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[摘 要]托马斯·戴伊说过“凡是政府决定做的或不做妁事件就是公共政策。”政府是图书馆事业发展的责任主体之一，图书馆建设离不开政府政策扶持，本文枕对图书馆政策问题的选取，如何进入政策议程等方面的研究，来棵讨图书馆政策权程何以成为可能，并借此抛砖引玉。
[关键词]公共田书馆；县级；政府；政策议程
[中图分类号]G250 [文献标识码]A [文章编号]1008—0821(2010)01—0131—03
政府是图书馆事业发展重要的责任主体之一，公共图书馆是政府为保障公民平等获取知识信息的自由权利而设置的公共文化设施。政府对公共图书馆事业的发展负有不可推卸的责任。然则，一些资料却表明某些政府并不重视图书馆：全国大部分县市级公共图书馆的事业经费长期紧缺；占全国24％的700多个县级图书馆没有一分钱购书费；2005年青海省州、市、县三级43个公共图书馆，全年的购书经费总共只有22万元人民币。县一级地方政府施政文件很少提到过图书馆。由于现代政府面对社会事务十分繁多，不可能面面俱到，政府只会对把通过各种途径知道的或它自己认为最需要解决的问题列入议事日程。如果图书馆不能通过各种方式对执政党和政府提出自己的要求。进而影响执政党和政府的政策决策，那么对自身的利益维护将无从谈起。
1 政府政策和图书馆政策议程
政策是现代社会生活中使用得非常广泛的概念之一，但无论是在日常生活还是在学术领域中人们对它的含义并没有一致的界定，托马斯，戴伊(7homas R，Dyc)认为，“凡是政府决定做的或不做的事件就是公共政策。“公共行政首创者之一，美国学者伍德罗，威尔逊(Woodmw，Wilmn)认为政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。我国学者林水波和张世贤认为公共政策是指政府选择作为或不作为的行为。陈振明先生主编的{公共政策分析)一书则认为，政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。
图书馆政策议程是指在政策的最高决策者指导下所确立起来的把图书馆政策问题纳入到行政部门议事日程中的一种计划安排。所谓图书馆政策问题就是经过一定渠道反映到有关决策部门，成为决策者研究和分析人员分析对象的图书馆问题。综合我国有关专家学者的研究结果，图书馆政策的运作过程不外乎以下几个步骤：(Ⅱ)界定图书馆政策问题；(2)建立图书馆政策议程；(3)图书馆政策规划；(4)图书馆政策方案选择；(5)图书馆政策执行；(6)图书馆政策评估；(7)图书馆政策终结。图书馆政策的制定肇始于图书馆政策问题的认定。政府是否选择某个图书馆问题来构建相应的政策议程有它自身的很多考量。
2 图书馆政策问题的选取
众所周知，现实社会中的问题是层出不穷的、但并不是所有问题都会进入决策者视野，更不是决策者一注意到这些问题就都会制定相应的政策或法律予以解决。图书馆问题只有转化为政策问题，才有希望得到解决。一般说来图书馆要处理的问题也有很多，比如图书馆建筑改进，图书馆人员编制，办馆经费筹集，图书馆与其他部门社会行为组织协调等等。因此必须认真慎重选取最有可能被采纳的图书馆问题。基本上看，如果把已纳入政府政策议程的图书馆馆问题归纳一下。我们会发现它们大都具备如下特点：
2.1 主观性
图书馆政策问题的出现虽然要以一些既成事实或现象为前提，但这些事实或现象(如危房建筑、读者需要更好服务、购书费不足等)仅是政策问题形成的必要条件。一种事实或现象之所以成为政策问题，最重要的还在于人们的主观认定和体验。而这种主观认定和体验，又是以个人的利益、价值观念为基础的。
2.2 公共性
图书馆政策问题所体现的价值、需求或感觉不是个别人所独有的，而为大多数社区公众特别是广大读者所觉察或关心(即要有广度和严重程度)，并且认为政府或其他权威当局有义务和责任通过的公共活动来加以解决或实现。
2.3 相互关联性
