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弱化政府“选择”具体产业的功能，加强政府引导和加速通用技术创新和应用的作用，形成新兴产业内生涌现的长效机制
目前我国制造业发展战略和政策思路存在的两个突出问题：一是过度依赖人为“选择”和干预新兴产业，而不是通过加强通用技术的创新和应用，形成新兴产业，不断内生涌现的机制;二是将主要的产业政策资源投向补贴、税收优惠等扶持性政策，而不是通过消除长期存在的制造业创新体系缺陷，切实提升我国制造业的整体创新能力。
当前，我国制造业转型升级必须充分考虑和面对的三个基本事实或条件：一是伴随着中国经济的服务化趋势，制造业的增速由高速向中高速转变，制造业相对比重呈下降趋势;二是我国的技术水平越来越接近全球技术前沿;三是我国的工业结构已经高度完备。
制造业相对比重下降和技术水平接近前沿意味着，我国制造业在国民经济中的功能和作用正在发生深刻的转变。自2013年第三产业比重超过第二产业以后，制造业对中国国民经济的主要意义正逐渐由国民经济“增长”的主要动力向国民经济“发展”的核心动力转变。相对于第三产业，制造业的独特性和重要性主要体现在其相对于第一产业和第三产业的活动和产品的复杂性方面。
最新的研究表明，是制造业的复杂性、而不是制造业的规模决定了一国的长期经济增长。因此，对于中国制造业和三次产业结构变动的理解，应当超越长期的二、三产业孰重孰轻之争，以推进制造业创新发展为根本目标，切实通过提升创新能力来加快中国由制造大国向制造强国的转变，产业政策的基本取向应当适时从过去以促进制造业做大规模转向切实提升制造业的创新能力，特别是原始创新能力方面来。产业政策资源配置的指向由特定的产业转向技术创新，将财政补贴、税收优惠等货币性的政策资源导向通用技术和共性技术，引导市场向创新性而不是生产性领域投资，是提高中国产业政策精准度的关键。
我国的工业结构已经高度完备意味着，传统的旨在选择和扶持新兴产业的发展思路的有效性将大打折扣。目前中国的产业政策的基本指向仍然是特定的产业或产业领域，如《中国制造2025》提出了十大重点产业领域。而反观美、日、德等国家的产业政策，其税收、财政等结构性措施，都是指向这些产业或领域的特定的技术研发环节。产业政策与产业挂钩还是与这些产业的特定技术挂钩，会产生完全不同的效果。如果是与产业挂钩，就会诱导企业扩大生产性的投资，而这也正是近年来中国光伏甚至工业机器人等新兴产业产能过剩的重要原因。代表全球技术前沿的新经济的产业形态具有高度的不确定性，产业专家、技术专家和政府官员都不能事先准确判断新兴技术的发展方向。
然而，虽然具体领域的新兴技术是不确定的，但通用技术相对清晰。正因此，美国的产业政策不是人为选择所谓的新兴产业，而是大力发展以信息网络、新材料和生物医药为代表的通用技术。其政策思路是，不管新兴产业如何发展和演进，其技术的源头都在通用技术。
同样，德国和日本的产业政策资源也大量导向通用技术和共性技术研发。理论分析和实践经验都告诉我们，只有将结构性产业政策及其引导的政策资源转向通用技术和共性技术，才能使中国产业发展走出“重复引进和产能过剩”的怪圈。应当弱化政府“选择”具体产业的功能，加强政府引导和加速通用技术创新和应用的作用，形成新兴产业内生涌现的长效机制。
无论是当前还是处于工业化中后期，美、日、德、韩等工业强国对产业发展直接提供的扶持资金或基金都非常有限。相反，这些国家的工业成果与其将大量公共资源投入到公共科技服务体系和科技基础设施建设方面直接相关。针对目前我国制造业共性技术供给机构缺乏、国家实验室定位不准、共性技术供给机制不完善的问题，未来我国制造业创新体系建设的着力点主要是：
一是高水平建设中国工业技术研究院。建议依托海外高层次人才、而不是依托既有的科研院所，全新设立中国工业技术研究院，作为中国制造业共性技术供给的重要机构。同时鼓励各省根据本地的产业优势和科技资源基础多种形式地建设本地区的工业技术研究院，作为本地区制造业共性技术供给的主体。
借鉴国际成熟共性技术研究机构的普遍规则，中国工业技术研究院采取“公私合作”的运营模式，运营经费大约三分之一来自于国家财政，三分之一来自于各级政府的竞争性采购，三分之一来自于市场。在治理机制方面，由技术专家、政府官员、企业家代表和学者共同组成专业委员会作为最高决策机构，研究院最高管理者（主席）采取全球公开招聘的方式，通过专业委员会和管理社会化减少政府的行政干预。
