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[摘要]话语理论是后现代公共行政所推崇的一种理论观点，先锋派的后现代公共行政学家将其视为继宪政主义模式（或新制度主义模式）和社群主义模式（或公民主义模式）之后的第三种取代传统公共行政理论的模式。但是话语理论在现代城市管理中并不是完美无缺的。本文根据话语理论的部分观点并结合我国城市管理效率问题，论述了公民话语权的行使对我国城市管理效率的消极影响并提出了解决这些消极影响的策略。
[关键词]公民话语权；城市管理；消极影响；策略；利益
公民话语权强调的是公民在政治过程和社会治理过程中表达言语的权利，体现公民意愿的表达和利益的诉求。正如查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒所言：“在话语中，我们期望着意义之战，我们期望着争辩、论证、反驳，而不是和谐的异口同声。”①公民话语权是公民参与权的一种形式，它是后现代公共行政话语理论的具体表现形式。本文将公民话语权定义为：公民在参与政治过程和社会治理过程中，为了个人私人利益或集体公共利益而与政治官员或行政官员进行的关于公共政策制定的公共性对话（或双向交流）。
现代城市管理讲求效率，随着我国民主政治的不断发展和提高现代城市管理效率方式的不断创新，公民话语权的行使越来越普遍和重要。后现代公共行政话语理论所倡导的公民参与，虽然在一定程度上能够提高城市管理的效率，成为提高现代城市管理效率的一种方式，但是本文认为：后现代公共行政话语理论强调公民话语权在民主政治和社会治理中的重要作用，可謂是对传统公共行政模式的一种尝试性替代，但是这种替代并不能摆脱其对我国城市管理效率的消极影响。
一、公民话语权对我国城市管理效率消极影响的表现
公民话语权涉及公民利益的表达和偏好的表现，代表的往往是公民自己或是公民所在集团的利益。一旦这种利益要求与现代城市管理的目标相违背时，公民话语权对现代城市管理的效率就会产生一些消极影响。
（一）讨价还价行为耗费参与公众与政策决策者巨大的时间成本
公民参与城市管理问题的讨论，最容易发生的策略行为就是讨价还价。公民希望通过讨价还价获取个人或其所代表的集团利益的最大化，而政策决策者为了维护社会整体利益或为了实现城市管理的目标而和参与公民进行讨价还价，从而以期实现利益的平衡。
讨价还价的行为导致解决问题的方法和手段难以达成一致，解决问题的方案难以确定。决策者与参与公众为了达到双方利益的满足，需要的是继续的对话，这无疑要花费大量时间。时间的漫长性，必将导致效率的低下。
（二）“少数人的对话”使效率大打折扣
“少数人的对话代表这样一种政治，即通常是精英理论家在评论”。①少数人的对话，是专家精英的对话，排除了普通公众的对话。在我国，有些问题的讨论，例如：医疗制度的改革、房地产价格虚高问题的解决等，常常就是“少数人的对话”。
城市管理效率的提高，需要的是真正的对话，而不是少数精英的对话。少数人的对话难以代表公众对城市管理问题的真实观点，往往代表的是精英集团的利益和要求，这使城市管理政策制定难以具有适用性和代表性，使效率难以得到保障。
（三）“多数人的对话”可能导致话语的无意向性和对话的无规则性
多数人的对话，取代了少数人的精英式的对话，形式上构成对话的广泛性。但是多数人的对话，以符号作为对象时，则导致话语的无意向性。所谓意向性，此词源于拉丁文intendere，意思是“指向”。②多数人的无规则的话语，导致话语的无指向性，对城市管理效率的提高不具实质性的意义。
多数人的对话，也有可能引致对话的无规则性。城市管理问题的符号化和图形化，或许会吸引多数公民的对话，但是这种对话却是无规则性的，是不受规则约束的。无规则性使参与城市管理问题讨论的公民随心所欲，对效率产生不利的影响。
（四）不具实质性贡献的话语使政策建议不具可行性，导致城市管理的无效率