任何政策问题都不是孤立的，而是整个问题体系中的一个有机组成部分。不同范围、领域、层次的政策问题之间存在着相互联系、相互制约的关系。最简单地说一个图书馆要延长晚间开放时间，那么职员的食宿、配备编制，晚间读者来往安全，周边环境、经费申请等等问题都会随着图书馆各种公关活动开展，进行跨部门的关系协调。
2.4 发展变化性
一个政策问题的产生，可能是源于以前政策决策或执行不当或发生偏差的结果，也可能是由于前一政策问题的解决。随着社会情境的变化，政策问题的界定与解决也处于不断变化之中。
3 影响县图书馆政策议程建立的因素
3.1 问题自身的显露和爆发
问题自身的显露和暴发是影响图书馆政策议程建立的最直接原因。一个图书馆问题要成为或达到政策议程的程度，应当努力推动它达到3个条件：①该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛关注，或者至少必须为公众所感觉。②大多数人都认为有采取行动的必要。③公众普遍认为，这个问题是某个政府机关职责所在，而且应当给予适当的关注。目前，我们图书馆界的有识之士也正在做大量工作，把图书馆的问题向社会公众暴露出来，呼唤人们的关注和认同。例如《基层图书馆生存状态忧思录——5省10县图书馆调查纪实谈》就指出我国内地部分县图书馆至今仍处在生死存亡的边缘，其社会形象正在消弭。
社会总是在发展，无论是东部还是西部，都会不同程度地存在着人们不断增长的对图书馆服务的需求与实际能提供图书馆服务的不足。对于某个图书馆问题如果当地政府长期不予关注。那么经过长时间“量“的积累，矛盾日益尖锐化，到了一定的“度”就会暴露出来，引起社会的普遍关心乃至政府的特别重视。从一些地区不断启动的新馆建设就可以看出，当地人们对于要求图书馆提供高品质服务强烈需求，使得地方政府有压力也有动力去加强图书馆基建。
3.2 文化行政机构及其智库(顾问团)的预测性发动
文化行政机构是图书馆的政府主管机关，拥有大量各类资源，随着社会经济文化的发展变化，文化行政机构，也在不断研究如何推动社会公共文化发展，满足人们日益增长的各种文化需求。从而使文化发展跟上社会步伐。作为图书馆主管单位和上级部门，文化行政机构及其智库(顾问团)对图书馆事业发展作出预测性发动，是其职责所在。要想使政策真正发挥解决公共图书馆问题，引领公共图书馆事业健康发展，超前的预测性发动以促进图书馆政策议程的建立必不可少。这种通过对图书馆事业的发展方向、速度、进程、结果、趋势做出科学估计和预测，将可能产生的问题及时纳入政策议程并提出建议和对策，才能 做到防患于未然，使当地图书馆事业的发展和管理与各项事业进步并驾齐驱，而不是拖后腿。
3.3 社会发展观的转变
联合国教科文组织在《公共图书馆宣言》中倡导：自由、繁荣以及社会与个人的发展是人类根本价值的体现。胡锦涛总书记在十七大报告中指出，科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性。根本方法是统筹兼顾。
与以往只强调GDP不同，很多地方政府已经认识到，公共图书馆作为传播教育，文化和信息的一支有生力量，对个人和群体教育能发挥其独特的重要作用。2006年9月，国家颁布了《“十一五”时期文化发展规划纲要》指出：建设社会主义新农村的核心内容之一，就是要大力发展包括县、乡镇图书馆在内的农村公共文化事业，同时，将加强“公共文化服务”作为下一步文化建设的重要组成部分。从此，构建公共文化服务体系成为当前文化建设的“流行语言”和核心理念。图书馆作为构建公共文化服务体系的重要一环将为地方政府愈加重视。
3.4 图书馆政策和地方法规的延续性推动
3.4.1 从国际方面讲
多年来，国际图联(IFLA)、联合国教科文组织(UN－ESCO)图书馆共同体国际联盟(JCOL)等国际组织一直致力于世界图书馆事业的规划、协调、指导与组织活动。并颁布了一系列图书馆政策。特别是国际图联，通过对世界范围内图书馆事业的考察，在知识产权、可持续发展、互联网、延伸服务、甚至WTO等方面制定了很多政策，对图书馆的性质和职能在今后的变化趋势的预测，为图书馆事来的发展提具体的框架。
3.4.2 从国内方面讲
