[摘 要]人口老龄化是当前我国社会的一个重要特征，建立完善的社会养老服务体系直接关系到社会的和谐稳定和全面建成小康社会的实现。铜陵老年化程度高于全国和全省平均水平，且老年人口近七成在农村，社会养老服务体系建设的难点在农村，短板也在农村。加快铜陵农村养老服务体系建设必须以问题为导向，抓住政策创新、服务提质增效、多元参与三个着力点，有的放矢推进。
　　[关键词]农村;养老服务体系;人口老龄化
　　[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.21.023
　　人口老龄化是当前我国社会的一个重要特征，建立完善的社会养老服务体系直接关系到社会的和谐稳定和全面建成小康社会的实现。铜陵自2000年进入老龄化城市行列，老年化程度始终高于全国和全省平均水平，至2018年年末60周岁及以上常住人口为 32.56万，占常住人口总数的20%。其中农村老年人21.68万，占比66.58%;城镇老年人10.88万，占比33.42% 。与2017年相比，农村老年人口占比上升1.32个百分点，城镇老年人口占比下降1.32个百分点。由此可见，铜陵农村老龄化程度比城镇更高、进程更快，社会养老服务体系建设的难点在农村，短板也在农村。加快农村养老服务体系建设必须抓住主要问题，有的放矢推进。
　　1 创新破题，促进农村社会养老服务政策完善落实
　　农村养老服务需求和供给，与城市相比存在巨大差别，因此，农村养老服务体系的构建，面临与城市不同的问题，存在着不同的路径和方式，需要有专门的规划和相关系列政策的推动。但是，现行养老服务体系建设，各地没有做城乡区分，铜陵也缺乏针对农村老年人养老服务的专门性规划和政策，致使养老服务的关注点和投入等主要在城镇地区，一些地方的农村养老社会化服务还处于空白状态。另外，涉农养老服务政策覆盖面过窄。当前铜陵农村的养老服务基本还是针对五保、特困等特殊群体，面对一般老人的养老服务，政策上关注较少。城乡差距的存在，保障体系的残缺，决定了政府的推动和引导必须作为农村社会养老服务体系建设的第一推动力，并贯穿规划、发动、组织等各个环节和过程，才能取得更好成效。
　　1.1 出台专门针对农村的社会养老服务体系建设规划
　　针对农村老人的现实需求，根据生活方式和居住条件的不同，制定社会化养老服务体系建设规划，明确各级政府及部门的投入责任和相关政策制定实施的责任。明确铜陵农村社会养老服务体系建设中养老机构如何监管、社会力量如何发動、人才队伍如何培育等相关具体问题。根据不同区域、不同老年群体的服务需要，分阶段、分项目提出农村社会养老服务体系建设的具体实施目标和任务，并将此作为硬性指标纳入县乡镇政府工作目标管理绩效考核范围，实施目标管理责任制，对目标完成情况严格考核。在乡村振兴战略实施过程中，把养老服务产业的发展放到优先位置，通过推进养老产业与乡村旅游业、民俗业、健康产业等的深度融合，实现农村产业的转型发展和农村老年人的老有所养和老有所乐。
　　1.2 落实县（区）政府、村级组织的主体责任
　　县（区）政府作为农村养老服务体系建设的责任主体，承担着统筹推进养老服务体系建设的职责，而村级组织作为基层群众自治组织，直接面对群众的需求，具体承担养老服务供给的实施职责。县（区）政府要统筹考虑农村各类老龄人的生活服务需求，从当地实际情况出发，动员和组织各种社会力量和人员，推动建立农村养老社会化服务体系，包括村组互助体系、社区服务体系、机构供养体系等。村集体作为乡村自治组织，要将农村社会养老服务体系建设作为完善乡村治理体系的一项中心任务，明确村集体组织的收入主要用于养老等公共服务，优先考虑解决本村老年人的养老服务需求。村“两委”要主动与上级政府、企业、本地或外地NGO、其他社会组织联系帮扶指导，用人力资源输送和土地资源开发换取共建地区、机构的养老帮扶资金和社工/志愿者团队的技术支持。
　　2 服务先行，促进农村社会养老服务提质增效
　　铜陵农村居家和社区养老服务机构200多个，绝大多数是利用闲置资源改造而成，部分养老服务机构地处偏远，交通不便，生活设施不配套，基本处于保生存、保运转的最基本服务状态。相当部分农村养老机构的适老设施，如坡道、扶栏和防滑要么没有，要么设计不够科学，无障碍卫生间和适老洗浴设施尚未普及，基本的理疗和护理设备配置普遍缺乏。铜陵农村老年人空巢率达74.4%，精神慰藉的需求较大，但多数养老机构缺乏基本的心理慰藉、情绪疏导等方面的多元服务，适合老年人精神心理需求的文化娱乐项目也较少。专业护理服务严重不足，全市2万多失能（伤残）老年人中，农村超过1.4万，对失能（伤残）老人的长期照料服务急缺。
　　2.1 加快硬件建设与改造
