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摘 要：中小城市社区在历史发展、人员构成及内部情感、制度建设、管理水平等方面都有别于大城市，直接影响着中小城市社区矫正工作的开展。作为我国中部地区典型的中小城市，孝感市在社区矫正方面进行了大胆的探索并取得了一定的成绩，但同时也面临一系列问题。因此，中小城市应结合自身实际，在坚持政府主导的前提下，大力培育、引进民间力量的参与；在经费严重不足的情况下，创造条件，整合资源，提高矫正效率；将社区矫正工作与社区自身建设紧密切结合起来，实现协调发展。
关 键 词：中小城市；社区矫正；实证研究
中图分类号：D926.8 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）02-0060-08
刑罚轻缓化、行刑社会化的国际化刑罚文明推动了各国社区矫正工作的蓬勃发展。我国废除劳动教养制度后，轻微刑事案件大大增加，被告人被判处管制、缓刑等限制而非剥夺人身自由的机会也逐渐增多。有数据表明，到2015年底，我国社区服刑人员数量已经接近全国罪犯总人数的1/3。[1]短期内社区服刑人员的增加使各个社区尤其是中小城市社区矫正工作面临巨大的挑战，其所肩负的责任和承担的安全压力与日俱增。然而，面对大幅度增加的社区服刑人员，中小城市社区目前存在专业工作人员严重缺乏，矫正经费和基础设施保障不到位，社会力量参与不均衡，社区自身建设尚未与矫正工作开展进度相匹配等问题。不仅影响了对社区服刑人员的矫正效果，还给社区矫正工作带来了不可预知的风险。如何应对这一局面，是一个亟待研究和解决的问题。
一、开展社区矫正工作的理论依据与现实意义
最早提出社区矫正概念的是美国人约翰·奥古斯都。理论界关于社区矫正的概念众说纷纭，按照时任我国司法部部长张福森的解释，社区矫正，即指积极利用各种社会资源，整合社会各方面力量，将那些不需要和不适宜监禁或者继续监禁的服刑人员置于社区中矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁的刑罚执行活动。[2]
（一）开展社区矫正工作的理论基础
社区矫正工作能够很好地解决非监禁刑与监禁刑之间过渡性、半社会化、半监禁性的难题，其理论基础体现在以下三个方面：
一是刑法谦抑性思想。刑法的谦抑性又被称为刑法的必要性，是指立法者只有在找不到其他恰当方法来代替刑罚的情况下，才能将某种违法行为规定为犯罪行为。体现出了限制刑法适用范围以避免刑法过度干预公众生活的思想。最早提出刑法谦抑性的日本学者平野龙一认为，只有其他社会统治手段不充分时，或者其他社会统治手段过于强烈，有代之以刑罚的必要时才可以动用刑法。[3]我国刑法学家陈兴良认为，谦抑，是指缩减或压缩。刑法的谦抑性，是指立法者应当力求以最小的支出——少用甚至不用刑罚（而用其他的刑罚替代措施），获取最大的社会效益——有效地预防和控制犯罪。[4] 刑法歉抑性的内涵包括刑法的补充性、不完整性及宽容性。人类社会发展历史表明：生产力水平越低，自由的价值就越低，刑罚就越严厉；反之，则刑罚越人道。社会的发展必将引导刑罚走向宽和。社区矫正制度减轻了对服刑人员的处罚程度，体现出了重教化而轻处罚的特点，这正是刑法谦抑性思想在刑罚执行过程中的体现。
二是标签理论。“标签理论”也称“标定理论”，认为犯罪行为是在行为者接受周围人对自己的看法即被“标签”后才形成的。[5]将罪犯关进监狱，无疑是进一步强化了罪犯作为一个“坏人”的形象，其在这种环境中缺乏足够的内在动力改变自己。相反，将罪犯放在社区与其他普通公众生活在一起，则无形中会给罪犯一种积极的心理暗示，即他（她）仍然是一个“好人”。社区作为一种因地缘关系而形成的互动群体，是人们生活世界的重要场景，也是个体社会化过程中重要的道德经验的源泉。[6]利用社区资源，整合各种社会力量，对其犯罪行为和心理进行矫正，发挥良性社会环境对个体的 “同化”作用，能够提高其适应社会生活环境的能力，使其早日回归正常的社会生活。
三是行刑社会化思想。“行刑社会化”，是指对于部分犯罪情节轻微，社会危害性小的罪犯应尽可能地在社会上公开、透明地服刑、改造，尽量少适用监狱等监禁刑，避免因监禁刑引起的“交叉感染”，提高改造罪犯的质量。行刑社会化理论产生于人们对传统监禁刑的反思与批判之中。传统监禁刑在发挥预防犯罪正向功能的同时，不可避免地显露出其固有的缺陷：不同罪犯之间“交叉感染”，使罪犯从“单面手”变成“多面手”；独特的“生活环境”可能造就罪犯扭曲的个性和心理，导致其出狱后的再社会化过程更加艰难，为其再次犯罪埋下隐患；日益庞大的监禁场所消耗着国家资源，增加了国家的经济负担。从消除传统监禁刑上述弊端的角度看，行刑社会化无疑是一剂良药。社区矫正与其他类似的开放式刑罚方式一样，都是在行刑社会化思想的指导下对传统监禁刑执行方式的一种变通和改革。
（二）开展社区矫正工作的现实意义