我国的图书馆政策十分丰富，既有专门的图书馆政策文本，也有散见于其他政策文本中的图书馆政策条文。如(图书馆工作汇报提纲)(1980)、(文化部关于在县以上公共图书馆进行评估定级工作的通知)(1995)、《“十一五”时期文化发展规划纲要》(2006)《公共图书馆建设标准》(2008)。目前，我国还没有统一的图书馆专门法，但各地陆续出台了专门性的地方性法规和规章，对政府的责任和义务都作了明确的规定。此外还有一些诸如(文化事业单位财务管理办法》(1992)、<中华人民共和国科学普及法)(2002)(公共文化体育设施条例)(2003)等。县图书馆可以比照这些政策、法规督促地方政府贯彻落实。
4 图书馆问题进入政府政策议程途径
如前所述，政府所面临的社会问题是非常多的，有些社会问题能够顺利进入政策议程，而另一些则难以进入，甚至完全被排除在政策议程之外。那么图书馆问题究竟如何才能进入政府政策议程?可走哪些途径和渠道?笔者认为，县级图书馆问题进入政策议程有以下几条。
4.1 政府机关各级领导
领导重视是决定政策议程的一个重要因素，推动或阻碍建立某项图书馆政策议程的，通常是各地的政治领导人、文化行政机构的主要负责人。政治领导人、文化行政机构主要负责人的个人素质和理论素养、权威地位、对国家和地方图书馆事业的整体把握等，使他们具备了预测影响社会发展的若干重要问题进行政策发动的场能量，他们是使图书馆政策问题进入政策议程的重要途径因素之一，尤其是在我国这样一个独特国情的国家，领导人的一次讲话或就某问题发表的评论就能促进某项图书馆政策议程的建立。
4.2 政治组织
政治组织是形成政策议程的基本条件，由于政策问题是涉及国家和社会全局的大事。关系到人们的切身利益。因而在通常情况下，单靠个人的力量是难以实现的，必须借助一定的组织形式(如文化行政部门、民主党派，中共组织，工会、妇联和共青团组织等)集中、归纳和反映县图书馆的要求和呼声。一般说，社会问题一旦被某个政治组织提出来，就比较容易引起政府和全社会的关注，从而被列入政策议程。近年来，我国各县的民主党派兴起开展特定专题和区域发展规划的调查研究活动，如果县图书馆能与这些组织加强合作无疑能使自己的意见更快更直接到达市委、市政府领导人那里，这些意见和建议被列入政策议程可能性程度就会大大提高。
4.3 人大、政协会议
这是形成政策议程的一个基本途径。地方各级人民代表大会在本行政区域内，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。人民政协组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政，并通过建议和批评发挥民主监督作用。地方政府自觉接受人大及其常委会的法律监督、工作监督和市政协的民主监督，广泛听取各民主党派、工商联、无党派人士和各人民团体的建议意见。可以说，不少有关地方国计民生、经济和社会发展的重大问题很多是先由人大代表或常委及政协委员提出来，而后纳入政府议程。
由于我国并没有专职人大代表和政协委员，很多代表和委员因自身工作繁忙，常常为寻找议题而苦恼。因此县图书馆要想获到市委、市政府领导重视就要积极联系代表，在每年的人大、政协大会上推动组织提案，在地方权力机关会议中发出自己的呼声。
4.4 行政人员
政府行政机关工作人员在执行政策以及处理公务过程中，因其接触范围较广，掌握信息较多，他们常常能在无意中发现与原有政策相关的新问题。也因为平时这些工作人员与领导接触相对频繁，因此他们发现的问题更能引起主管领导的重视。文化行政部门是图书馆上级机关和主管机关，县图书馆可直接向其反映问题，其他部门如财政部门、人事部门、劳动部门、计划部门，这些部门的工作人员之中有的是读者，有的可能因业务来往而与图书馆有所接触，需要图书馆广交朋友，做好公关工作。
4.5 图书馆及各级图书馆协会
图书馆协会是依法登记成立的全国性、公益性、学术性、非营利性的群众团体，是党和政府联系图书馆工作者的桥梁和纽带，是引导图书馆行业科学管理，推动科技进步。发展图书馆事业的重要社会力量。付立宏、袁琳编著的《图书馆管理教程》把图书馆协会归类于利益团体。利益团体的最高目标就是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为。例如国际图联，中国图书馆各级学会及图书馆界的加强联系与合作均能推动或参与图书馆政策议程。
