红线；无建筑基底面积图，无各类城市规划控制线的准确位置；有些小区测绘时绿化尚未完成，无实测绿化面积。无实测机动车停车位统计，无实测道路面积统计，无地下管线测量数据。
5.4未批先建，程序混乱 领导的长官意志或者开发商利益为先的出发点，导致很多项目未批先建，这给竣工规划核实造成极大的麻烦。
6、存在问题的原因分析
6.1对规划管理的认识不足，制度不健全
规划管理部门“重近轻远、重事前审批、轻事后管理”。真正的规划，应该是“三分规划、七分管理”，但就我国规划编制和实施管理的法制化程度而言，却似乎存在“七分规划、三分管理”的状况。由于传统的重审批轻管理的思想没能从根本上得到改变，在现行的规划管理体系中规划实施管理的法制化进程则明显滞后。从目前来看，规划的编制、审查和报批程序方面法律、法规的可操作性较强，有明确的法律法规依据，而且还有一系列的与法律法规配套使用的技术标准与设计规范作为补充，法制化相对完善。而相比之下，规划监督检查管理工作亟待加强。
很多小城镇没有建设竣工规划验收制度及放线、验线等相关管理制度，使一线工作人员操作无依据。现有的制度和办法还不够健全，有些未形成正式文件，只是作为日常工作的参考依据。现有各项制度与管理办法还不够规范，有的以文件形式发布，有的还只是草稿，没有形成统一、规范的管理制度格式。
6.2行政体制弊端，管理矛盾性与复杂性
政府任期政绩的显化性与规划利益的长远性之间的矛盾。政府任期相对于城乡规划而言具有短期性，加上一些单位领导对城乡规划的重要性认识不够，就经常发生只要项目，不顾规划的现象。导致程序颠倒的规划许可，必然影响了项目监督检查管理和竣工规划核实的正常开展。
6.3专业人员及设备缺乏
不论竣工规划管理人员，还是测绘专业人员，还是行政执法队伍建设尚不到位，执法用车等配备缺乏，执法存在一定难度。
在小城镇这一层次专业人员的缺乏，使得竣工测量的精度、深度达不到，测量指标不全，竣工测量成果深度不够，测量效果欠佳。规划管理专业人员欠缺，审核的力度不够，规划管理不到位。执法人员队伍及车辆配备不到位，监督检查不力。
7、解决问题的办法探讨
7.1加强规划宣传，提高对规划核实重要性的认识
不论党政机关还是企事业单位，不论各级领导还是城市居民，都应该树立局部服从全局、眼前利益服从长远利益、个人利益服从整体利益的观念，严格遵守《城乡规划法》，为强化竣工规划核实创造良好条件。
7.2逐步完善工作程序，增强可操作性，把竣工规划核实工作切实落到实处
向建设单位进一步宣传竣工规划核实管理程序，监督建设工程从放线到竣工的全过程。办理建设工程竣工规划验收合格证的过程中，要求报送的材料既不能太繁杂，又不能缺失必要的文件，在办理建设工程规划许可证后就当即告知竣工规划验收事宜，让建设单位从放线、验线就为最终竣工核实做好准备，避免出现未经放线、验线擅自开工，到竣工核实时材料不齐的现象。
7.3加强竣工规划核实人员的责任意识
在竣工核实的过程中，有些建设单位缺少放线报告、验线报告、验线确认书，认为这些都不必要，没有这些文件就可以领到《建设工程竣工规划验收合格证》，为进一步避免违法行为发生，竣工规划核实人员应应增强责任意识，严格按照《中华人民共和国城乡规划法》和《山东省城乡规划条例》的规定，收取必要的材料，必要材料不全者，坚决不予发放《建设工程竣工规划验收合格证》，打消建设单位的侥幸心理。
7.4加强队伍建设，提高规划核实人员和测绘人员的专业技术水平
不论是竣工规划核实人员还是竣工测量人员，不但要具备专业理论基础知识，而且要具备相关的技能和系统化的方法，才能在竣工规划核实过程中获得准确数据，分析判断核实材料数据的真实性、正确性、准确度。合格的竣工核实管理人员和测绘人员，要在经验积累中提升技能，并进行系统化方法和思维的培训，实现整体素养的提高。
8、结语
竣工规划核实是城乡规划管理的最后一个环节，建立完善的制度、程序，采用先进的技术手段，将更好地保障竣工核实准确性、有效性，为进一步搞好小城镇规划管理奠定基础。
参考文献：
1、《中华人民共和国行政许可法》，2003年8月27日修订
2、滕晓春等.《中华人民共和国城乡规划法》释义及实用指南，中国民主法制出版社，2007.10
3、万利国等.《山东省城乡规划条例》释义，山东人民出版社，2013.3
4、漆文成等.浅谈萍乡市建筑工程规划验收测量规范[J].江西测绘，2011.4
5、劉迎存.浅谈竣工测量技术在规划验收中的应用[J].建筑科学，2012.22
6、张艳.浅谈建筑竣工测量的施测[J].科技资讯，2012.4
7、吴之林.浅谈房屋建筑竣工规划验收测量的技术要点[J].地球勘探与测绘，2014.4
8、闫界华.浅谈大同市规划验收竣工测量[J].山西建筑，2011.10
作者简介：朱其梅，1970年生，山东临沂，硕士研究生，注册城市规划师