2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出：废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。在此背景下，先前适用于劳动教养的部分案件已被连续进行的刑法修正案吸收。毋庸置疑的是，在废除劳动教养制度后，轻微刑事案件会大大增加，被告人被判处管制、缓刑等限制而非剥夺人身自由的机会也逐渐增多。截止到2014年底，我国累计接收社区服刑人员223.7万人，累计解除矫正150.5万人。其中，2014年新接收43.1万人，解除矫正38.1万人，截至2015年1月，社区服刑人员达73.2万人。[7]如此庞大的群体在给社区带来不可预知的风险的同时也给社区赋予了新的使命。2014年，我國各地对社区服刑人员开展技能培训22.9万人次，指导就业就学27.9万人次，协调落实承包田36.8万人次，累计建成就业基地8013个，为促进社区服刑人员顺利回归社会创造了条件。[8] 社区矫正工作的现实意义主要体现为以下三个方面：一是有利于社会和谐稳定。通过对社区服刑人员的监管、教育及帮扶，促使他们遵纪守法；同时，让他们保持正常的家庭和社会生活状态，能够极大地减少其与家庭的矛盾以及与社会的对抗情绪。二是为完善我国刑罚执行制度进行了成功实践。全面推进社区矫正是深化司法体制改革的重要内容，作为建立监禁刑与非监禁刑相互衔接、相互贯通的新型刑罚执行体系的重要手段，极大地降低了刑罚执行成本。三是能够预防和减少重新犯罪。通过全面推进社区矫正，使教育管理工作进一步受到重视，社会力量参与更加广泛，社区服刑人员在矫正期间重新犯罪率保持在0.2%左右的较低水平。[9]有效地预防和减少了重新违法犯罪的可能。
二、中小城市社区的特点及其对社区矫正工作的影响
中小城市社区在历史发展、人员构成与内部情感、制度建设、管理水平等方面都有别于大中城市，这直接影响着中小城市社区矫正工作的开展。
（一）在社区矫正中政府主导性过强
以孝感市为例，在政府的强力推动下，孝感市已形成了市、县、乡、村四级社区矫正工作网络，社区矫正工作成效显著。但同时也显露出一个值得注意的问题：即社会力量有限，参与度有待提高。由此可见，中小城市社区矫正工作应该在发挥政府主导作用的同时，大力培育并引进社会力量，避免政府介入程度过高，影响社区矫正这一再社会化过程的社会参与度。
（二）社区成员结构相对稳定，情感联系紧密，因而不愿接纳社区服刑人员
中小城市规模小，社区居民通常以本地人口为主，外来人口较少，多以留守的中老年和青少年为主，彼此关系熟悉，互动频繁且社区文化受传统观念影响较大，这种具有人文关怀的环境能够极大地满足社区服刑人员的精神需求。但稳定的成员和亲密的内部关系使得社会文化和观念中法制氛围相对不足。[10]
（三）发展程度偏低，社区组织、制度建设相对不完善
作为由农村社区向城市社区过渡的典型代表，孝感市许多社区尚未建立相应的管理机制，即使出台和实行了一些仿照大城市社区矫正的规定，也会因其自身能力的局限而难以实施。因此，中小城市的社区矫正工作进程需要与制度建设相伴而行、良性互动。比如孝感市的一些村改为社区后，社区管理仍然表现得比较松散，法律意识不强，相关管理制度仍然没有建立或者过于形式化，对社区矫正工作的热情不高，支持力度不大。
（四）经费有限，基础设施差，人才吸引力不足
目前，我国普遍缺乏社区矫正专业人员，对于中小城市而言，其吸引人才和留住人才的竞争力本来就小，因而社区矫正专业人员的缺口就更大；中小城市经济发展水平有限，财政资源分配势必要偏重于那些与居民生计和城市经济发展直接相关的领域，由此社区矫正工作可利用的资源有限，极大地制约了社区矫正工作的开展。尽管孝感市司法部门采取种种措施与其他单位建立了横向联系，但由于经费不足，人员流动性过强，导致社区矫正尚未取得预期效果。
三、我国中小城市社区矫正工作的创新实践与面临的困境
孝感市地处湖北省东北部，长江以北、汉水以东。现辖孝南区和汉川、应城、安陆三个县级市以及云梦、大悟和孝昌三个县，另辖一个国家级高新区和七个省级开发区。城区人口约55万，属于中部地区典型的中小城市，其社区矫正工作实践在一定程度上能够反映广大中小城市的现状。该市于2006年在孝南区广场街试点社区矫正工作，2007年在全市全面试行。截至2016年3月，全市累计接收社区服刑人员6290人，累计解除矫正4350人，在矫1940人，累计重新犯罪11人，再犯罪率为1.75‰。全市共建社区矫正教育基地34个，社区服务基地82个，就业基地25个。近年来，孝感市社区矫正工作一直处在湖北省先进行列，孝感市在2013年、2015年年度考核中分别排名全省第一名、第二名，其成熟经验正在全省推广。
（一）孝感市社区矫正工作的创新实践
⒈制度先行：注重提升社区矫正工作的规范化、制度化和法治化建设水平。一是确立了以市委常委、政法委书记挂帅的领导工作机制。该市先后出台了《孝感市社区矫正工作领导小组例会制度》《孝感市社区矫正工作领导小组办公室联席会议制度》《孝感市综治委社区矫正工作领导小组成员单位履职考评办法》等文件，确立了领导小组例会、联席会议制度和考评办法。二是建立了涉及诸多部门单位的协调衔接机制。2013年12月，孝感市司法局联合孝感市中级人民法院、孝感市人民检察院、孝感市公安局制定了《关于加强社区矫正衔接工作的意见》，在司法局和法院、检察院、公安等系统建立了社区矫正刑罚执行和监管的衔接机制，明确了各部门职责，成员单位之间衔接顺畅。三是实行了严格的目标责任制和综合考评机制。2013年以来，孝感市司法局发布了《关于建立社区服刑人员、刑满释放人员电子信息库的通知》《关于建立社区矫正情况分析制度的通知》《关于印发社区矫正宣告相关制度的通知》《孝感社区矫正安置帮教工作考评办法》《孝感社区矫正安置帮教工作通报制度》等系列文件，建立了严格的管理制度和目标责任考核机制，将社区矫正工作纳入综治考评之中，层层签订责任书，促进了社区矫正工作的开展。