4.6 专家学者
在图书馆研究领域中，特别是某一图书馆问题的专家组，由于这些专家学者在图书馆及相关领域有深入的研究，在公众和各级领导中拥有较高的“信任度”，他们通过对课题的分析，能够发现某些重要问题，并能凭其专业优势和特长，运用科学理论和分析技术，对社会进步和图书馆事业发展进程进行科学预测，其结论更为可靠、可信。一旦他们对某个图书馆问题的研究成果或建议公之于众，或者作用于文化行政决策组织，就会产生重要的影响，容易为政府机关所采用，从而能够推动图书馆政策议程的建立。
4.7 社会公众、读者
公众特别是图书馆读者是图书馆的利益相关者，因为每一项图书馆政策的制定和实施归根结底都是为广大读者服务。把图书馆某个问题交付公众读者共同议论，使他们通过各种渠道，向政府反映，让党和政府察觉到公众广泛注意和议论的图书馆某一社会问题确有解决的必要，使得政府采取行动，把它列入议事日程作为政策问题进行研究和处理，使问题得到解决。
4.8 大众传播媒价
大众传媒作为现代民主社会的“公众代言人”，把公众的声音聚合成一种社会舆论，能对政府施加压力，对图书馆政策议程的建立发挥着重要作用。例如在国际读书节这类特定时期，各类媒体如果集中短时间内密集地对图书馆书籍不足、馆舍局促的报道，往往能引起政府有关部门的关注，从而起到亡羊补牢的作用。需要指出的是，随着电子政务的开展，网络舆论对政府决策发挥着越来越大影响。我们国家和地方高层领导十分重视与网民进行网上交流，因此，图书馆要充分重视网络渠道加强与社会公众和政府成员的问题沟通。
5 结束语
尽管政府力图通过各种现代科学技术手段，及时获取社会上各种信息，但社会问题纷繁复杂，同时我们的领导者们多半身兼数职，工作千头万绪，有时政府也会不知道问题的存在。县级图书馆要想为自己的生存发展获得财政资源、物资资源、人才资源，就必须使图书馆问题上升到政策层面。使公众要求解决的问题与政府希望解决的问题达到完全一致或基本一致，使图书馆政策问题迅速并顺利进入政府议事日程。
[关键词]公共田书馆；县级；政府；政策议程
[中图分类号]G250 [文献标识码]A [文章编号]1008—0821(2010)01—0131—03
政府是图书馆事业发展重要的责任主体之一，公共图书馆是政府为保障公民平等获取知识信息的自由权利而设置的公共文化设施。政府对公共图书馆事业的发展负有不可推卸的责任。然则，一些资料却表明某些政府并不重视图书馆：全国大部分县市级公共图书馆的事业经费长期紧缺；占全国24％的700多个县级图书馆没有一分钱购书费；2005年青海省州、市、县三级43个公共图书馆，全年的购书经费总共只有22万元人民币。县一级地方政府施政文件很少提到过图书馆。由于现代政府面对社会事务十分繁多，不可能面面俱到，政府只会对把通过各种途径知道的或它自己认为最需要解决的问题列入议事日程。如果图书馆不能通过各种方式对执政党和政府提出自己的要求。进而影响执政党和政府的政策决策，那么对自身的利益维护将无从谈起。
1 政府政策和图书馆政策议程
政策是现代社会生活中使用得非常广泛的概念之一，但无论是在日常生活还是在学术领域中人们对它的含义并没有一致的界定，托马斯，戴伊(7homas R，Dyc)认为，“凡是政府决定做的或不做的事件就是公共政策。“公共行政首创者之一，美国学者伍德罗，威尔逊(Woodmw，Wilmn)认为政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。我国学者林水波和张世贤认为公共政策是指政府选择作为或不作为的行为。陈振明先生主编的{公共政策分析)一书则认为，政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。