公民的参与要求表达对所讨论问题的看法和态度。能够理性的表达看法和态度，需要参与的公民拥有“特殊的专业、普遍的知识及相关的生活经历 ”。①也就是说参与的公民要有相关的知识背景。
但是，在我国参与对话的公民，对所讨论的问题要么是缺乏专业知识背景，要么就是对所讨论的问题不是太了解或不是太理解。这就导致其所提出的建议缺乏科学性和专业性，对所讨论的问题也不具实质性的贡献。这种情况的产生导致讨论的低效率性，从而引起城市管理的低效率性。
二、公民话语权对我国城市管理效率消极影响的原因分析
（一）对话主体的多元化导致难以达成利益的一致性，是影响城市管理效率的一个“瓶颈”
我国行使公民话语权的主体包括专家、学者、基层官员、社会团体及普通大众等。这些不同的主体分别代表了各自的利益。专家学者在对话过程中，考虑的较多的可能会是理论层次的，基层官员在对话过程中考虑较多的可能会是基层的实际问题，社会团体在对话过程中考虑较多的可能会是本集团的利益，普通大众考虑的将会是关系到自己切身利益的一些问题。
由于各自在对话过程中考虑问题的角度不同，代表的利益要求也不尽相同，因此很难达成一致的利益诉求，这就导致了城市管理难以及时有效的进行决策。
（二）对话过程中真实偏好的隐瞒阻碍城市管理效率的提高
参与公共对话的公民，谋求的是个人或集体的利益。对于决策者而言，希望通过参与公民的利益诉求来制定合理合法的政策，使政策能够代表大多数的利益。
然而，在公共对话中，真诚、客观的表达意愿和诉求却往往并不能完全做到，常常出现的是利益的博弈。参与对话的公众可能会根据自己利益的评判标准赞成利于自己的政策方案，抵制不利于自己的政策方案。参与对话的公众也有可能为赢得多数参与者的支持而刻意隐藏真实偏好而符合其他参与者的偏好。
隐藏自己真实偏好的行为，是以牺牲一方的利益来满足另一方的利益为代价的。这种对话显然是低效率性的。 （三）传统科层官僚制的等级制导致对话结果传递的失真
科层官僚制的关键性结构之一就是等级制。③等级制的“金字塔”式结构导致权力的“金字塔”式。在我国公共性对话中，通常是低层次的对话。也就是说，公民与之对话的对象是中低层级的官员。对话的结果将会由中低层次的官员反馈给决策者。由于等级制的层级结构，导致了对话结果在传递过程中难免变形走样。变形走样的对话结果，不能真实反映对话结果，使决策者不能正确进行决策，从而影响城市管理效率的提高。
三、改善公民话语权对我国城市管理效率消极影响的策略
（一）突破传统的官僚层级制，缩减城市管理的程序
公民话语权的行使，要破除繁杂的官僚层级制，使公众和决策者直接进行面对面的对话。公众与决策者之间面对面的对话，使城市管理问题直接构成谈话的内容，可以避免官僚层级“层层讨论、层层汇报”繁文缛节的程序。
这种公共性的对话，利于对话双方表达各自的利益偏好，使政策制定的备选方案更具针对性和真实性。政策制定者最终根据对话的内容选取可行的备选方案，使城市管理能够倾向于公众的利益，使公众利益得到最大程度的满足，使城市管理显示出其高效性。
（二）摆脱民主代表负责制“反馈循环民主”的弊端，使公众尤其是基层公众能够在较大程度实现参与
“民主代表负责制的反馈循环民主模式并不是在任何一种所谓的民主政治下都能起作用的”。①民主代表负责制在一些方面缺乏可信任性，造成基层公民的非民主，导致基层公民民主权利的部分丧失。
公民话语权在我国城市管理中的行使，要使基层公民同样直接参与到城市管理中，直接表达他们的利益诉求，这样能够提高民主治理的程度，弥补民主代表制的一些弊端。这种话语权，利于民主在城市管理中成为“强民主”，使城市管理能有效进行。
（三）促进城市管理采取“自下而上”的手段解决效率低下的问题
公民话语权体现出公民的声音，我国城市管理效率的提高，可以采取“自下而上”的方式获取公民的意愿和要求。可以采取以下方式：一是构建“自下而上”的话语沟通渠道，使各个层级的公民都能行使城市管理的话语权，并将最基层的公民话语顺利传送到管理层；二是采取召开听证会的方式让各个阶层的代表参与到我国城市管理，使最底层的意见、中间阶层意见和富有阶层意见形成自下而上的贯穿连接，向城市管理者进行传递。
