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【摘 要】20世纪80年代中后期，中山市经过了改革开放近10年的经济高速发展后，市委、市政府已着手开展探索和谐社会的构建，解决社会发展中日渐显露的不平衡问题，创造公平环境，关注、扶持弱势群体。中山安居工程走过的“三部曲”是一次成功的探索，是中山市构建公平的市场和社会环境的有效措施。
【关键词】 中山；安居工程；推进历程
【中图分类号】K27 【文献标志码】A 【文章编号】1672-3570-（2018）05-0042-08
1986年中山市委、市政府决定设立解决住房困难办公室，从而拉开了中山安居工程的序幕。直至1997年中山市获得“联合国人居奖”时，中山共投资近9亿元，在城区建成7831套住房，建筑面积107.8万平方米，先后让人均居住面积6平方米以下和8平方米以下的住房困难户住上了新房。①接着，中山率先完成房改，推进住房市场化，并拉开又一轮住房解困工程的帷幕，目标是建立保障性的住房供应体制，包括面向“双困”②家庭的廉租屋制度。本文对这一过程进行梳理，以期对改革开放40年来中山推进安居工程的历史进程做一剖析。
一、时代背景——旧有住房制度制约了住房解困
直至20世纪80年代，中山与全国各地一样仍处于“实物分房”时代。当时的城镇居民除了极少数人有能力自建或自购外，大多数人主要依靠两个途径获得住房：在党政机关或国营、集体企事业单位（当年，机关和企事业单位都笼统简称为“单位”）工作的，可通过单位获得分配住房；个体经营者或工作单位不能解决其住房问题的，可通过向房管处（所）申请分配公房租住。党政机关和国营、集体企事业单位都姓“公”，统而概之，就是政府财政对城镇居民的住房实行了大包大揽。
早在1978年，邓小平视察大庆油田和北京前三门新建公寓住宅楼时就提出“解决住房问题能不能路子宽些”；1980年4月初，小平同志与胡耀邦、万里等几位领导人谈到我国住房改革的问题时提出，“城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款”③。至此，房地产行业的属性得到重新讨论。基于上述的因素，中国开始了以“公房出售”为主要内容的住房制度改革。其目的是以售房代替租房，给企业甩包袱。1980年6月，中共中央、国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》，这是中国住宅商品化改革的开始。④
住房制度改革是解决居民住房困难问题的支撑和保障，如果不解决政府大包大揽的体制老问题，各级党委、政府就无法集中资源投入到最核心的住房解困工作中去，必受制约。
于是，我国开始了面向职工出售公有住房的试点。这一历时6年多的改革又可分为1981年以前的全价售房和1982年到1986年的补贴售房两个阶段。统计显示，1980年到1981年，全国城镇出售的新房仅占同期新建住房的1/2000。原因是当时城镇居民收入水平实在太低买不起。1982年4月17日，国务院同意在郑州、常州、四平和沙市4城市开始进行新建公有住房补贴出售试点。补贴的原则是，个人负担三分之一，职工所在单位和地方政府各补贴三分之一。补贴之后，每套住房的售价中个人负担大致相当于一个职工3 ～ 4年的工资总和，或者等于职工家庭两年的家庭总收入。在总结经验的基础上，原城乡建设环境保护部在1984年10月向国务院提出了《关于扩大城市公有住宅补贴出售试点的报告》。在国务院批准《报告》后，补贴出售公有住房的试点又扩大到了北京、天津和上海3个直辖市。报告同时明确，各省、自治区可以自行确定扩大试点的城市。这样，到1985年底，全国已有27个省、自治区、直辖市的160个设市城市和300个县镇都开展了补贴出售公有住房的试点，共出售住房1092万平方米。但是，在试点过程中也出现了三个方面的新问题：一是政府和单位负担过重，无法解决效益不同的企业职工住房苦乐不均的问题。二是大部分城镇居民对房改承受能力脆弱，租买比价过于悬殊，大多数人觉得买房不如租房。三是有领导干部继续利用手中的权力分到住房，即使买房也是优惠较多，甚至存在不正之风和腐败。而从郑州、常州、四平和沙市4个城市的试点调查中也可以看出，拥护公房出售的职工仅占10%—20%，针对补贴出售公房存在着的问题，1986年3月，原城乡建设环境保护部在《关于城镇公房补贴出售试点问题的通知》中明确规定，城镇出售公有住宅，原则上按全价出售，要求各地迅速对不计后果，随意贱价出售旧房的做法进行坚决制止，我国公有住房出售又开始转向了全价出售。①
在广东，20世纪80年代住房已作为商品出现，如中山在1981年出现了外销的“岐江花园”和内销的“莲峰新村”等商品型住宅小区②，与被誉为“中国第一个商品房小区”的深圳“东湖丽苑”基本同期③。但莲峰新村以及后来的华佗新村等小区的主要销售对象不是居民个人，而是单位，即由单位购买后再分配给干部、职工④。只有小部分由个体户等先富者或境外人士、归侨侨眷购得。
1986年1月，国务院住房制度改革领导小组成立。1988年3月，领导小组发布《关于全国城镇分期分批进行住房制度改革的实施方案》，其改革的思路是通过提高房租、增加工资的方式，鼓励职工自主买房。⑤在这种大环境下，中山的“安居工程”进行了大胆的尝试。
从1986年1月起，中山市开始实施市长接待日制度，接待日中群众反映较多的就是住房困难问题。为此，市委、市政府专门研究讨论并提出了3点工作安排：第一，首先调查6平方米以下的困难户的数量；第二，以群策群力为指导思想，研究一个筹集資金的办法；第三，建设的时候要和新区的建设结合起来。中山市住房解困办公室也在这历史背景下应运而生。⑥
长期以来的“实物分房”让有限的政府财政吃不消，从而导致了难以大规模、快速、广泛地改善居民的居住条件。1986年中山城区人均居住面积不足6平方米的居民住户有7000多户①，他们当中，有两部分人群特别引人关注：一是长期居住在岐江河沿岸的小木船、松皮屋里的水上居民，二是教师中的住房困难户。当年11月，中山市政协城建组的一次调查统计出仅短短的长堤路岐江桥以北就有木屋316间，居住人数1262人。②至1987年6月，城区已有391户教师提出了解决住房困难的申请，其中人均居住面积6平方米以下的有300户。 学校没有经济效益，水上运输公司经济效益较差，部分水上居民没有单位，因此，两大群体在依靠单位分房的年代注定成为住房困难的“突出代表”，由此中山市委、市政府也意识到，解决住房困难问题必须打破这种体制，而且政府、单位和个人都要共同发力，不能只靠政府一方。