图书馆政策议程是指在政策的最高决策者指导下所确立起来的把图书馆政策问题纳入到行政部门议事日程中的一种计划安排。所谓图书馆政策问题就是经过一定渠道反映到有关决策部门，成为决策者研究和分析人员分析对象的图书馆问题。综合我国有关专家学者的研究结果，图书馆政策的运作过程不外乎以下几个步骤：(Ⅱ)界定图书馆政策问题；(2)建立图书馆政策议程；(3)图书馆政策规划；(4)图书馆政策方案选择；(5)图书馆政策执行；(6)图书馆政策评估；(7)图书馆政策终结。图书馆政策的制定肇始于图书馆政策问题的认定。政府是否选择某个图书馆问题来构建相应的政策议程有它自身的很多考量。
2 图书馆政策问题的选取
众所周知，现实社会中的问题是层出不穷的、但并不是所有问题都会进入决策者视野，更不是决策者一注意到这些问题就都会制定相应的政策或法律予以解决。图书馆问题只有转化为政策问题，才有希望得到解决。一般说来图书馆要处理的问题也有很多，比如图书馆建筑改进，图书馆人员编制，办馆经费筹集，图书馆与其他部门社会行为组织协调等等。因此必须认真慎重选取最有可能被采纳的图书馆问题。基本上看，如果把已纳入政府政策议程的图书馆馆问题归纳一下。我们会发现它们大都具备如下特点：
2.1 主观性
图书馆政策问题的出现虽然要以一些既成事实或现象为前提，但这些事实或现象(如危房建筑、读者需要更好服务、购书费不足等)仅是政策问题形成的必要条件。一种事实或现象之所以成为政策问题，最重要的还在于人们的主观认定和体验。而这种主观认定和体验，又是以个人的利益、价值观念为基础的。
2.2 公共性
图书馆政策问题所体现的价值、需求或感觉不是个别人所独有的，而为大多数社区公众特别是广大读者所觉察或关心(即要有广度和严重程度)，并且认为政府或其他权威当局有义务和责任通过的公共活动来加以解决或实现。
2.3 相互关联性
任何政策问题都不是孤立的，而是整个问题体系中的一个有机组成部分。不同范围、领域、层次的政策问题之间存在着相互联系、相互制约的关系。最简单地说一个图书馆要延长晚间开放时间，那么职员的食宿、配备编制，晚间读者来往安全，周边环境、经费申请等等问题都会随着图书馆各种公关活动开展，进行跨部门的关系协调。
2.4 发展变化性
一个政策问题的产生，可能是源于以前政策决策或执行不当或发生偏差的结果，也可能是由于前一政策问题的解决。随着社会情境的变化，政策问题的界定与解决也处于不断变化之中。
3 影响县图书馆政策议程建立的因素
3.1 问题自身的显露和爆发
问题自身的显露和暴发是影响图书馆政策议程建立的最直接原因。一个图书馆问题要成为或达到政策议程的程度，应当努力推动它达到3个条件：①该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛关注，或者至少必须为公众所感觉。②大多数人都认为有采取行动的必要。③公众普遍认为，这个问题是某个政府机关职责所在，而且应当给予适当的关注。目前，我们图书馆界的有识之士也正在做大量工作，把图书馆的问题向社会公众暴露出来，呼唤人们的关注和认同。例如《基层图书馆生存状态忧思录——5省10县图书馆调查纪实谈》就指出我国内地部分县图书馆至今仍处在生死存亡的边缘，其社会形象正在消弭。
社会总是在发展，无论是东部还是西部，都会不同程度地存在着人们不断增长的对图书馆服务的需求与实际能提供图书馆服务的不足。对于某个图书馆问题如果当地政府长期不予关注。那么经过长时间“量“的积累，矛盾日益尖锐化，到了一定的“度”就会暴露出来，引起社会的普遍关心乃至政府的特别重视。从一些地区不断启动的新馆建设就可以看出，当地人们对于要求图书馆提供高品质服务强烈需求，使得地方政府有压力也有动力去加强图书馆基建。
3.2 文化行政机构及其智库(顾问团)的预测性发动
文化行政机构是图书馆的政府主管机关，拥有大量各类资源，随着社会经济文化的发展变化，文化行政机构，也在不断研究如何推动社会公共文化发展，满足人们日益增长的各种文化需求。从而使文化发展跟上社会步伐。作为图书馆主管单位和上级部门，文化行政机构及其智库(顾问团)对图书馆事业发展作出预测性发动，是其职责所在。要想使政策真正发挥解决公共图书馆问题，引领公共图书馆事业健康发展，超前的预测性发动以促进图书馆政策议程的建立必不可少。这种通过对图书馆事业的发展方向、速度、进程、结果、趋势做出科学估计和预测，将可能产生的问题及时纳入政策议程并提出建议和对策，才能 做到防患于未然，使当地图书馆事业的发展和管理与各项事业进步并驾齐驱，而不是拖后腿。