这种“自下而上”的形式，是公众意愿向上的表达。这使城市管理者的决策更具科学性和有效性，有效避免了“自上而下”的管理形式的盲目性和低效重复性。
（四）精英式对话与多数人对话的规则相结合
精英式对话与多数人对话的规则相结合，可以做以下考虑：一是涉及到城市管理專业性问题和紧急性问题的讨论，要以精英式对话为主；二是我国城市管理一般性议题的讨论，要扩大参与面，从不同阶层选择代表进行讨论；三是决策前信息的收集和方案的制定，要采取多渠道收集和多角度制定的方式，使信息量能够来自社会不同群体，使方案的制定能够代表共性的利益需求；四是完善多数人对话的指向性规则和对话的规则性：完善对话的指向性就是使对话具有针对性，目的明确；完善对话的规则性，就是使对话在一定的规则和要求中进行，用规则和要求约束对话。
公民话语权的行使，是我国民主政治的要求，它符合我国民主政治发展的趋势，利于扩大公民参与城市管理的程度和范围。只有克服公民话语权的消极影响，才能使公民话语权在我国城市管理中起到推动城市发展的作用。
注 释
①（美）查尔斯·J·福克斯，休·T·米勒.后现代公共行政—话语指向[M].北京：中国人民大学出版社，2002，P5，P11，P122，P126.
②涂成林.现象学运动的历史使命—从胡塞尔、海德格尔到萨特[M].北京：中央编译出版社，2007，P57.
③（美）费勒尔·海迪.比较公共行政[M].北京：中国人民大学出版社，2006，P86.
参考文献
[1]（美）珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务—服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
[2]俞可平.社群主义[M].北京：中国社会科学出版社，1998.
[3]陈振明.公共政策学—政策分析的理论、方法和技术[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
[4]（美）乔万尼·萨托利.民主新论[M].上海：上海人民出版社，2009.
[关键词]公民话语权；城市管理；消极影响；策略；利益
公民话语权强调的是公民在政治过程和社会治理过程中表达言语的权利，体现公民意愿的表达和利益的诉求。正如查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒所言：“在话语中，我们期望着意义之战，我们期望着争辩、论证、反驳，而不是和谐的异口同声。”①公民话语权是公民参与权的一种形式，它是后现代公共行政话语理论的具体表现形式。本文将公民话语权定义为：公民在参与政治过程和社会治理过程中，为了个人私人利益或集体公共利益而与政治官员或行政官员进行的关于公共政策制定的公共性对话（或双向交流）。
现代城市管理讲求效率，随着我国民主政治的不断发展和提高现代城市管理效率方式的不断创新，公民话语权的行使越来越普遍和重要。后现代公共行政话语理论所倡导的公民参与，虽然在一定程度上能够提高城市管理的效率，成为提高现代城市管理效率的一种方式，但是本文认为：后现代公共行政话语理论强调公民话语权在民主政治和社会治理中的重要作用，可謂是对传统公共行政模式的一种尝试性替代，但是这种替代并不能摆脱其对我国城市管理效率的消极影响。
一、公民话语权对我国城市管理效率消极影响的表现
公民话语权涉及公民利益的表达和偏好的表现，代表的往往是公民自己或是公民所在集团的利益。一旦这种利益要求与现代城市管理的目标相违背时，公民话语权对现代城市管理的效率就会产生一些消极影响。
（一）讨价还价行为耗费参与公众与政策决策者巨大的时间成本