这时，广东省各市也没有跳出这个圈圈，仅靠财政发力，机关、企事业单位筹建和购买，建房速度难以提升。1987年，全省竣工住宅建设面积仅有1308.2万平方米，剔除私人自建房屋528.6万平方米，当年商品房竣工面积只有302.66万平方米。此外，全省单位建的职工宿舍面积共113.6万平方米，政府拨款建的由房管部门直管的公房面积49.2万平方米。随着改革开放的不断深入，人们普遍认识到，靠政府拨款建房分房，建房资金无法周转，房屋建设远远满足不了缺房户的需要。经过长期的实践和探索，国家果断地提出了住宅商品化，大力建设商品房，这样才能回笼资金，建设新住宅，解决人们的住宅困难。③中山市解决居民住房困难问题的探索就在这大背景下开始。
在1987年3月10日召开的中山市第八届人民代表大会第一次会议上，市委、市政府宣布，“要通过多渠道集资，在两年内改善石岐（中山城区的统称）一批困难户的住房条件。”④
二、“三三四”众筹模式——住房解困第一役（1987-1994）
市委、市政府表了态，受惠群众欢欣雀跃。然而，大家很快就有了疑虑：要建设这样大规模的住宅楼群，需要不少资金，两年就能有显著的成果么？要知道，从1981年到1986年，城区总共才建了113户教师用住房，平均每年仅18.8户。⑤而1986年中山市全年的财政支出也仅是9191.9万元。⑥
尽管当时国内“三三制”改革并不顺利，但广东省内已出现一些“改进型”的做法，如江门的恩平县政府发动教师自筹资金建教师宿舍，但规模较小，只有190户，其中公家提供土地的40户，县财政补贴并供地的150户。⑦这个经验曾在广东省内被作为典型推广介绍。1987年3月，广东省建设委员会、广东省人民政府体制改革办公室联合发出《关于向城镇居民住房困难户出售新建公有住宅的办法》，提出在地方财政或单位经济条件允许的前提下，可按“二二六”或“三三四”的比例把新建公有住宅出售给住房困难户，即地方财政担负售价的二成或三成，职工所在单位负担二成或三成，个人负担六成或四成；没有工作单位的居民，则由个人负担八成或七成。个人按“二二六”或“三三四”办法购买的住宅，拥有有限产权，即允许使用、继承，但不得赠与、交换、抵押、出租；如要出售，必须按个人支付购房款扣除折旧后，卖给原出售单位或当地房管部门。①按此政策，中山市住房改革办公室于当年8月制订了，《关于向住房困难户出售新建公有住宅的暂行规定》，并于10月获市委、市政府通过，由市政府批转到各镇、区及有关单位执行。中山采用的“三三四”制结合了中山的实际情况，个人只需负担售价的40%，即可取得使用权、继承权等有限产权②，可分三年付款，但一次性付清可获10%优惠；底层或6层以上的顶层可获5%至10%的优惠；出售给住房困难户的所得继续用于再建解困房；单位自建分房向本单位的住房困难户出售，须经市政府批准。③中山市原副市长吕伟雄回忆说“当时政府的资金实在是十分紧张，于是，就强调群策群力，上下一心，形成‘三三四’的制度。”
时值1987年，中山在改革开放中经历了近十年的快速发展，在经济上成为了广东“四小虎”之一，市民生活水平已得到大幅提升。當时的住房困难户并不等于经济困难户，实践结果表明，绝大多数家庭能够凑出40%的房款即3—4万元，这与郑州、常州、四平和沙市4个城市试点之时大不一样。1986年中山第一次房改让政府和各企事业单位回笼了一部分资金，“三三四”模式让政府资金实现了大于1：3的杠杆作用，快速建设了大批解困住房，缩短了市民的等待期。1991年6月，国务院发布《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，10月，国务院转批国务院住房制度改革领导小组起草的《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》。这两个文件提出：要有计划有步骤地提高公房租金；推行国家、集体、个人三方面共同投资体制；对于按照市场价格购买的公房，购房者拥有全部产权。这些，中山已部分先行先试了。
此外，中山市委、市政府还通过出售商铺来增加建设解困房的投入资金。至1993年年底，中山共拨出补贴款1.18亿元，通过“三三四”方式，解决城区住房困难户和侨房腾退户5639户的住房问题。④这是一个十分广泛的覆盖范围，当时中山城区户籍人口还不到30万人⑤。这个进程至今仍让人津津乐道：1988年，柏苑新村、江畔新村第一期600套住房在6月底全部完成；1989年，这两个住宅小区的126幢楼房全部竣工；当年下半年，中山市政府又陆续筹集1亿多元兴建1500套住房，继续解决住房拥挤户的困难以及用于落实华侨房屋政策。1991年，柏苑新村、江畔新村已安排了1853户住房困难户入住；当年8月，松苑新村建成，总居住面积16.5万平方米，共有161幢建筑物，住房1416户，居住人口约4420人。到1993年年底，中山市政府已成功解决了人均居住面积6平方米以下困难户的住房困难问题。⑥当年，建设部授予中山市“全国住房解困先进单位”的称号。
以往一些城市解决困难户问题，大多“见缝插针”地建一些零星住宅，由于标准较低，“后遗症”也不少。中山的市领导当时清晰地认识到，作为一个新兴的中等城市，不能只为解困而因陋就简，这种做法日后必然会为城市背上新的包袱。因此，中山市委、市政府从一开始就跳出了当时的局限去通盘考虑规划定位、设施配套、绿化、实用性、结构格局、外观美化等问题，既顾及困难户的承受能力，又考虑到一二十年后房子仍然适用不落伍。因此，虽然大目标是解困，但眼光已放远到打造一批新标准的示范性住宅小区。
三、大建廉价房——居者有其屋（1994-1997）