⒉搭建平台：成立社区矫正管理教育服务中心，开通三级社区矫正服务平台。为了克服社区矫正工作经费不足、专业人员有限的弊端，2012年，孝感市开通了市、县、乡三级社区矫正监管信息平台（司法E通），筹资50余万元在中心城区建成了首个集监管、教育、帮扶于一体的社区矫正管理教育服务中心。该中心设有监控指挥室、综合办公室、心理咨询室、教育（技能）培训室、矫正宣告（训诫）室等五个功能室，面积达500平方米。在市、县、乡三级建立了统一的司法E通社区矫正信息管理系统，采取手机定位的方式对社区服刑人員中的重点对象实施监管。截至2016年4月，已建成4个社区矫正管理教育服务中心，定位管理社区服刑人员1266人，对社区服刑人员的定位率为66.8%。有效地缓解了监管人员有限而社区服刑人员激增的现实困境。 ⒊准确定位：坚持“罚”“救”并举，警示与帮扶同行，使社区矫正工作取得了明显效果。社区矫正作为刑罚执行的一种方式，必要的惩罚功能是其应有之义，但挽救矫正对象、使其顺利融入社会是社区矫正工作的根本所在。因此，“罚”“救”并举是最准确的定位。2013年6月，孝感市社区矫正警示教育基地在孝感监狱挂牌成立，分批安排社区服刑人员到基地接受警示教育。同时，为了帮扶社区服刑人员，孝感市还建立了社区服务、技能培训和就业基地。为统筹帮教，县级管理教育服务中心将活动安排到月，责任到人，避免了资源浪费和管理无序；对本地的集中教育、培训、团体辅导等活动进行统一录制，并将优秀活动制作成课件光盘，供全市各社区矫正机构使用。“罚”“救”并举的措施收到了良好的效果，使社区服刑人员在社区矫正期间重新犯罪率一直保持在0.2%以下的较低水平。
⒋整合力量：借鉴社会化治理经验，广纳社会各界力量，齐抓共管。一是建立专业人才库。聘请湖北工程学院、法院、检察院、监狱等单位的专家、学者建立专业人才库，参与社区矫正工作的课题研究、人才培训等，制作服刑人员综合测评表，测量、评估社区服刑人员的心理状况、风险程度及社会适应能力等，既为个案矫正方案的制定奠定了基础，又为社区矫正工作提供了宏观综合评估数据。二是组建“五老”（ 老干部、老专家、老军人、老教师、老模范）志愿者队伍。要求为每名35岁以下的社区服刑人员安排至少一名“五老”志愿者作为矫正小组的成员。三是与专业组织合作。2016年，孝感市司法局与湖北工程学院签订协议，以政府购买服务的方式将全市社区矫正心理咨询工作全部交由该院教育与心理学院完成。四是吸纳专业社工。与湖北工程学院“阳光社会工作服务中心”签订合作协议，以政府购买服务的方式将部分教育帮扶工作交由专业社工组织完成，目前已吸纳6名专业社工。五是借力专业志愿者队伍。与孝感市义工联签订协议，义工联成立安置帮教工作部门，协助社区矫正机构组织开展相关教育帮扶活动。六是发挥网格管理员的作用。与孝感市网格管理中心合作，完善网格信息平台，开展网格员业务培训，将社区服刑人员、安置帮教对象管理工作纳入社区网络化管理之中，明确网格管理员责任，将其发展为社区矫正工作的信息联络员和教育帮扶员。
（二）孝感市社区矫正工作面临的困境
上述措施在一定程度上缓解了社区矫正工作专业化程度不高、队伍不稳定、管理措施不到位、工作平台不适应工作要求等矛盾，使孝感市社区矫正工作居于湖北省先进行列。但该市社区矫正工作仍面临一些现实困境。
⒈社区服刑人员激增，专业工作人员短缺，工作压力大。目前，社区服刑人员的日常管理工作主要由基层司法所承担，司法所长、司法助理员被认定为社区矫正工作的重要责任人。截至2016年4月，孝感市共有119个司法所（176人），很多司法所只有1名工作人员，除了社区矫正工作之外，还承担人民调解、信访维稳、安置帮教、法制宣传、执法检查等多项重要工作，有的工作人员负责的社区服刑人员曾超过100人，远远高于监狱警囚1：6的比例。同时，全市社区服刑人员呈逐年增加的趋势，2010年至2015年，全市社区服刑人员在矫人数分别为602人、1080人、1445人、1880人、2029人、1889人（特赦了一批服刑人员）。尽管孝感市司法局曾尝试招录新的公益性岗位社工，但这些人员流动性很大，而重新招录新的公益性岗位社工成本较高，因此，往往会出现岗位人员空缺现象，导致社区矫正工作难以连续开展。
⒉社区矫正工作人员知识结构比较单一，矫正方法和内容不够丰富，不能适应社区服刑人员的多种需求。从对社区服刑人员的问卷调研结果看，其存在多方面的需求：一是心理情绪疏导的需求。社区服刑人员有54.5%的人表示需要心理情绪的疏导，其中17.2%的人表示非常需要。在100个调研对象中，有27人表示自己有一定的情绪困扰，其中沉溺烟酒的有16人，有自卑情绪的14人，且有31%的人存在睡眠障碍。二是人际交往方面的需求。调研结果显示，有近10%的人害怕与人交往，近20%的人不知道如何与人交往，显示出自闭倾向。三是法律知识和文化的需求。社区服刑人员中具有初、高中（或中专）水平的仅占25%，极少数有大专或本科学历，绝大多数只有小学学历，文化知识贫乏，法律意识淡薄。四是生活保障方面的需求。43.7%的人表示需要医疗及基本生活方面的帮助。但截至2016年4月，在孝感市从事社区矫正的专职人员中，取得国家二级心理咨询师资格证并且在心理矫正岗位的仅有16人，有法律知识背景（含非法学专业但有相关从业经历）的仅有74人。
⒊社区公众的参与意识不强、参与渠道不畅、参与效果不佳。在调研中笔者发现，无论是司法机关还是普通公众，受传统报复性刑罚理念的影响根深蒂固，对社区矫正工作的认同度不高，大多数人仍然认为把服刑人员关进监狱理所当然。“判了刑不用进监狱”“在家里坐牢”，对普通公众特别是受害一方在心理上是难以接受甚至抵触的，加上对社区服刑人员危险性的担忧，很多居民包括基层群众自治组织均不愿意接纳社区服刑人员来本社区服刑。即便勉强接受，也都是本着完成任务的态度。另外，由于很多社区自身的制度建设尚不到位，对于如何开展社区矫正工作尚缺乏有效的途径和科学的程序设计，参与效果很不理想。