公民参与城市管理问题的讨论，最容易发生的策略行为就是讨价还价。公民希望通过讨价还价获取个人或其所代表的集团利益的最大化，而政策决策者为了维护社会整体利益或为了实现城市管理的目标而和参与公民进行讨价还价，从而以期实现利益的平衡。
讨价还价的行为导致解决问题的方法和手段难以达成一致，解决问题的方案难以确定。决策者与参与公众为了达到双方利益的满足，需要的是继续的对话，这无疑要花费大量时间。时间的漫长性，必将导致效率的低下。
（二）“少数人的对话”使效率大打折扣
“少数人的对话代表这样一种政治，即通常是精英理论家在评论”。①少数人的对话，是专家精英的对话，排除了普通公众的对话。在我国，有些问题的讨论，例如：医疗制度的改革、房地产价格虚高问题的解决等，常常就是“少数人的对话”。
城市管理效率的提高，需要的是真正的对话，而不是少数精英的对话。少数人的对话难以代表公众对城市管理问题的真实观点，往往代表的是精英集团的利益和要求，这使城市管理政策制定难以具有适用性和代表性，使效率难以得到保障。
（三）“多数人的对话”可能导致话语的无意向性和对话的无规则性
多数人的对话，取代了少数人的精英式的对话，形式上构成对话的广泛性。但是多数人的对话，以符号作为对象时，则导致话语的无意向性。所谓意向性，此词源于拉丁文intendere，意思是“指向”。②多数人的无规则的话语，导致话语的无指向性，对城市管理效率的提高不具实质性的意义。
多数人的对话，也有可能引致对话的无规则性。城市管理问题的符号化和图形化，或许会吸引多数公民的对话，但是这种对话却是无规则性的，是不受规则约束的。无规则性使参与城市管理问题讨论的公民随心所欲，对效率产生不利的影响。
（四）不具实质性贡献的话语使政策建议不具可行性，导致城市管理的无效率
公民的参与要求表达对所讨论问题的看法和态度。能够理性的表达看法和态度，需要参与的公民拥有“特殊的专业、普遍的知识及相关的生活经历 ”。①也就是说参与的公民要有相关的知识背景。
但是，在我国参与对话的公民，对所讨论的问题要么是缺乏专业知识背景，要么就是对所讨论的问题不是太了解或不是太理解。这就导致其所提出的建议缺乏科学性和专业性，对所讨论的问题也不具实质性的贡献。这种情况的产生导致讨论的低效率性，从而引起城市管理的低效率性。
二、公民话语权对我国城市管理效率消极影响的原因分析
（一）对话主体的多元化导致难以达成利益的一致性，是影响城市管理效率的一个“瓶颈”
我国行使公民话语权的主体包括专家、学者、基层官员、社会团体及普通大众等。这些不同的主体分别代表了各自的利益。专家学者在对话过程中，考虑的较多的可能会是理论层次的，基层官员在对话过程中考虑较多的可能会是基层的实际问题，社会团体在对话过程中考虑较多的可能会是本集团的利益，普通大众考虑的将会是关系到自己切身利益的一些问题。
由于各自在对话过程中考虑问题的角度不同，代表的利益要求也不尽相同，因此很难达成一致的利益诉求，这就导致了城市管理难以及时有效的进行决策。
（二）对话过程中真实偏好的隐瞒阻碍城市管理效率的提高
参与公共对话的公民，谋求的是个人或集体的利益。对于决策者而言，希望通过参与公民的利益诉求来制定合理合法的政策，使政策能够代表大多数的利益。
然而，在公共对话中，真诚、客观的表达意愿和诉求却往往并不能完全做到，常常出现的是利益的博弈。参与对话的公众可能会根据自己利益的评判标准赞成利于自己的政策方案，抵制不利于自己的政策方案。参与对话的公众也有可能为赢得多数参与者的支持而刻意隐藏真实偏好而符合其他参与者的偏好。
隐藏自己真实偏好的行为，是以牺牲一方的利益来满足另一方的利益为代价的。这种对话显然是低效率性的。 （三）传统科层官僚制的等级制导致对话结果传递的失真
科层官僚制的关键性结构之一就是等级制。③等级制的“金字塔”式结构导致权力的“金字塔”式。在我国公共性对话中，通常是低层次的对话。也就是说，公民与之对话的对象是中低层级的官员。对话的结果将会由中低层次的官员反馈给决策者。由于等级制的层级结构，导致了对话结果在传递过程中难免变形走样。变形走样的对话结果，不能真实反映对话结果，使决策者不能正确进行决策，从而影响城市管理效率的提高。