1994年，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出按照国家、企业和个人合理负担的原则进行住房体制改革，将公房实物分配改为货币工资分配，建立面对中低收入的保障性住房和面对高收入家庭的商品房，建立住房公积金制度。这一年的中山市人大十届一次会议上，《兴建廉价房，解决部分居民住房困难问题的议案》成为代表们热议的焦点，4月底，市委、市政府决定把正在石岐城区北部兴建的东明花园住宅小区作为第一批廉价房，发起安居工程的第二轮攻势。①9月，中山市解决住房困难办公室提出《关于出售廉价房的意见》，廉价房由市政府划拨低价土地，按综合成本价出售，市政府不赚取利润，也不补贴购房款，并实行每年核定一次廉价房价格。11月，市长办公会议研究并同意该意见。② 当时，中山已进行过两次房改，如果加上一定的金融手段支持，大部分市民购买廉价房在经济能力上是许可的。因此，这个阶段“安居工程”的明显特征就是将住房投资、建设和销售的职能从政府和企业中逐步剥离，理顺政府、专业房地产企业、金融机构和个人的关系，逐步实现住房商品化、分配货币化。这正是当时全国住房改革的大趋势。
东明花园第一期工程在1994年3月开始施工，并于次年8月底全部完工；第二期和第三期（后命名为东盛花园）工程于1995年7月动工。与之前的江畔、柏苑、松苑、竹苑4大新村均由市政府亲自开发建设所不同，东明花园、东盛花园改为采用专业公司开发建设、政府购买的方式，由市政府从东明花园购入494套4.45万平方米的住宅房，从东盛花园购入468套共4.29万平方米的住宅房，用于安置住房困难户和侨房腾退户。③
此时，中山的住房困难户标准已由人均居住面积6平方米上调到8平方米。从1994年10月起，只要是城区国家统销户满8年都可以申请廉价房。但为了避免高收入者冒充购买政府廉价房，当时在实际操作中还采取了一系列措施，让政府的廉价房惠及更多真正的住房困难户。另外，考虑到困难户的承受能力，东明花园第一期、第二期的户型都进行了贴心的设计，使困难户真正能买得起、住得上。针对部分购房户难以一次性付清购房款的情况，中山市政府联系银行开办了住房抵押贷款业务，最长还款期限为5年。④
随着中山住房解困工作的推进和住房保障制度的建立与完善，1996年10月，中山市成立了“安居工程领导小组”。⑤此后10年间，中山继续采取市场开发、政府购买的方式解决市民的住房困难问题。但随着1997年公有住房改革的顺利推进，这些解困房基本以廉租屋的方式提供给住房困难户。原计划继东明花园、东盛花园后兴建的桃苑新村、荔苑新村等廉价房项目，也因实物分房制度的改革而取消。
四、推进住房商品化——集中资源建设廉租房（1997年— ）
（一）房改先行先试 “腾出手来”促进解困
自1980年6月中共中央、国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》，中国住宅商品化改革成为大势所趋，中山也在不断探索。从“实物分房”到“货币分房”，中山经过了3次改革，是国内最早全面实施住房改革的地级市之一。1986年和1992年中山就分别实施了两次房改，但由于当时经济发展水平所限，这两次都不是彻底的房改。尽管如此，大家还是看到了房改确实能克服住房分配制度的弊端，减轻财政负担，是逐步实现住房商品化和住房供求平衡的有效手段。①
1997年4月，中山实施第三次房改。当时，市委、市政府制定了《中山市深化城镇住房制度改革实施办法》②，同时全面实行住房公积金制度。全市98%的机关、企事业单位都按市政府的房改政策和新的房价计算方法向职工出售公有住房，在此以前出售的住房也按该办法予以补交房款。此外，市政府办公室出台《中山市党政机关、事业单位住房制度改革实施办法》③及相应的住房津贴实施细则。3次房改共出售公有住房37148套（户），面积333.14万多平方米，回笼资金7.99亿元。
1997年10月，中山市人民政府印发《批转市房改办公室关于房改房产权管理的意见》④，在全国还没有统一政策颁布前，先行先试开放房改房市场，允许房改房产权上市交易。1998年5月，中山市人民政府发出《批转市房改办关于98年房改工作意见》⑤，决定加大力度推行住房津贴制度改革和房改房产权上市。
其实，早在1995年12月，作为住房制度改革的组成内容，中山市开始在全市行政机关和企事业单位中实行住房公积金制度。1997年第三次房改时，中山市政府在《印发〈中山市深化城镇住房制度改革实施办法〉的通知》中以附件的形式，公布实施《中山市住房公积金制度实施办法》。当年，中山市党政机关、企事业单位的执行率达80%以上，为全省较高水平。中山的住房改革经验得到了国家有关部门和领导的肯定。
1997年中山第三次房改后，实物分房在中山已退出了历史舞台，随后，中山在1998年和1999年对住房津贴、公积金、住房贷款等各项制度不断完善，市民也在这一年多時间里完成了观念上的更新，大家基本接受了“用真金白银在市场中购买商品房来改善居住环境”的新消费理念。在多种因素的合力作用下，购房热潮爆发便水到渠成了。
1999年，中山的房地产业也迎来了真正面向市民的第一次高峰期⑥，当年新开发和处于销售期的楼盘在10多20年后仍是抢手的二手房。中山的房展也在1999年应运而生。第一届房展在当年的8月26日至30日举行，销售宗数792套（间），交易面积7. 53万平方米，成交金额1.85亿元。由于收效显著，主办方迫不及待地在当年12月28日又举行了第二届房地产展销会，成交金额3.78亿元。从此，商业房地产成为了市民住房来源的主渠道。⑦
（二）兴建廉租屋定型新一轮住房解困模式
房改完成，中山市委、市政府把钢用在刀刃上，开展新一轮住房解困工程。
随着各项改革措施的逐步落实，城区居民群众住房难问题出现新变化。1999年，中山市国土房管局曾做过一次调查，发现人均居住面积8平方米以下的住房困难户可归纳为两类：第一类是住房困难而且家庭经济困难，简称为“双困户”。他们当中，有的属于原来的解困对象，市政府已为其安排廉价房，但他们无经济能力购买，就算提供分期付款也无力解决；更有一部分属于下岗职工，或家庭成员没有固定职业，没有固定收入，仅靠社会救济。这部分经济特别困难的居民，难以依靠自身力量改善居住条件。第二类是由于部分家庭成员以前属于农村户口，过去不属于解决的对象，当他们转为城镇户口后，就成了新的住房困难户；或者有的家庭结构发生人口增多令人均住房面积减少等。①