⒋经费投入严重不足，基础设施和队伍建设受限。2014年发布的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于全面推进社区矫正工作的意见》明确提出：要“大力推进场所设施建设，多形式、多渠道建立社区矫正场所设施，对社区服刑人员进行接收宣告、集中学习和培训”。尽管孝感市出台了《关于加强社区矫正安置帮教经费保障的意见》，各市、县级经费逐年增加，但受制于城市自身经济发展水平，2015年底，全市人均社区矫正工作经费仅312元，如果加上省转移支付、矫正管理中心平台建设经费、专职社工聘用经费等，2015年全市人均社区矫正經费为1104元，远远低于武汉、黄石、宜昌、襄阳等大中城市人均1500-2000元的经费标准。中小城市社区矫正资金投入不足，直接导致基础条件难以改善，高素质专业工作队伍人员不足，影响了社区矫正工作的效果。 四、对中小城市开展社区矫正工作的相关建议
结合孝感市社区矫正工作面临的问题，笔者认为，中小城市社区矫正工作的总体发展方向应该是在坚持政府主导的前提下，大力培育、引进社会力量的参与；在经费严重不足的情况下，采取各种办法，创造条件，整合资源，抓住重点，提高效率；将社区矫正工作与社区管理工作密切结合，使之协调发展。
（一）探索建立社会力量参与的市场化运作机制
受经济发展水平的制约，中小城市应探索有效利用民间资本的方法，调动全社会力量参与社区矫正工作。纵观西方发达国家的做法以及我国社区矫正工作的成功经验，市场化运作是比较有效的方法。可以尝试在政府的引导下，将相关矫正工作打包，通过订约的方式交给有关的专业机构或公司来完成，形成一条龙服务。政府的主要工作在于宏观监控、加强管理并适时调整。针对目前志愿者服务时常中断的现状，也可以运用市场化思维建立公益性专业人员和志愿者持续服务机制和管理机制。如前所述，孝感市司法局与湖北工程学院签订社区矫正心理咨询服务政府采购协议便是一种有益的尝试。将科研院校的人才资源与社区矫正工作实际需求相结合，建立需求一一对应的长效合作机制：由社工专业的师生提供专业的社会服务工作，由教育专业的师生提供心理咨询和辅导服务，由法律专业师生提供法律咨询服务。服务分为有偿和志愿两种，以履行合同的方式进行。这种合作机制在缓解社区矫正人员不足之困境的同时，也能够为广大教师和学生提供广阔的科研与实践平台。
（二）推广数字化管理平台
实践证明，孝感市在市、县、乡三级建立的司法E通社区矫正信息管理系统有效地缓解了监管人员少而社区服刑人员激增的现实困境，提高了监管效率。通过推广数字化平台，利用手机定位批量监管，可以减少专业人员的需求数量，解决中小城市社区矫正专业人员不足的问题。目前，孝感市除了不断完善已有的4个服务平台的功能外，还在着力建设新的数字化管理平台，力争将社区服刑人员的成功定位率提升至70%。
（三）建立服刑人员分类矫正制度
为了提高矫正效率，可以根据犯罪性质主观恶性程度、是否有固定居所、是否有固定收入、是否主动参加社区矫正活动等将社区服刑人员分为一般等级、重点等级和危险等级，对不同等级的人员实行不同的监督管理方式。一方面，有利于实施相对个性化的管理、教育和矫正方式，提高帮教效果；另一方面，可以节约成本，将有限的资源集中到最需要的社区服刑人员身上，减少重新犯罪的机率。
（四）针对社区重点服刑人员建立居住式矫正设施
在孝感市的社区矫正工作中，仍然有超过0.1%的社区服刑人员恶性难改，在矫正的过程中又重新犯罪，给社区带了不可预知的风险。针对少数重新犯罪危险性较高的社区服刑人员，可探索建立居住式社区矫正设施。居住式社区矫正设施可由住宅或小型旅馆改造而成，容纳10至20名社区服刑人员。社区服刑人员在得到监督人员的批准之后，白天可以外出工作或学习，但夜晚必须回到居住式矫正设施居住。在服刑期间，社区服刑人员如果不服从管理制度，司法行政机关可以提请人民法院撤销其社区矫正资格，将其收监执行。
（五）进一步发挥社区、村（居）民委员会等基层群众性自治组织的作用
现阶段，我国社区仍处在从礼俗——“熟人社会”向法理——“契约社会”转变的过渡时期，中小城市尤其如此。对此，社区矫正工作应在充分利用社区温馨环境的基础上，加强法制宣传，强化管理的法治化和规范化，实现法制与情理的刚柔相济。引导社区服刑人员和广大公众转变观念，正确对待并参与社区矫正工作。在农村社区构建以村民委员会为主导的参与模式，在城市社区构建以居民委员会为主导的参与模式。社区矫正机构可将某些具体教育帮扶任务直接委托给村（居）民委员会，再由村（居）民委员会组织和动员社区社会工作者、社区志愿者以及有关部门、社区服刑人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等参与社区矫正工作。基层群众性自治组织的参与，一方面能够解决社区矫正资源不足且整合不力的问题，另一方面也能够推动基层组织自身功能的扩展与完善。
（六）多渠道对社区服刑人员进行就业帮扶或提供最低生活保障
受中小城市经济发展水平和就业机会的限制，社区服刑人员在就业和生存方面的压力较大，在社区服刑期间，除了对其行为进行矫正外，特别需要在就业、生活保障等方面予以重点关注。因此，政府相关部门需要与当地企业联系、沟通，对社区服刑人员进行有针对性的技能培训，帮助其就业。对符合低保条件的社区服刑人员，应纳入低保范围。但鉴于社区矫正毕竟是刑罚执行方式之一，具有惩罚性的特點，因此，这些帮扶措施并非矫正机构的法定义务。
【参考文献】
[1][8]司法部网站：郝赤勇副部长在全国社区矫正教育管理工作会议上的讲话. http：//www.moj.gov.cn/sqjzbgs/content/2015-12-11/content_6395767.htm？node=30091.