　　将农村公办养老机构设施改造提升行动进一步纳入市委、市政府民生实事，合理安排升级改造经费，确保专款专用。严格按照无障碍化和适老化规范要求，在农村养老服务环境和设施规划、设计、建设、维护等环节加强相关标准的实施与监督，尤其要加强对养老机构坡道、防滑、扶手等节点的改造。把护理型床位作为农村养老设施建设重点，满足农村失能（伤残）老人对机构照护服务的刚性需求。改变以往对所有养老床位“一刀切”式的补贴方式，加大对护理型床位和收治失能老人的养老机构的政策倾斜力度。
　　2.2 拓展服务内容提升服务层次
　　明确照护是养老服务的核心，重点提高照护服务的技术含量，尤其是农村公办养老机构要将服务重点放在风险大、技术要求高、民办养老机构不愿提供的服务项目上，以有效弥补市场供给不足或市场失灵。重视心理关爱和文化生活的丰富，根据不同的传统和地域特点，经常开展乐老助老敬老活动;结合老年人的特点，引导鼓励老年人参与力所能及、风险系数较低的经济活动和公共事务，如指导和帮助农村老年人组建“老年人协会”，让老年人以集体形式参加农村公共事务;鼓励老年人参与院寓管理;充分发挥部分老人有养殖、种植、手工经验的优势，发展院办经济等。让老人在社会参与中找到自己的社会价值，增强老年人的社会认同感，实现老有所为。 　　2.3 强化三支队伍建设
　　其一，专业护工队伍。基于各地实情制定和实施农村一线养老服务从业人员培训规划，按照养老护理、专业技术和养老管理等人才类型进行分类培养;加强对农村老年服务从业人员的职业道德教育，不断提高养老服务人员的综合素质;完善职业技能等级与农村养老服务人员薪酬待遇挂钩机制，探索建立养老服务从业人员信用评价体系，拓展农村养老服务人员晋阶提薪空间。其二，志愿者队伍。在乡镇村组建由农村党员、老人邻居和亲属、热心人士组成的 “乐龄人才储备库”，通过结对帮扶、邻里守望等方式，为有服务需求的农村居家老人提供安全看护、生活照料、精神慰藉等多种形式的服务;试点建立志愿助老时间储蓄机制，对参与提供志愿服务的志愿者，纳入志愿服务记录，为未来年老时兑换服务做积累。其三，老年协会队伍。借鉴发达国家（地区）经验，以村居为单位在农村广泛建立起一支在村庄拥有较高威望、富有奉献精神的老年协会组织，发挥他们在农村养老助老、维护老年人合法权益、营造良好社会氛围等方面的重要作用，使其成为村两委的好助手、联系农村老人的桥梁和纽带。
　　3 资源整合，促进多元参与运行机制尽快形成
　　迫于经济条件和现实状况，农村老年人的养老服务需求没能充分表达出来;计划生育政策，弱化了农村社会养儿防老“反哺”模式的支撑基础;城镇化加速推进，铜陵大量农村中青年流入城镇。有心无力、有力无心、无心无力等诸多不能尽赡养责任的现象增多。因此，必须进一步发掘和利用好家庭资源，支持社会力量参与农村养老服务建设，以发挥家庭养老与社会养老的合力作用。
　　3.1 切实巩固家庭养老功能
　　注重德孝文化的实践性。大力推行“以孝治村”，将德孝理念纳入村规民约，增强村规民约对落实赡养人责任的约束力。完善家庭养老支持。探索建立照料者津贴制度，比如通过政府购买公共服务等方式，为承担长期照护老人的家庭成员提供喘息服务;对专职在家照护失能老人的经济困难子女及近亲属，给予差别化的生活津贴;对在乡或回乡就业、照顾老人的子女给予免费照护知识和技能培训，并尽力为他们创造更多在当地就业的机会等。巩固双向照顾及跨代养老模式，身体健康的老人应积极主动帮助晚辈分担部分家务，晚辈共同对家中的老人提供养老服务。探索农村货币化子女照料责任，对具有照料责任和义务的子女收取一定的照护费，建立老年照护基金以及引进银行授信等手段，推动形成老人消费、子女付费的养老服务方式等。
　　3.2 倡导鼓励社会力量参与养老服务
　　加快推进公办养老机构改革。进一步明确农村公办养老机构的公益性定位，走与民营养老机构差异化发展道路，比如社会亟须而供给不足的护理型养老服务，在此基础上扩大对社会开放，提高服务效能。支持社会资本参与农村养老机构建设。充分利用农村富余设施和闲置房地产，动员和吸收各种社会力量兴办形式多样的农村社会养老服务机构，对经认定的各类民间养老机构给予租金减免等政策支持;推动农村民办养老机构发展理念转变，通过与政府合作、自助—互助、辐射居家养老服务三大路径降低运营成本，走低端、开放的亲民之路。在中心村和人口较多的自然村，普遍建立社区养老服务站点，因地制宜地提供各具特色的服务项目。尤其是要积极引导和组织农村的老年人群开展互助型養老服务，在农村地区具有长期的邻里互助传统，这种方式适宜大力推动，这能够部分解决农村养老财力投入不足、服务人员缺乏的现实问题。总之，要通过“公办”“民办”两条腿走路，非营利性和营利性养老机构统筹发展，在铜陵农村形成低端有保障、中高端有选择的养老服务格局。
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　　[作者简介]王继红（1966—），女，安徽宁国人，铜陵市委党校副教授，研究方向：社会民生。