在2000年2月召开的中山市人大十一届二次会议上，市委、市政府提出，要把解决城区“双困户”住房问题摆上议事日程，通过“新建一批，盘活一批”的办法，逐步解决城区人均住房面积在8平方米以下“双困户”的住房问题。② 2000年5月，中山市计划用3年时间基本解决城区人均居住面积8平方米以下经济困难户的住房困难问题，同时建立起符合社会主义市场经济体制要求的保障性住房供应体制，包括面向“双困户”的“廉租屋”制度。8月，市政府批准市国土房管局《解决城区住房困难户问题的方案》③，确定此后的住房解困要以提供廉租屋为主要方式。市政府的批复还强调廉租房的申请手续要尽量简化，政府还从公房出租租金收入中划出500万元用于收购空置楼房，优先盘活政府物业（如把低层公房拆除建造更大容量的高层楼房等）；对不合条件占用的公房，该收回的要坚决收回。
2000年，中山共完成安置“双困户”194户，并于10月22日在兴中道兴中园举行中山市人民政府解困房交钥匙仪式。2001年，政府收购兴中花园住宅24套住房安置“双困户”；2002年，中山继续以收购新住宅、清收旧公房、改造积压房源等多种方式，组织了廉租房200多套；同年8月，市政府在永怡花园廉租房现场举行解困房钥匙交接仪式。至2003年年底止，新一轮住房解困工作共受理解困申请并作调查的有1100多户，经公示，核定为符合条件的775户，共安置696户。为此，中山通过腾退公房、收购商品房等方式共投放资金5000多万元。④此后，中山廉租房的建设没有停步，“廉租房解困”的策略一直坚持至今。
在探索政府廉租房制度中，管理部门已注意到几方面问题：一是明确了廉租房的供应对象和范围。由于这是带有社会帮扶救济性质的政策性用房，因此供应对象只能是城镇低于既定收入标准的家庭；在管理上要做到真解困、解真困，因此必须定期审核，一旦入住政府廉租房的家庭的收入高于既定标准，就要调整租金或要其搬出；二是在房源组织和管理上，中山成功避免了廉租房过于集中而形成低收入人群集中于某个区域的“贫民窟”现象。⑤
五、结语
20世纪80年代中期，经过改革开放后近10年的经济高速发展，中山市委、市政府已着手开展探索和谐社会的构建，解决社会发展中日渐显露的不平衡问题，创造公平环境，关注、扶持弱势群体。中山安居工程走過的“三部曲”是一次成功的探索——先是把住房建设投资由原来国家（市财政）、单位统包的体制改为国家（市财政）、单位、个人三者合理负担；之后，改为建设廉价房；再后，建立双线体系：以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的公租房和经济适用住房供应体系，以及以正常收入家庭为对象的商品房供应体系，同时建立住房公积金制度，发展住房金融，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系，建立规范化的房地产交易市场和房屋维修、管理市场。每一步，都是中山市构建公平的市场和社会环境的有效措施。到2003年，第三部曲基本定型，一直沿用至今。中山不仅仅局限于解决“居有其所”“人均面积”等基础性问题，而且统筹考虑到如何为居民提供优质的居住环境和良好的社区服务，统一规划，综合开发，配套建设，以及市场化可持续发展等问题，为周边城市以至全国提供了一套成熟的、可操作性强的示范模式。
房改是为了更好地解困。房改前，市民住房的获得过程有着很多不公平的因素：一方面，不同单位的建房标准和分房标准存在很大的差异；另一方面，当时是实物分房和商品化购房双轨并存，而且存在着串轨的现象，即收入水平较高、具备购房条件者往往又能够从公有单位中获得低成本的住房分配，这种不公平性如果任其发展必会影响社会的和谐健康发展。1997年房改后，中山的住房真正成为了市场化的商品，这使住房的获得更加公平公正，也使得有经济能力的群体和弱势群体分别沿着两种不同的途径去改善居住条件，更有利于政府资源的集中投入，更有利于中山的社会治理与和谐发展。事实证明，市场化没有降低中山人的居住水平。房改前的1996年年底，中山城镇居民人均住房面积为20.2平方米①，到了2000年，已升至28平方米，2005年达到32.82平方米，比当年全省、全国人均水平分别多7.11和6.72平方米。②8年多平均每年人均住房面积增加超过1.5平方米。而且，中山的住宅小区在环境、配套设施、格局布置等方面都保持着较高的质量水平。
中山1997年的房改先走了一步，为新一轮住房解困工程铺好了路。次年7月3日，国务院颁发《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，宣布停止“实物分房”。20多年后，我们该如何去评价当年房改的成败得失？长期研究中国城镇住房制度与政策的上海财经大学不动产研究所执行所长、教授陈杰认为，中国这场城镇住房制度的全面改革总体上说是很成功的，第一，改革后住房供应大大提速，城镇人均住房面积提升非常快，对比之前，1980—1997年全国平均每年只增加0.5平方米；第二，引入市场化竞争后，住房质量有了很大的提升；第三，住房市场化真正创造了一个产业；第四，住房商品化市场化推动了劳动力市场流通，没有房改，现在中国的劳动力流动不可能自由起来。当前中国城镇住房诸多问题的根源是市场化不够，而不是市场化过度。③
廉租房制度作为房改后的解困措施一直沿用至今并不断完善。2009年1月，中山市方基涌廉租房小区竣工，总投资2亿元，分三期共594套住房，小区绿化面积33%；2010年12月，祈安苑保障性住宅小区动工，总占地面积7.15万平方米。④2011年，《中山市住房保障管理暂行办法》出台，把住房保障范围从户籍人口扩大到外来务工人员；2012年出台《关于规范流动人员申请支付所有的公租房相关事项的通知》；2013年开始，外来工通过积分制可以申请政府所有的公租房。截至2016年年底，全市共受理通过积分制申请公租房705宗，经审核符合条件获得住房保障资格的679宗，其中128户流动人员家庭成功获得发放住房租赁补贴。根据《中山市流动人员积分制管理规定的通知》，积分累计达到30分的流动人员，提出申请的上一个月在中山市缴纳了社会保险费，其本人及家庭成员在中山市无任何形式的住宅建设用地及自有住房，或者虽有住房但住房面积低于本市规定的住房保障面积标准，并符合政府规定的其他条件的，可申请承租政府所有公租房。2017年，中山市计划为流动人员提供500套保障房。⑤2018年9月28日，中山市流动人员公租房抽签分配仪式在市住建局举行。当年符合住房保障资格的家庭共1137多户，按照申请家庭所选房源点以及积分排名情况，经审核，这次全市获得实物配租资格的共有225户流动人员家庭。⑥