3.3 社会发展观的转变
联合国教科文组织在《公共图书馆宣言》中倡导：自由、繁荣以及社会与个人的发展是人类根本价值的体现。胡锦涛总书记在十七大报告中指出，科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性。根本方法是统筹兼顾。
与以往只强调GDP不同，很多地方政府已经认识到，公共图书馆作为传播教育，文化和信息的一支有生力量，对个人和群体教育能发挥其独特的重要作用。2006年9月，国家颁布了《“十一五”时期文化发展规划纲要》指出：建设社会主义新农村的核心内容之一，就是要大力发展包括县、乡镇图书馆在内的农村公共文化事业，同时，将加强“公共文化服务”作为下一步文化建设的重要组成部分。从此，构建公共文化服务体系成为当前文化建设的“流行语言”和核心理念。图书馆作为构建公共文化服务体系的重要一环将为地方政府愈加重视。
3.4 图书馆政策和地方法规的延续性推动
3.4.1 从国际方面讲
多年来，国际图联(IFLA)、联合国教科文组织(UN－ESCO)图书馆共同体国际联盟(JCOL)等国际组织一直致力于世界图书馆事业的规划、协调、指导与组织活动。并颁布了一系列图书馆政策。特别是国际图联，通过对世界范围内图书馆事业的考察，在知识产权、可持续发展、互联网、延伸服务、甚至WTO等方面制定了很多政策，对图书馆的性质和职能在今后的变化趋势的预测，为图书馆事来的发展提具体的框架。
3.4.2 从国内方面讲
我国的图书馆政策十分丰富，既有专门的图书馆政策文本，也有散见于其他政策文本中的图书馆政策条文。如(图书馆工作汇报提纲)(1980)、(文化部关于在县以上公共图书馆进行评估定级工作的通知)(1995)、《“十一五”时期文化发展规划纲要》(2006)《公共图书馆建设标准》(2008)。目前，我国还没有统一的图书馆专门法，但各地陆续出台了专门性的地方性法规和规章，对政府的责任和义务都作了明确的规定。此外还有一些诸如(文化事业单位财务管理办法》(1992)、<中华人民共和国科学普及法)(2002)(公共文化体育设施条例)(2003)等。县图书馆可以比照这些政策、法规督促地方政府贯彻落实。
4 图书馆问题进入政府政策议程途径
如前所述，政府所面临的社会问题是非常多的，有些社会问题能够顺利进入政策议程，而另一些则难以进入，甚至完全被排除在政策议程之外。那么图书馆问题究竟如何才能进入政府政策议程?可走哪些途径和渠道?笔者认为，县级图书馆问题进入政策议程有以下几条。
4.1 政府机关各级领导
领导重视是决定政策议程的一个重要因素，推动或阻碍建立某项图书馆政策议程的，通常是各地的政治领导人、文化行政机构的主要负责人。政治领导人、文化行政机构主要负责人的个人素质和理论素养、权威地位、对国家和地方图书馆事业的整体把握等，使他们具备了预测影响社会发展的若干重要问题进行政策发动的场能量，他们是使图书馆政策问题进入政策议程的重要途径因素之一，尤其是在我国这样一个独特国情的国家，领导人的一次讲话或就某问题发表的评论就能促进某项图书馆政策议程的建立。
4.2 政治组织
政治组织是形成政策议程的基本条件，由于政策问题是涉及国家和社会全局的大事。关系到人们的切身利益。因而在通常情况下，单靠个人的力量是难以实现的，必须借助一定的组织形式(如文化行政部门、民主党派，中共组织，工会、妇联和共青团组织等)集中、归纳和反映县图书馆的要求和呼声。一般说，社会问题一旦被某个政治组织提出来，就比较容易引起政府和全社会的关注，从而被列入政策议程。近年来，我国各县的民主党派兴起开展特定专题和区域发展规划的调查研究活动，如果县图书馆能与这些组织加强合作无疑能使自己的意见更快更直接到达市委、市政府领导人那里，这些意见和建议被列入政策议程可能性程度就会大大提高。