[2]黄慧.构建社会主义和谐社会下的社区矫正及其管理问题研究[D].南昌大学硕士学位论文，2011.
[3]（日）平野龙一.刑法总论Ⅱ[M].有斐阁，1972.47.
[4]陈兴良.刑法理念导读[M].法律出版社，2003.10.
[5][6]李雪.论标签理论对社区矫正工作的启示[J].世纪桥，2010，（22）.
[7][9]周斌.我国全面推进社区矫正工作，各地累计接收社区服刑人员223.7万人[N].法制日报，2015-01-16.
[10]张晓.论小城市社区特点及对社区矫正的影响[J].法制博览，2012，（02）.
（责任编辑：高 静）
关 键 词：中小城市；社区矫正；实证研究
中图分类号：D926.8 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）02-0060-08
刑罚轻缓化、行刑社会化的国际化刑罚文明推动了各国社区矫正工作的蓬勃发展。我国废除劳动教养制度后，轻微刑事案件大大增加，被告人被判处管制、缓刑等限制而非剥夺人身自由的机会也逐渐增多。有数据表明，到2015年底，我国社区服刑人员数量已经接近全国罪犯总人数的1/3。[1]短期内社区服刑人员的增加使各个社区尤其是中小城市社区矫正工作面临巨大的挑战，其所肩负的责任和承担的安全压力与日俱增。然而，面对大幅度增加的社区服刑人员，中小城市社区目前存在专业工作人员严重缺乏，矫正经费和基础设施保障不到位，社会力量参与不均衡，社区自身建设尚未与矫正工作开展进度相匹配等问题。不仅影响了对社区服刑人员的矫正效果，还给社区矫正工作带来了不可预知的风险。如何应对这一局面，是一个亟待研究和解决的问题。
一、开展社区矫正工作的理论依据与现实意义
最早提出社区矫正概念的是美国人约翰·奥古斯都。理论界关于社区矫正的概念众说纷纭，按照时任我国司法部部长张福森的解释，社区矫正，即指积极利用各种社会资源，整合社会各方面力量，将那些不需要和不适宜监禁或者继续监禁的服刑人员置于社区中矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁的刑罚执行活动。[2]
（一）开展社区矫正工作的理论基础
社区矫正工作能够很好地解决非监禁刑与监禁刑之间过渡性、半社会化、半监禁性的难题，其理论基础体现在以下三个方面：
一是刑法谦抑性思想。刑法的谦抑性又被称为刑法的必要性，是指立法者只有在找不到其他恰当方法来代替刑罚的情况下，才能将某种违法行为规定为犯罪行为。体现出了限制刑法适用范围以避免刑法过度干预公众生活的思想。最早提出刑法谦抑性的日本学者平野龙一认为，只有其他社会统治手段不充分时，或者其他社会统治手段过于强烈，有代之以刑罚的必要时才可以动用刑法。[3]我国刑法学家陈兴良认为，谦抑，是指缩减或压缩。刑法的谦抑性，是指立法者应当力求以最小的支出——少用甚至不用刑罚（而用其他的刑罚替代措施），获取最大的社会效益——有效地预防和控制犯罪。[4] 刑法歉抑性的内涵包括刑法的补充性、不完整性及宽容性。人类社会发展历史表明：生产力水平越低，自由的价值就越低，刑罚就越严厉；反之，则刑罚越人道。社会的发展必将引导刑罚走向宽和。社区矫正制度减轻了对服刑人员的处罚程度，体现出了重教化而轻处罚的特点，这正是刑法谦抑性思想在刑罚执行过程中的体现。
二是标签理论。“标签理论”也称“标定理论”，认为犯罪行为是在行为者接受周围人对自己的看法即被“标签”后才形成的。[5]将罪犯关进监狱，无疑是进一步强化了罪犯作为一个“坏人”的形象，其在这种环境中缺乏足够的内在动力改变自己。相反，将罪犯放在社区与其他普通公众生活在一起，则无形中会给罪犯一种积极的心理暗示，即他（她）仍然是一个“好人”。社区作为一种因地缘关系而形成的互动群体，是人们生活世界的重要场景，也是个体社会化过程中重要的道德经验的源泉。[6]利用社区资源，整合各种社会力量，对其犯罪行为和心理进行矫正，发挥良性社会环境对个体的 “同化”作用，能够提高其适应社会生活环境的能力，使其早日回归正常的社会生活。
三是行刑社会化思想。“行刑社会化”，是指对于部分犯罪情节轻微，社会危害性小的罪犯应尽可能地在社会上公开、透明地服刑、改造，尽量少适用监狱等监禁刑，避免因监禁刑引起的“交叉感染”，提高改造罪犯的质量。行刑社会化理论产生于人们对传统监禁刑的反思与批判之中。传统监禁刑在发挥预防犯罪正向功能的同时，不可避免地显露出其固有的缺陷：不同罪犯之间“交叉感染”，使罪犯从“单面手”变成“多面手”；独特的“生活环境”可能造就罪犯扭曲的个性和心理，导致其出狱后的再社会化过程更加艰难，为其再次犯罪埋下隐患；日益庞大的监禁场所消耗着国家资源，增加了国家的经济负担。从消除传统监禁刑上述弊端的角度看，行刑社会化无疑是一剂良药。社区矫正与其他类似的开放式刑罚方式一样，都是在行刑社会化思想的指导下对传统监禁刑执行方式的一种变通和改革。
（二）开展社区矫正工作的现实意义