（黄春华，中共中山市委党史研究室主任，高级记者）
【关键词】 中山；安居工程；推进历程
【中图分类号】K27 【文献标志码】A 【文章编号】1672-3570-（2018）05-0042-08
1986年中山市委、市政府决定设立解决住房困难办公室，从而拉开了中山安居工程的序幕。直至1997年中山市获得“联合国人居奖”时，中山共投资近9亿元，在城区建成7831套住房，建筑面积107.8万平方米，先后让人均居住面积6平方米以下和8平方米以下的住房困难户住上了新房。①接着，中山率先完成房改，推进住房市场化，并拉开又一轮住房解困工程的帷幕，目标是建立保障性的住房供应体制，包括面向“双困”②家庭的廉租屋制度。本文对这一过程进行梳理，以期对改革开放40年来中山推进安居工程的历史进程做一剖析。
一、时代背景——旧有住房制度制约了住房解困
直至20世纪80年代，中山与全国各地一样仍处于“实物分房”时代。当时的城镇居民除了极少数人有能力自建或自购外，大多数人主要依靠两个途径获得住房：在党政机关或国营、集体企事业单位（当年，机关和企事业单位都笼统简称为“单位”）工作的，可通过单位获得分配住房；个体经营者或工作单位不能解决其住房问题的，可通过向房管处（所）申请分配公房租住。党政机关和国营、集体企事业单位都姓“公”，统而概之，就是政府财政对城镇居民的住房实行了大包大揽。
早在1978年，邓小平视察大庆油田和北京前三门新建公寓住宅楼时就提出“解决住房问题能不能路子宽些”；1980年4月初，小平同志与胡耀邦、万里等几位领导人谈到我国住房改革的问题时提出，“城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款”③。至此，房地产行业的属性得到重新讨论。基于上述的因素，中国开始了以“公房出售”为主要内容的住房制度改革。其目的是以售房代替租房，给企业甩包袱。1980年6月，中共中央、国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》，这是中国住宅商品化改革的开始。④
住房制度改革是解决居民住房困难问题的支撑和保障，如果不解决政府大包大揽的体制老问题，各级党委、政府就无法集中资源投入到最核心的住房解困工作中去，必受制约。
于是，我国开始了面向职工出售公有住房的试点。这一历时6年多的改革又可分为1981年以前的全价售房和1982年到1986年的补贴售房两个阶段。统计显示，1980年到1981年，全国城镇出售的新房仅占同期新建住房的1/2000。原因是当时城镇居民收入水平实在太低买不起。1982年4月17日，国务院同意在郑州、常州、四平和沙市4城市开始进行新建公有住房补贴出售试点。补贴的原则是，个人负担三分之一，职工所在单位和地方政府各补贴三分之一。补贴之后，每套住房的售价中个人负担大致相当于一个职工3 ～ 4年的工资总和，或者等于职工家庭两年的家庭总收入。在总结经验的基础上，原城乡建设环境保护部在1984年10月向国务院提出了《关于扩大城市公有住宅补贴出售试点的报告》。在国务院批准《报告》后，补贴出售公有住房的试点又扩大到了北京、天津和上海3个直辖市。报告同时明确，各省、自治区可以自行确定扩大试点的城市。这样，到1985年底，全国已有27个省、自治区、直辖市的160个设市城市和300个县镇都开展了补贴出售公有住房的试点，共出售住房1092万平方米。但是，在试点过程中也出现了三个方面的新问题：一是政府和单位负担过重，无法解决效益不同的企业职工住房苦乐不均的问题。二是大部分城镇居民对房改承受能力脆弱，租买比价过于悬殊，大多数人觉得买房不如租房。三是有领导干部继续利用手中的权力分到住房，即使买房也是优惠较多，甚至存在不正之风和腐败。而从郑州、常州、四平和沙市4个城市的试点调查中也可以看出，拥护公房出售的职工仅占10%—20%，针对补贴出售公房存在着的问题，1986年3月，原城乡建设环境保护部在《关于城镇公房补贴出售试点问题的通知》中明确规定，城镇出售公有住宅，原则上按全价出售，要求各地迅速对不计后果，随意贱价出售旧房的做法进行坚决制止，我国公有住房出售又开始转向了全价出售。①
在广东，20世纪80年代住房已作为商品出现，如中山在1981年出现了外销的“岐江花园”和内销的“莲峰新村”等商品型住宅小区②，与被誉为“中国第一个商品房小区”的深圳“东湖丽苑”基本同期③。但莲峰新村以及后来的华佗新村等小区的主要销售对象不是居民个人，而是单位，即由单位购买后再分配给干部、职工④。只有小部分由个体户等先富者或境外人士、归侨侨眷购得。
1986年1月，国务院住房制度改革领导小组成立。1988年3月，领导小组发布《关于全国城镇分期分批进行住房制度改革的实施方案》，其改革的思路是通过提高房租、增加工资的方式，鼓励职工自主买房。⑤在这种大环境下，中山的“安居工程”进行了大胆的尝试。
从1986年1月起，中山市开始实施市长接待日制度，接待日中群众反映较多的就是住房困难问题。为此，市委、市政府专门研究讨论并提出了3点工作安排：第一，首先调查6平方米以下的困难户的数量；第二，以群策群力为指导思想，研究一个筹集資金的办法；第三，建设的时候要和新区的建设结合起来。中山市住房解困办公室也在这历史背景下应运而生。⑥
长期以来的“实物分房”让有限的政府财政吃不消，从而导致了难以大规模、快速、广泛地改善居民的居住条件。1986年中山城区人均居住面积不足6平方米的居民住户有7000多户①，他们当中，有两部分人群特别引人关注：一是长期居住在岐江河沿岸的小木船、松皮屋里的水上居民，二是教师中的住房困难户。当年11月，中山市政协城建组的一次调查统计出仅短短的长堤路岐江桥以北就有木屋316间，居住人数1262人。②至1987年6月，城区已有391户教师提出了解决住房困难的申请，其中人均居住面积6平方米以下的有300户。 学校没有经济效益，水上运输公司经济效益较差，部分水上居民没有单位，因此，两大群体在依靠单位分房的年代注定成为住房困难的“突出代表”，由此中山市委、市政府也意识到，解决住房困难问题必须打破这种体制，而且政府、单位和个人都要共同发力，不能只靠政府一方。