4.3 人大、政协会议
这是形成政策议程的一个基本途径。地方各级人民代表大会在本行政区域内，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。人民政协组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政，并通过建议和批评发挥民主监督作用。地方政府自觉接受人大及其常委会的法律监督、工作监督和市政协的民主监督，广泛听取各民主党派、工商联、无党派人士和各人民团体的建议意见。可以说，不少有关地方国计民生、经济和社会发展的重大问题很多是先由人大代表或常委及政协委员提出来，而后纳入政府议程。
由于我国并没有专职人大代表和政协委员，很多代表和委员因自身工作繁忙，常常为寻找议题而苦恼。因此县图书馆要想获到市委、市政府领导重视就要积极联系代表，在每年的人大、政协大会上推动组织提案，在地方权力机关会议中发出自己的呼声。
4.4 行政人员
政府行政机关工作人员在执行政策以及处理公务过程中，因其接触范围较广，掌握信息较多，他们常常能在无意中发现与原有政策相关的新问题。也因为平时这些工作人员与领导接触相对频繁，因此他们发现的问题更能引起主管领导的重视。文化行政部门是图书馆上级机关和主管机关，县图书馆可直接向其反映问题，其他部门如财政部门、人事部门、劳动部门、计划部门，这些部门的工作人员之中有的是读者，有的可能因业务来往而与图书馆有所接触，需要图书馆广交朋友，做好公关工作。
4.5 图书馆及各级图书馆协会
图书馆协会是依法登记成立的全国性、公益性、学术性、非营利性的群众团体，是党和政府联系图书馆工作者的桥梁和纽带，是引导图书馆行业科学管理，推动科技进步。发展图书馆事业的重要社会力量。付立宏、袁琳编著的《图书馆管理教程》把图书馆协会归类于利益团体。利益团体的最高目标就是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为。例如国际图联，中国图书馆各级学会及图书馆界的加强联系与合作均能推动或参与图书馆政策议程。
4.6 专家学者
在图书馆研究领域中，特别是某一图书馆问题的专家组，由于这些专家学者在图书馆及相关领域有深入的研究，在公众和各级领导中拥有较高的“信任度”，他们通过对课题的分析，能够发现某些重要问题，并能凭其专业优势和特长，运用科学理论和分析技术，对社会进步和图书馆事业发展进程进行科学预测，其结论更为可靠、可信。一旦他们对某个图书馆问题的研究成果或建议公之于众，或者作用于文化行政决策组织，就会产生重要的影响，容易为政府机关所采用，从而能够推动图书馆政策议程的建立。
4.7 社会公众、读者
公众特别是图书馆读者是图书馆的利益相关者，因为每一项图书馆政策的制定和实施归根结底都是为广大读者服务。把图书馆某个问题交付公众读者共同议论，使他们通过各种渠道，向政府反映，让党和政府察觉到公众广泛注意和议论的图书馆某一社会问题确有解决的必要，使得政府采取行动，把它列入议事日程作为政策问题进行研究和处理，使问题得到解决。
4.8 大众传播媒价
大众传媒作为现代民主社会的“公众代言人”，把公众的声音聚合成一种社会舆论，能对政府施加压力，对图书馆政策议程的建立发挥着重要作用。例如在国际读书节这类特定时期，各类媒体如果集中短时间内密集地对图书馆书籍不足、馆舍局促的报道，往往能引起政府有关部门的关注，从而起到亡羊补牢的作用。需要指出的是，随着电子政务的开展，网络舆论对政府决策发挥着越来越大影响。我们国家和地方高层领导十分重视与网民进行网上交流，因此，图书馆要充分重视网络渠道加强与社会公众和政府成员的问题沟通。
5 结束语
尽管政府力图通过各种现代科学技术手段，及时获取社会上各种信息，但社会问题纷繁复杂，同时我们的领导者们多半身兼数职，工作千头万绪，有时政府也会不知道问题的存在。县级图书馆要想为自己的生存发展获得财政资源、物资资源、人才资源，就必须使图书馆问题上升到政策层面。使公众要求解决的问题与政府希望解决的问题达到完全一致或基本一致，使图书馆政策问题迅速并顺利进入政府议事日程。