同时，保证研究院的高效运营和专业管理。研究院每年向社会发布翔实的年度运营报告，用于披露研究院的财务收支和业务活动，形成社会监督的机制。研究院研究人员收入宜以具有竞争力的固定报酬为主，项目收入仅作为研究人员的报酬补充，从而避免研究内容和項目设置的过度商业化;研究院的机构设置按照产业发展需求、而不是学科体系设置，研究人员的考评以社会贡献、而不是纯粹的学术成果为主，以此保证工研院研究成果的应用服务功能。
国家可以考虑设立配套的引导资金，引导研究院为技术领先企业、科技型中小企业和落后地区制造业等具有较强社会外部性的领域投入 。
二是建立跨学科的、任务导向、长周期研究项目的国家实验室。与发达工业国家相比，我国的国家（重点）实验室存在严重的定位不准的问题。美国国家实验室在人事、财务和管理等方面都相对独立于大学，而中国的国家实验室则完全依托于大学和院系，这也导致我国大学和院系教授主导的国家实验室实际上成为学科建设和基础研究发展的平台，任务导向型、战略性的前沿技术研究主体在中国的创新体系中名存实无。
而且，我国的国家实验室都是单一学科的，反观美国和德国的国家实验室建设，恰恰旨在弥补大学学科交叉不足的问题，因而都是跨学科的、综合性的研究机构。我国国家实验室存在的另一个严重的问题是，在研究项目设立方面没有区别于既有的高校和科研院所，因而造成较为严重的重建设。不同于高校和中科院等研究机构的学术型研究，国家实验室的研究项目应当是任务导向的、应用导向的研究。更重要的，由于研发项目和投资金额巨大，高校和企业无法承担，国家实验室的研究成果通常应经过二三十年的积累和转化才能形成经济效益，因而应为长周期的研发。
三是选取重点行业重建共性技术研发机构。自20世纪90年代末、特别是1999年5月和2000年5月多部委联合发布的《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革的实施意见》和《关于深化科研机构管理体制改革的实施意见》两个文件以来，共性技术研发功能退化就成为我国诸多产业部门创新体系结构性缺陷的症结所在。虽然历史地看，当时多数重点行业科研院所企业化改制是政府机构改革和职能转变的结果，同时也是为了解决科研院所自身冗员、低效问题的无奈选择。
但无论如何，几乎是一刀切式的存量改革，同时又没有配套的增量改革跟进，造成旧的共性技术研发机制被打破，新的共性技术研发机制又没有建设起来，最终导致我国诸多行业部门创新体系的不完整。虽然这种结构性的缺陷及其负效应在一定程度上被过去十余年我国的高速经济增长和技术进步所掩盖，但可以预期，随着新常态下我国经济增长周期的调整、全球竞争环境的变化和各个行业自身发展阶段的转换，这种结构性缺陷的负效应会不断强化和显现。
充分利用当前企业具有强烈的共性技术需求以及国家和企业具备较为充裕的资金投入能力的有利条件，充分利用全球高素质研发人才快速流动的有利机遇，前瞻性地推进重点行业共性技术研发机构的改革和建设，是一项既利当前又益长远的重大举措。
（作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员，编辑：王延春）
目前我国制造业发展战略和政策思路存在的两个突出问题：一是过度依赖人为“选择”和干预新兴产业，而不是通过加强通用技术的创新和应用，形成新兴产业，不断内生涌现的机制;二是将主要的产业政策资源投向补贴、税收优惠等扶持性政策，而不是通过消除长期存在的制造业创新体系缺陷，切实提升我国制造业的整体创新能力。
从选择新兴产业向加强通用技术转变
当前，我国制造业转型升级必须充分考虑和面对的三个基本事实或条件：一是伴随着中国经济的服务化趋势，制造业的增速由高速向中高速转变，制造业相对比重呈下降趋势;二是我国的技术水平越来越接近全球技术前沿;三是我国的工业结构已经高度完备。
制造业相对比重下降和技术水平接近前沿意味着，我国制造业在国民经济中的功能和作用正在发生深刻的转变。自2013年第三产业比重超过第二产业以后，制造业对中国国民经济的主要意义正逐渐由国民经济“增长”的主要动力向国民经济“发展”的核心动力转变。相对于第三产业，制造业的独特性和重要性主要体现在其相对于第一产业和第三产业的活动和产品的复杂性方面。