这时，广东省各市也没有跳出这个圈圈，仅靠财政发力，机关、企事业单位筹建和购买，建房速度难以提升。1987年，全省竣工住宅建设面积仅有1308.2万平方米，剔除私人自建房屋528.6万平方米，当年商品房竣工面积只有302.66万平方米。此外，全省单位建的职工宿舍面积共113.6万平方米，政府拨款建的由房管部门直管的公房面积49.2万平方米。随着改革开放的不断深入，人们普遍认识到，靠政府拨款建房分房，建房资金无法周转，房屋建设远远满足不了缺房户的需要。经过长期的实践和探索，国家果断地提出了住宅商品化，大力建设商品房，这样才能回笼资金，建设新住宅，解决人们的住宅困难。③中山市解决居民住房困难问题的探索就在这大背景下开始。
在1987年3月10日召开的中山市第八届人民代表大会第一次会议上，市委、市政府宣布，“要通过多渠道集资，在两年内改善石岐（中山城区的统称）一批困难户的住房条件。”④
二、“三三四”众筹模式——住房解困第一役（1987-1994）
市委、市政府表了态，受惠群众欢欣雀跃。然而，大家很快就有了疑虑：要建设这样大规模的住宅楼群，需要不少资金，两年就能有显著的成果么？要知道，从1981年到1986年，城区总共才建了113户教师用住房，平均每年仅18.8户。⑤而1986年中山市全年的财政支出也仅是9191.9万元。⑥
尽管当时国内“三三制”改革并不顺利，但广东省内已出现一些“改进型”的做法，如江门的恩平县政府发动教师自筹资金建教师宿舍，但规模较小，只有190户，其中公家提供土地的40户，县财政补贴并供地的150户。⑦这个经验曾在广东省内被作为典型推广介绍。1987年3月，广东省建设委员会、广东省人民政府体制改革办公室联合发出《关于向城镇居民住房困难户出售新建公有住宅的办法》，提出在地方财政或单位经济条件允许的前提下，可按“二二六”或“三三四”的比例把新建公有住宅出售给住房困难户，即地方财政担负售价的二成或三成，职工所在单位负担二成或三成，个人负担六成或四成；没有工作单位的居民，则由个人负担八成或七成。个人按“二二六”或“三三四”办法购买的住宅，拥有有限产权，即允许使用、继承，但不得赠与、交换、抵押、出租；如要出售，必须按个人支付购房款扣除折旧后，卖给原出售单位或当地房管部门。①按此政策，中山市住房改革办公室于当年8月制订了，《关于向住房困难户出售新建公有住宅的暂行规定》，并于10月获市委、市政府通过，由市政府批转到各镇、区及有关单位执行。中山采用的“三三四”制结合了中山的实际情况，个人只需负担售价的40%，即可取得使用权、继承权等有限产权②，可分三年付款，但一次性付清可获10%优惠；底层或6层以上的顶层可获5%至10%的优惠；出售给住房困难户的所得继续用于再建解困房；单位自建分房向本单位的住房困难户出售，须经市政府批准。③中山市原副市长吕伟雄回忆说“当时政府的资金实在是十分紧张，于是，就强调群策群力，上下一心，形成‘三三四’的制度。”
时值1987年，中山在改革开放中经历了近十年的快速发展，在经济上成为了广东“四小虎”之一，市民生活水平已得到大幅提升。當时的住房困难户并不等于经济困难户，实践结果表明，绝大多数家庭能够凑出40%的房款即3—4万元，这与郑州、常州、四平和沙市4个城市试点之时大不一样。1986年中山第一次房改让政府和各企事业单位回笼了一部分资金，“三三四”模式让政府资金实现了大于1：3的杠杆作用，快速建设了大批解困住房，缩短了市民的等待期。1991年6月，国务院发布《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，10月，国务院转批国务院住房制度改革领导小组起草的《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》。这两个文件提出：要有计划有步骤地提高公房租金；推行国家、集体、个人三方面共同投资体制；对于按照市场价格购买的公房，购房者拥有全部产权。这些，中山已部分先行先试了。
此外，中山市委、市政府还通过出售商铺来增加建设解困房的投入资金。至1993年年底，中山共拨出补贴款1.18亿元，通过“三三四”方式，解决城区住房困难户和侨房腾退户5639户的住房问题。④这是一个十分广泛的覆盖范围，当时中山城区户籍人口还不到30万人⑤。这个进程至今仍让人津津乐道：1988年，柏苑新村、江畔新村第一期600套住房在6月底全部完成；1989年，这两个住宅小区的126幢楼房全部竣工；当年下半年，中山市政府又陆续筹集1亿多元兴建1500套住房，继续解决住房拥挤户的困难以及用于落实华侨房屋政策。1991年，柏苑新村、江畔新村已安排了1853户住房困难户入住；当年8月，松苑新村建成，总居住面积16.5万平方米，共有161幢建筑物，住房1416户，居住人口约4420人。到1993年年底，中山市政府已成功解决了人均居住面积6平方米以下困难户的住房困难问题。⑥当年，建设部授予中山市“全国住房解困先进单位”的称号。
以往一些城市解决困难户问题，大多“见缝插针”地建一些零星住宅，由于标准较低，“后遗症”也不少。中山的市领导当时清晰地认识到，作为一个新兴的中等城市，不能只为解困而因陋就简，这种做法日后必然会为城市背上新的包袱。因此，中山市委、市政府从一开始就跳出了当时的局限去通盘考虑规划定位、设施配套、绿化、实用性、结构格局、外观美化等问题，既顾及困难户的承受能力，又考虑到一二十年后房子仍然适用不落伍。因此，虽然大目标是解困，但眼光已放远到打造一批新标准的示范性住宅小区。
三、大建廉价房——居者有其屋（1994-1997）
1994年，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出按照国家、企业和个人合理负担的原则进行住房体制改革，将公房实物分配改为货币工资分配，建立面对中低收入的保障性住房和面对高收入家庭的商品房，建立住房公积金制度。这一年的中山市人大十届一次会议上，《兴建廉价房，解决部分居民住房困难问题的议案》成为代表们热议的焦点，4月底，市委、市政府决定把正在石岐城区北部兴建的东明花园住宅小区作为第一批廉价房，发起安居工程的第二轮攻势。①9月，中山市解决住房困难办公室提出《关于出售廉价房的意见》，廉价房由市政府划拨低价土地，按综合成本价出售，市政府不赚取利润，也不补贴购房款，并实行每年核定一次廉价房价格。11月，市长办公会议研究并同意该意见。② 当时，中山已进行过两次房改，如果加上一定的金融手段支持，大部分市民购买廉价房在经济能力上是许可的。因此，这个阶段“安居工程”的明显特征就是将住房投资、建设和销售的职能从政府和企业中逐步剥离，理顺政府、专业房地产企业、金融机构和个人的关系，逐步实现住房商品化、分配货币化。这正是当时全国住房改革的大趋势。