2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出：废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。在此背景下，先前适用于劳动教养的部分案件已被连续进行的刑法修正案吸收。毋庸置疑的是，在废除劳动教养制度后，轻微刑事案件会大大增加，被告人被判处管制、缓刑等限制而非剥夺人身自由的机会也逐渐增多。截止到2014年底，我国累计接收社区服刑人员223.7万人，累计解除矫正150.5万人。其中，2014年新接收43.1万人，解除矫正38.1万人，截至2015年1月，社区服刑人员达73.2万人。[7]如此庞大的群体在给社区带来不可预知的风险的同时也给社区赋予了新的使命。2014年，我國各地对社区服刑人员开展技能培训22.9万人次，指导就业就学27.9万人次，协调落实承包田36.8万人次，累计建成就业基地8013个，为促进社区服刑人员顺利回归社会创造了条件。[8] 社区矫正工作的现实意义主要体现为以下三个方面：一是有利于社会和谐稳定。通过对社区服刑人员的监管、教育及帮扶，促使他们遵纪守法；同时，让他们保持正常的家庭和社会生活状态，能够极大地减少其与家庭的矛盾以及与社会的对抗情绪。二是为完善我国刑罚执行制度进行了成功实践。全面推进社区矫正是深化司法体制改革的重要内容，作为建立监禁刑与非监禁刑相互衔接、相互贯通的新型刑罚执行体系的重要手段，极大地降低了刑罚执行成本。三是能够预防和减少重新犯罪。通过全面推进社区矫正，使教育管理工作进一步受到重视，社会力量参与更加广泛，社区服刑人员在矫正期间重新犯罪率保持在0.2%左右的较低水平。[9]有效地预防和减少了重新违法犯罪的可能。
二、中小城市社区的特点及其对社区矫正工作的影响
中小城市社区在历史发展、人员构成与内部情感、制度建设、管理水平等方面都有别于大中城市，这直接影响着中小城市社区矫正工作的开展。
（一）在社区矫正中政府主导性过强
以孝感市为例，在政府的强力推动下，孝感市已形成了市、县、乡、村四级社区矫正工作网络，社区矫正工作成效显著。但同时也显露出一个值得注意的问题：即社会力量有限，参与度有待提高。由此可见，中小城市社区矫正工作应该在发挥政府主导作用的同时，大力培育并引进社会力量，避免政府介入程度过高，影响社区矫正这一再社会化过程的社会参与度。
（二）社区成员结构相对稳定，情感联系紧密，因而不愿接纳社区服刑人员
中小城市规模小，社区居民通常以本地人口为主，外来人口较少，多以留守的中老年和青少年为主，彼此关系熟悉，互动频繁且社区文化受传统观念影响较大，这种具有人文关怀的环境能够极大地满足社区服刑人员的精神需求。但稳定的成员和亲密的内部关系使得社会文化和观念中法制氛围相对不足。[10]
（三）发展程度偏低，社区组织、制度建设相对不完善
作为由农村社区向城市社区过渡的典型代表，孝感市许多社区尚未建立相应的管理机制，即使出台和实行了一些仿照大城市社区矫正的规定，也会因其自身能力的局限而难以实施。因此，中小城市的社区矫正工作进程需要与制度建设相伴而行、良性互动。比如孝感市的一些村改为社区后，社区管理仍然表现得比较松散，法律意识不强，相关管理制度仍然没有建立或者过于形式化，对社区矫正工作的热情不高，支持力度不大。
（四）经费有限，基础设施差，人才吸引力不足
目前，我国普遍缺乏社区矫正专业人员，对于中小城市而言，其吸引人才和留住人才的竞争力本来就小，因而社区矫正专业人员的缺口就更大；中小城市经济发展水平有限，财政资源分配势必要偏重于那些与居民生计和城市经济发展直接相关的领域，由此社区矫正工作可利用的资源有限，极大地制约了社区矫正工作的开展。尽管孝感市司法部门采取种种措施与其他单位建立了横向联系，但由于经费不足，人员流动性过强，导致社区矫正尚未取得预期效果。
三、我国中小城市社区矫正工作的创新实践与面临的困境
孝感市地处湖北省东北部，长江以北、汉水以东。现辖孝南区和汉川、应城、安陆三个县级市以及云梦、大悟和孝昌三个县，另辖一个国家级高新区和七个省级开发区。城区人口约55万，属于中部地区典型的中小城市，其社区矫正工作实践在一定程度上能够反映广大中小城市的现状。该市于2006年在孝南区广场街试点社区矫正工作，2007年在全市全面试行。截至2016年3月，全市累计接收社区服刑人员6290人，累计解除矫正4350人，在矫1940人，累计重新犯罪11人，再犯罪率为1.75‰。全市共建社区矫正教育基地34个，社区服务基地82个，就业基地25个。近年来，孝感市社区矫正工作一直处在湖北省先进行列，孝感市在2013年、2015年年度考核中分别排名全省第一名、第二名，其成熟经验正在全省推广。
（一）孝感市社区矫正工作的创新实践
⒈制度先行：注重提升社区矫正工作的规范化、制度化和法治化建设水平。一是确立了以市委常委、政法委书记挂帅的领导工作机制。该市先后出台了《孝感市社区矫正工作领导小组例会制度》《孝感市社区矫正工作领导小组办公室联席会议制度》《孝感市综治委社区矫正工作领导小组成员单位履职考评办法》等文件，确立了领导小组例会、联席会议制度和考评办法。二是建立了涉及诸多部门单位的协调衔接机制。2013年12月，孝感市司法局联合孝感市中级人民法院、孝感市人民检察院、孝感市公安局制定了《关于加强社区矫正衔接工作的意见》，在司法局和法院、检察院、公安等系统建立了社区矫正刑罚执行和监管的衔接机制，明确了各部门职责，成员单位之间衔接顺畅。三是实行了严格的目标责任制和综合考评机制。2013年以来，孝感市司法局发布了《关于建立社区服刑人员、刑满释放人员电子信息库的通知》《关于建立社区矫正情况分析制度的通知》《关于印发社区矫正宣告相关制度的通知》《孝感社区矫正安置帮教工作考评办法》《孝感社区矫正安置帮教工作通报制度》等系列文件，建立了严格的管理制度和目标责任考核机制，将社区矫正工作纳入综治考评之中，层层签订责任书，促进了社区矫正工作的开展。