三、改善公民话语权对我国城市管理效率消极影响的策略
（一）突破传统的官僚层级制，缩减城市管理的程序
公民话语权的行使，要破除繁杂的官僚层级制，使公众和决策者直接进行面对面的对话。公众与决策者之间面对面的对话，使城市管理问题直接构成谈话的内容，可以避免官僚层级“层层讨论、层层汇报”繁文缛节的程序。
这种公共性的对话，利于对话双方表达各自的利益偏好，使政策制定的备选方案更具针对性和真实性。政策制定者最终根据对话的内容选取可行的备选方案，使城市管理能够倾向于公众的利益，使公众利益得到最大程度的满足，使城市管理显示出其高效性。
（二）摆脱民主代表负责制“反馈循环民主”的弊端，使公众尤其是基层公众能够在较大程度实现参与
“民主代表负责制的反馈循环民主模式并不是在任何一种所谓的民主政治下都能起作用的”。①民主代表负责制在一些方面缺乏可信任性，造成基层公民的非民主，导致基层公民民主权利的部分丧失。
公民话语权在我国城市管理中的行使，要使基层公民同样直接参与到城市管理中，直接表达他们的利益诉求，这样能够提高民主治理的程度，弥补民主代表制的一些弊端。这种话语权，利于民主在城市管理中成为“强民主”，使城市管理能有效进行。
（三）促进城市管理采取“自下而上”的手段解决效率低下的问题
公民话语权体现出公民的声音，我国城市管理效率的提高，可以采取“自下而上”的方式获取公民的意愿和要求。可以采取以下方式：一是构建“自下而上”的话语沟通渠道，使各个层级的公民都能行使城市管理的话语权，并将最基层的公民话语顺利传送到管理层；二是采取召开听证会的方式让各个阶层的代表参与到我国城市管理，使最底层的意见、中间阶层意见和富有阶层意见形成自下而上的贯穿连接，向城市管理者进行传递。
这种“自下而上”的形式，是公众意愿向上的表达。这使城市管理者的决策更具科学性和有效性，有效避免了“自上而下”的管理形式的盲目性和低效重复性。
（四）精英式对话与多数人对话的规则相结合
精英式对话与多数人对话的规则相结合，可以做以下考虑：一是涉及到城市管理專业性问题和紧急性问题的讨论，要以精英式对话为主；二是我国城市管理一般性议题的讨论，要扩大参与面，从不同阶层选择代表进行讨论；三是决策前信息的收集和方案的制定，要采取多渠道收集和多角度制定的方式，使信息量能够来自社会不同群体，使方案的制定能够代表共性的利益需求；四是完善多数人对话的指向性规则和对话的规则性：完善对话的指向性就是使对话具有针对性，目的明确；完善对话的规则性，就是使对话在一定的规则和要求中进行，用规则和要求约束对话。
公民话语权的行使，是我国民主政治的要求，它符合我国民主政治发展的趋势，利于扩大公民参与城市管理的程度和范围。只有克服公民话语权的消极影响，才能使公民话语权在我国城市管理中起到推动城市发展的作用。
注 释
①（美）查尔斯·J·福克斯，休·T·米勒.后现代公共行政—话语指向[M].北京：中国人民大学出版社，2002，P5，P11，P122，P126.
②涂成林.现象学运动的历史使命—从胡塞尔、海德格尔到萨特[M].北京：中央编译出版社，2007，P57.
③（美）费勒尔·海迪.比较公共行政[M].北京：中国人民大学出版社，2006，P86.
参考文献
[1]（美）珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务—服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
[2]俞可平.社群主义[M].北京：中国社会科学出版社，1998.
[3]陈振明.公共政策学—政策分析的理论、方法和技术[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
[4]（美）乔万尼·萨托利.民主新论[M].上海：上海人民出版社，2009.