东明花园第一期工程在1994年3月开始施工，并于次年8月底全部完工；第二期和第三期（后命名为东盛花园）工程于1995年7月动工。与之前的江畔、柏苑、松苑、竹苑4大新村均由市政府亲自开发建设所不同，东明花园、东盛花园改为采用专业公司开发建设、政府购买的方式，由市政府从东明花园购入494套4.45万平方米的住宅房，从东盛花园购入468套共4.29万平方米的住宅房，用于安置住房困难户和侨房腾退户。③
此时，中山的住房困难户标准已由人均居住面积6平方米上调到8平方米。从1994年10月起，只要是城区国家统销户满8年都可以申请廉价房。但为了避免高收入者冒充购买政府廉价房，当时在实际操作中还采取了一系列措施，让政府的廉价房惠及更多真正的住房困难户。另外，考虑到困难户的承受能力，东明花园第一期、第二期的户型都进行了贴心的设计，使困难户真正能买得起、住得上。针对部分购房户难以一次性付清购房款的情况，中山市政府联系银行开办了住房抵押贷款业务，最长还款期限为5年。④
随着中山住房解困工作的推进和住房保障制度的建立与完善，1996年10月，中山市成立了“安居工程领导小组”。⑤此后10年间，中山继续采取市场开发、政府购买的方式解决市民的住房困难问题。但随着1997年公有住房改革的顺利推进，这些解困房基本以廉租屋的方式提供给住房困难户。原计划继东明花园、东盛花园后兴建的桃苑新村、荔苑新村等廉价房项目，也因实物分房制度的改革而取消。
四、推进住房商品化——集中资源建设廉租房（1997年— ）
（一）房改先行先试 “腾出手来”促进解困
自1980年6月中共中央、国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》，中国住宅商品化改革成为大势所趋，中山也在不断探索。从“实物分房”到“货币分房”，中山经过了3次改革，是国内最早全面实施住房改革的地级市之一。1986年和1992年中山就分别实施了两次房改，但由于当时经济发展水平所限，这两次都不是彻底的房改。尽管如此，大家还是看到了房改确实能克服住房分配制度的弊端，减轻财政负担，是逐步实现住房商品化和住房供求平衡的有效手段。①
1997年4月，中山实施第三次房改。当时，市委、市政府制定了《中山市深化城镇住房制度改革实施办法》②，同时全面实行住房公积金制度。全市98%的机关、企事业单位都按市政府的房改政策和新的房价计算方法向职工出售公有住房，在此以前出售的住房也按该办法予以补交房款。此外，市政府办公室出台《中山市党政机关、事业单位住房制度改革实施办法》③及相应的住房津贴实施细则。3次房改共出售公有住房37148套（户），面积333.14万多平方米，回笼资金7.99亿元。
1997年10月，中山市人民政府印发《批转市房改办公室关于房改房产权管理的意见》④，在全国还没有统一政策颁布前，先行先试开放房改房市场，允许房改房产权上市交易。1998年5月，中山市人民政府发出《批转市房改办关于98年房改工作意见》⑤，决定加大力度推行住房津贴制度改革和房改房产权上市。
其实，早在1995年12月，作为住房制度改革的组成内容，中山市开始在全市行政机关和企事业单位中实行住房公积金制度。1997年第三次房改时，中山市政府在《印发〈中山市深化城镇住房制度改革实施办法〉的通知》中以附件的形式，公布实施《中山市住房公积金制度实施办法》。当年，中山市党政机关、企事业单位的执行率达80%以上，为全省较高水平。中山的住房改革经验得到了国家有关部门和领导的肯定。
1997年中山第三次房改后，实物分房在中山已退出了历史舞台，随后，中山在1998年和1999年对住房津贴、公积金、住房贷款等各项制度不断完善，市民也在这一年多時间里完成了观念上的更新，大家基本接受了“用真金白银在市场中购买商品房来改善居住环境”的新消费理念。在多种因素的合力作用下，购房热潮爆发便水到渠成了。
1999年，中山的房地产业也迎来了真正面向市民的第一次高峰期⑥，当年新开发和处于销售期的楼盘在10多20年后仍是抢手的二手房。中山的房展也在1999年应运而生。第一届房展在当年的8月26日至30日举行，销售宗数792套（间），交易面积7. 53万平方米，成交金额1.85亿元。由于收效显著，主办方迫不及待地在当年12月28日又举行了第二届房地产展销会，成交金额3.78亿元。从此，商业房地产成为了市民住房来源的主渠道。⑦
（二）兴建廉租屋定型新一轮住房解困模式
房改完成，中山市委、市政府把钢用在刀刃上，开展新一轮住房解困工程。
随着各项改革措施的逐步落实，城区居民群众住房难问题出现新变化。1999年，中山市国土房管局曾做过一次调查，发现人均居住面积8平方米以下的住房困难户可归纳为两类：第一类是住房困难而且家庭经济困难，简称为“双困户”。他们当中，有的属于原来的解困对象，市政府已为其安排廉价房，但他们无经济能力购买，就算提供分期付款也无力解决；更有一部分属于下岗职工，或家庭成员没有固定职业，没有固定收入，仅靠社会救济。这部分经济特别困难的居民，难以依靠自身力量改善居住条件。第二类是由于部分家庭成员以前属于农村户口，过去不属于解决的对象，当他们转为城镇户口后，就成了新的住房困难户；或者有的家庭结构发生人口增多令人均住房面积减少等。①
在2000年2月召开的中山市人大十一届二次会议上，市委、市政府提出，要把解决城区“双困户”住房问题摆上议事日程，通过“新建一批，盘活一批”的办法，逐步解决城区人均住房面积在8平方米以下“双困户”的住房问题。② 2000年5月，中山市计划用3年时间基本解决城区人均居住面积8平方米以下经济困难户的住房困难问题，同时建立起符合社会主义市场经济体制要求的保障性住房供应体制，包括面向“双困户”的“廉租屋”制度。8月，市政府批准市国土房管局《解决城区住房困难户问题的方案》③，确定此后的住房解困要以提供廉租屋为主要方式。市政府的批复还强调廉租房的申请手续要尽量简化，政府还从公房出租租金收入中划出500万元用于收购空置楼房，优先盘活政府物业（如把低层公房拆除建造更大容量的高层楼房等）；对不合条件占用的公房，该收回的要坚决收回。