⒉搭建平台：成立社区矫正管理教育服务中心，开通三级社区矫正服务平台。为了克服社区矫正工作经费不足、专业人员有限的弊端，2012年，孝感市开通了市、县、乡三级社区矫正监管信息平台（司法E通），筹资50余万元在中心城区建成了首个集监管、教育、帮扶于一体的社区矫正管理教育服务中心。该中心设有监控指挥室、综合办公室、心理咨询室、教育（技能）培训室、矫正宣告（训诫）室等五个功能室，面积达500平方米。在市、县、乡三级建立了统一的司法E通社区矫正信息管理系统，采取手机定位的方式对社区服刑人員中的重点对象实施监管。截至2016年4月，已建成4个社区矫正管理教育服务中心，定位管理社区服刑人员1266人，对社区服刑人员的定位率为66.8%。有效地缓解了监管人员有限而社区服刑人员激增的现实困境。 ⒊准确定位：坚持“罚”“救”并举，警示与帮扶同行，使社区矫正工作取得了明显效果。社区矫正作为刑罚执行的一种方式，必要的惩罚功能是其应有之义，但挽救矫正对象、使其顺利融入社会是社区矫正工作的根本所在。因此，“罚”“救”并举是最准确的定位。2013年6月，孝感市社区矫正警示教育基地在孝感监狱挂牌成立，分批安排社区服刑人员到基地接受警示教育。同时，为了帮扶社区服刑人员，孝感市还建立了社区服务、技能培训和就业基地。为统筹帮教，县级管理教育服务中心将活动安排到月，责任到人，避免了资源浪费和管理无序；对本地的集中教育、培训、团体辅导等活动进行统一录制，并将优秀活动制作成课件光盘，供全市各社区矫正机构使用。“罚”“救”并举的措施收到了良好的效果，使社区服刑人员在社区矫正期间重新犯罪率一直保持在0.2%以下的较低水平。
⒋整合力量：借鉴社会化治理经验，广纳社会各界力量，齐抓共管。一是建立专业人才库。聘请湖北工程学院、法院、检察院、监狱等单位的专家、学者建立专业人才库，参与社区矫正工作的课题研究、人才培训等，制作服刑人员综合测评表，测量、评估社区服刑人员的心理状况、风险程度及社会适应能力等，既为个案矫正方案的制定奠定了基础，又为社区矫正工作提供了宏观综合评估数据。二是组建“五老”（ 老干部、老专家、老军人、老教师、老模范）志愿者队伍。要求为每名35岁以下的社区服刑人员安排至少一名“五老”志愿者作为矫正小组的成员。三是与专业组织合作。2016年，孝感市司法局与湖北工程学院签订协议，以政府购买服务的方式将全市社区矫正心理咨询工作全部交由该院教育与心理学院完成。四是吸纳专业社工。与湖北工程学院“阳光社会工作服务中心”签订合作协议，以政府购买服务的方式将部分教育帮扶工作交由专业社工组织完成，目前已吸纳6名专业社工。五是借力专业志愿者队伍。与孝感市义工联签订协议，义工联成立安置帮教工作部门，协助社区矫正机构组织开展相关教育帮扶活动。六是发挥网格管理员的作用。与孝感市网格管理中心合作，完善网格信息平台，开展网格员业务培训，将社区服刑人员、安置帮教对象管理工作纳入社区网络化管理之中，明确网格管理员责任，将其发展为社区矫正工作的信息联络员和教育帮扶员。
（二）孝感市社区矫正工作面临的困境
上述措施在一定程度上缓解了社区矫正工作专业化程度不高、队伍不稳定、管理措施不到位、工作平台不适应工作要求等矛盾，使孝感市社区矫正工作居于湖北省先进行列。但该市社区矫正工作仍面临一些现实困境。
⒈社区服刑人员激增，专业工作人员短缺，工作压力大。目前，社区服刑人员的日常管理工作主要由基层司法所承担，司法所长、司法助理员被认定为社区矫正工作的重要责任人。截至2016年4月，孝感市共有119个司法所（176人），很多司法所只有1名工作人员，除了社区矫正工作之外，还承担人民调解、信访维稳、安置帮教、法制宣传、执法检查等多项重要工作，有的工作人员负责的社区服刑人员曾超过100人，远远高于监狱警囚1：6的比例。同时，全市社区服刑人员呈逐年增加的趋势，2010年至2015年，全市社区服刑人员在矫人数分别为602人、1080人、1445人、1880人、2029人、1889人（特赦了一批服刑人员）。尽管孝感市司法局曾尝试招录新的公益性岗位社工，但这些人员流动性很大，而重新招录新的公益性岗位社工成本较高，因此，往往会出现岗位人员空缺现象，导致社区矫正工作难以连续开展。
⒉社区矫正工作人员知识结构比较单一，矫正方法和内容不够丰富，不能适应社区服刑人员的多种需求。从对社区服刑人员的问卷调研结果看，其存在多方面的需求：一是心理情绪疏导的需求。社区服刑人员有54.5%的人表示需要心理情绪的疏导，其中17.2%的人表示非常需要。在100个调研对象中，有27人表示自己有一定的情绪困扰，其中沉溺烟酒的有16人，有自卑情绪的14人，且有31%的人存在睡眠障碍。二是人际交往方面的需求。调研结果显示，有近10%的人害怕与人交往，近20%的人不知道如何与人交往，显示出自闭倾向。三是法律知识和文化的需求。社区服刑人员中具有初、高中（或中专）水平的仅占25%，极少数有大专或本科学历，绝大多数只有小学学历，文化知识贫乏，法律意识淡薄。四是生活保障方面的需求。43.7%的人表示需要医疗及基本生活方面的帮助。但截至2016年4月，在孝感市从事社区矫正的专职人员中，取得国家二级心理咨询师资格证并且在心理矫正岗位的仅有16人，有法律知识背景（含非法学专业但有相关从业经历）的仅有74人。
⒊社区公众的参与意识不强、参与渠道不畅、参与效果不佳。在调研中笔者发现，无论是司法机关还是普通公众，受传统报复性刑罚理念的影响根深蒂固，对社区矫正工作的认同度不高，大多数人仍然认为把服刑人员关进监狱理所当然。“判了刑不用进监狱”“在家里坐牢”，对普通公众特别是受害一方在心理上是难以接受甚至抵触的，加上对社区服刑人员危险性的担忧，很多居民包括基层群众自治组织均不愿意接纳社区服刑人员来本社区服刑。即便勉强接受，也都是本着完成任务的态度。另外，由于很多社区自身的制度建设尚不到位，对于如何开展社区矫正工作尚缺乏有效的途径和科学的程序设计，参与效果很不理想。