2000年，中山共完成安置“双困户”194户，并于10月22日在兴中道兴中园举行中山市人民政府解困房交钥匙仪式。2001年，政府收购兴中花园住宅24套住房安置“双困户”；2002年，中山继续以收购新住宅、清收旧公房、改造积压房源等多种方式，组织了廉租房200多套；同年8月，市政府在永怡花园廉租房现场举行解困房钥匙交接仪式。至2003年年底止，新一轮住房解困工作共受理解困申请并作调查的有1100多户，经公示，核定为符合条件的775户，共安置696户。为此，中山通过腾退公房、收购商品房等方式共投放资金5000多万元。④此后，中山廉租房的建设没有停步，“廉租房解困”的策略一直坚持至今。
在探索政府廉租房制度中，管理部门已注意到几方面问题：一是明确了廉租房的供应对象和范围。由于这是带有社会帮扶救济性质的政策性用房，因此供应对象只能是城镇低于既定收入标准的家庭；在管理上要做到真解困、解真困，因此必须定期审核，一旦入住政府廉租房的家庭的收入高于既定标准，就要调整租金或要其搬出；二是在房源组织和管理上，中山成功避免了廉租房过于集中而形成低收入人群集中于某个区域的“贫民窟”现象。⑤
五、结语
20世纪80年代中期，经过改革开放后近10年的经济高速发展，中山市委、市政府已着手开展探索和谐社会的构建，解决社会发展中日渐显露的不平衡问题，创造公平环境，关注、扶持弱势群体。中山安居工程走過的“三部曲”是一次成功的探索——先是把住房建设投资由原来国家（市财政）、单位统包的体制改为国家（市财政）、单位、个人三者合理负担；之后，改为建设廉价房；再后，建立双线体系：以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的公租房和经济适用住房供应体系，以及以正常收入家庭为对象的商品房供应体系，同时建立住房公积金制度，发展住房金融，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系，建立规范化的房地产交易市场和房屋维修、管理市场。每一步，都是中山市构建公平的市场和社会环境的有效措施。到2003年，第三部曲基本定型，一直沿用至今。中山不仅仅局限于解决“居有其所”“人均面积”等基础性问题，而且统筹考虑到如何为居民提供优质的居住环境和良好的社区服务，统一规划，综合开发，配套建设，以及市场化可持续发展等问题，为周边城市以至全国提供了一套成熟的、可操作性强的示范模式。
房改是为了更好地解困。房改前，市民住房的获得过程有着很多不公平的因素：一方面，不同单位的建房标准和分房标准存在很大的差异；另一方面，当时是实物分房和商品化购房双轨并存，而且存在着串轨的现象，即收入水平较高、具备购房条件者往往又能够从公有单位中获得低成本的住房分配，这种不公平性如果任其发展必会影响社会的和谐健康发展。1997年房改后，中山的住房真正成为了市场化的商品，这使住房的获得更加公平公正，也使得有经济能力的群体和弱势群体分别沿着两种不同的途径去改善居住条件，更有利于政府资源的集中投入，更有利于中山的社会治理与和谐发展。事实证明，市场化没有降低中山人的居住水平。房改前的1996年年底，中山城镇居民人均住房面积为20.2平方米①，到了2000年，已升至28平方米，2005年达到32.82平方米，比当年全省、全国人均水平分别多7.11和6.72平方米。②8年多平均每年人均住房面积增加超过1.5平方米。而且，中山的住宅小区在环境、配套设施、格局布置等方面都保持着较高的质量水平。
中山1997年的房改先走了一步，为新一轮住房解困工程铺好了路。次年7月3日，国务院颁发《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，宣布停止“实物分房”。20多年后，我们该如何去评价当年房改的成败得失？长期研究中国城镇住房制度与政策的上海财经大学不动产研究所执行所长、教授陈杰认为，中国这场城镇住房制度的全面改革总体上说是很成功的，第一，改革后住房供应大大提速，城镇人均住房面积提升非常快，对比之前，1980—1997年全国平均每年只增加0.5平方米；第二，引入市场化竞争后，住房质量有了很大的提升；第三，住房市场化真正创造了一个产业；第四，住房商品化市场化推动了劳动力市场流通，没有房改，现在中国的劳动力流动不可能自由起来。当前中国城镇住房诸多问题的根源是市场化不够，而不是市场化过度。③
廉租房制度作为房改后的解困措施一直沿用至今并不断完善。2009年1月，中山市方基涌廉租房小区竣工，总投资2亿元，分三期共594套住房，小区绿化面积33%；2010年12月，祈安苑保障性住宅小区动工，总占地面积7.15万平方米。④2011年，《中山市住房保障管理暂行办法》出台，把住房保障范围从户籍人口扩大到外来务工人员；2012年出台《关于规范流动人员申请支付所有的公租房相关事项的通知》；2013年开始，外来工通过积分制可以申请政府所有的公租房。截至2016年年底，全市共受理通过积分制申请公租房705宗，经审核符合条件获得住房保障资格的679宗，其中128户流动人员家庭成功获得发放住房租赁补贴。根据《中山市流动人员积分制管理规定的通知》，积分累计达到30分的流动人员，提出申请的上一个月在中山市缴纳了社会保险费，其本人及家庭成员在中山市无任何形式的住宅建设用地及自有住房，或者虽有住房但住房面积低于本市规定的住房保障面积标准，并符合政府规定的其他条件的，可申请承租政府所有公租房。2017年，中山市计划为流动人员提供500套保障房。⑤2018年9月28日，中山市流动人员公租房抽签分配仪式在市住建局举行。当年符合住房保障资格的家庭共1137多户，按照申请家庭所选房源点以及积分排名情况，经审核，这次全市获得实物配租资格的共有225户流动人员家庭。⑥
（黄春华，中共中山市委党史研究室主任，高级记者）