⒋经费投入严重不足，基础设施和队伍建设受限。2014年发布的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于全面推进社区矫正工作的意见》明确提出：要“大力推进场所设施建设，多形式、多渠道建立社区矫正场所设施，对社区服刑人员进行接收宣告、集中学习和培训”。尽管孝感市出台了《关于加强社区矫正安置帮教经费保障的意见》，各市、县级经费逐年增加，但受制于城市自身经济发展水平，2015年底，全市人均社区矫正工作经费仅312元，如果加上省转移支付、矫正管理中心平台建设经费、专职社工聘用经费等，2015年全市人均社区矫正經费为1104元，远远低于武汉、黄石、宜昌、襄阳等大中城市人均1500-2000元的经费标准。中小城市社区矫正资金投入不足，直接导致基础条件难以改善，高素质专业工作队伍人员不足，影响了社区矫正工作的效果。 四、对中小城市开展社区矫正工作的相关建议
结合孝感市社区矫正工作面临的问题，笔者认为，中小城市社区矫正工作的总体发展方向应该是在坚持政府主导的前提下，大力培育、引进社会力量的参与；在经费严重不足的情况下，采取各种办法，创造条件，整合资源，抓住重点，提高效率；将社区矫正工作与社区管理工作密切结合，使之协调发展。
（一）探索建立社会力量参与的市场化运作机制
受经济发展水平的制约，中小城市应探索有效利用民间资本的方法，调动全社会力量参与社区矫正工作。纵观西方发达国家的做法以及我国社区矫正工作的成功经验，市场化运作是比较有效的方法。可以尝试在政府的引导下，将相关矫正工作打包，通过订约的方式交给有关的专业机构或公司来完成，形成一条龙服务。政府的主要工作在于宏观监控、加强管理并适时调整。针对目前志愿者服务时常中断的现状，也可以运用市场化思维建立公益性专业人员和志愿者持续服务机制和管理机制。如前所述，孝感市司法局与湖北工程学院签订社区矫正心理咨询服务政府采购协议便是一种有益的尝试。将科研院校的人才资源与社区矫正工作实际需求相结合，建立需求一一对应的长效合作机制：由社工专业的师生提供专业的社会服务工作，由教育专业的师生提供心理咨询和辅导服务，由法律专业师生提供法律咨询服务。服务分为有偿和志愿两种，以履行合同的方式进行。这种合作机制在缓解社区矫正人员不足之困境的同时，也能够为广大教师和学生提供广阔的科研与实践平台。
（二）推广数字化管理平台
实践证明，孝感市在市、县、乡三级建立的司法E通社区矫正信息管理系统有效地缓解了监管人员少而社区服刑人员激增的现实困境，提高了监管效率。通过推广数字化平台，利用手机定位批量监管，可以减少专业人员的需求数量，解决中小城市社区矫正专业人员不足的问题。目前，孝感市除了不断完善已有的4个服务平台的功能外，还在着力建设新的数字化管理平台，力争将社区服刑人员的成功定位率提升至70%。
（三）建立服刑人员分类矫正制度
为了提高矫正效率，可以根据犯罪性质主观恶性程度、是否有固定居所、是否有固定收入、是否主动参加社区矫正活动等将社区服刑人员分为一般等级、重点等级和危险等级，对不同等级的人员实行不同的监督管理方式。一方面，有利于实施相对个性化的管理、教育和矫正方式，提高帮教效果；另一方面，可以节约成本，将有限的资源集中到最需要的社区服刑人员身上，减少重新犯罪的机率。
（四）针对社区重点服刑人员建立居住式矫正设施
在孝感市的社区矫正工作中，仍然有超过0.1%的社区服刑人员恶性难改，在矫正的过程中又重新犯罪，给社区带了不可预知的风险。针对少数重新犯罪危险性较高的社区服刑人员，可探索建立居住式社区矫正设施。居住式社区矫正设施可由住宅或小型旅馆改造而成，容纳10至20名社区服刑人员。社区服刑人员在得到监督人员的批准之后，白天可以外出工作或学习，但夜晚必须回到居住式矫正设施居住。在服刑期间，社区服刑人员如果不服从管理制度，司法行政机关可以提请人民法院撤销其社区矫正资格，将其收监执行。
（五）进一步发挥社区、村（居）民委员会等基层群众性自治组织的作用
现阶段，我国社区仍处在从礼俗——“熟人社会”向法理——“契约社会”转变的过渡时期，中小城市尤其如此。对此，社区矫正工作应在充分利用社区温馨环境的基础上，加强法制宣传，强化管理的法治化和规范化，实现法制与情理的刚柔相济。引导社区服刑人员和广大公众转变观念，正确对待并参与社区矫正工作。在农村社区构建以村民委员会为主导的参与模式，在城市社区构建以居民委员会为主导的参与模式。社区矫正机构可将某些具体教育帮扶任务直接委托给村（居）民委员会，再由村（居）民委员会组织和动员社区社会工作者、社区志愿者以及有关部门、社区服刑人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等参与社区矫正工作。基层群众性自治组织的参与，一方面能够解决社区矫正资源不足且整合不力的问题，另一方面也能够推动基层组织自身功能的扩展与完善。
（六）多渠道对社区服刑人员进行就业帮扶或提供最低生活保障
受中小城市经济发展水平和就业机会的限制，社区服刑人员在就业和生存方面的压力较大，在社区服刑期间，除了对其行为进行矫正外，特别需要在就业、生活保障等方面予以重点关注。因此，政府相关部门需要与当地企业联系、沟通，对社区服刑人员进行有针对性的技能培训，帮助其就业。对符合低保条件的社区服刑人员，应纳入低保范围。但鉴于社区矫正毕竟是刑罚执行方式之一，具有惩罚性的特點，因此，这些帮扶措施并非矫正机构的法定义务。
【参考文献】
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（责任编辑：高 静）