最新的研究表明，是制造业的复杂性、而不是制造业的规模决定了一国的长期经济增长。因此，对于中国制造业和三次产业结构变动的理解，应当超越长期的二、三产业孰重孰轻之争，以推进制造业创新发展为根本目标，切实通过提升创新能力来加快中国由制造大国向制造强国的转变，产业政策的基本取向应当适时从过去以促进制造业做大规模转向切实提升制造业的创新能力，特别是原始创新能力方面来。产业政策资源配置的指向由特定的产业转向技术创新，将财政补贴、税收优惠等货币性的政策资源导向通用技术和共性技术，引导市场向创新性而不是生产性领域投资，是提高中国产业政策精准度的关键。
我国的工业结构已经高度完备意味着，传统的旨在选择和扶持新兴产业的发展思路的有效性将大打折扣。目前中国的产业政策的基本指向仍然是特定的产业或产业领域，如《中国制造2025》提出了十大重点产业领域。而反观美、日、德等国家的产业政策，其税收、财政等结构性措施，都是指向这些产业或领域的特定的技术研发环节。产业政策与产业挂钩还是与这些产业的特定技术挂钩，会产生完全不同的效果。如果是与产业挂钩，就会诱导企业扩大生产性的投资，而这也正是近年来中国光伏甚至工业机器人等新兴产业产能过剩的重要原因。代表全球技术前沿的新经济的产业形态具有高度的不确定性，产业专家、技术专家和政府官员都不能事先准确判断新兴技术的发展方向。
然而，虽然具体领域的新兴技术是不确定的，但通用技术相对清晰。正因此，美国的产业政策不是人为选择所谓的新兴产业，而是大力发展以信息网络、新材料和生物医药为代表的通用技术。其政策思路是，不管新兴产业如何发展和演进，其技术的源头都在通用技术。
同样，德国和日本的产业政策资源也大量导向通用技术和共性技术研发。理论分析和实践经验都告诉我们，只有将结构性产业政策及其引导的政策资源转向通用技术和共性技术，才能使中国产业发展走出“重复引进和产能过剩”的怪圈。应当弱化政府“选择”具体产业的功能，加强政府引导和加速通用技术创新和应用的作用，形成新兴产业内生涌现的长效机制。
由扶持性政策向弥补制造业创新体系短板转变
无论是当前还是处于工业化中后期，美、日、德、韩等工业强国对产业发展直接提供的扶持资金或基金都非常有限。相反，这些国家的工业成果与其将大量公共资源投入到公共科技服务体系和科技基础设施建设方面直接相关。针对目前我国制造业共性技术供给机构缺乏、国家实验室定位不准、共性技术供给机制不完善的问题，未来我国制造业创新体系建设的着力点主要是：
一是高水平建设中国工业技术研究院。建议依托海外高层次人才、而不是依托既有的科研院所，全新设立中国工业技术研究院，作为中国制造业共性技术供给的重要机构。同时鼓励各省根据本地的产业优势和科技资源基础多种形式地建设本地区的工业技术研究院，作为本地区制造业共性技术供给的主体。
借鉴国际成熟共性技术研究机构的普遍规则，中国工业技术研究院采取“公私合作”的运营模式，运营经费大约三分之一来自于国家财政，三分之一来自于各级政府的竞争性采购，三分之一来自于市场。在治理机制方面，由技术专家、政府官员、企业家代表和学者共同组成专业委员会作为最高决策机构，研究院最高管理者（主席）采取全球公开招聘的方式，通过专业委员会和管理社会化减少政府的行政干预。
同时，保证研究院的高效运营和专业管理。研究院每年向社会发布翔实的年度运营报告，用于披露研究院的财务收支和业务活动，形成社会监督的机制。研究院研究人员收入宜以具有竞争力的固定报酬为主，项目收入仅作为研究人员的报酬补充，从而避免研究内容和項目设置的过度商业化;研究院的机构设置按照产业发展需求、而不是学科体系设置，研究人员的考评以社会贡献、而不是纯粹的学术成果为主，以此保证工研院研究成果的应用服务功能。
国家可以考虑设立配套的引导资金，引导研究院为技术领先企业、科技型中小企业和落后地区制造业等具有较强社会外部性的领域投入 。
二是建立跨学科的、任务导向、长周期研究项目的国家实验室。与发达工业国家相比，我国的国家（重点）实验室存在严重的定位不准的问题。美国国家实验室在人事、财务和管理等方面都相对独立于大学，而中国的国家实验室则完全依托于大学和院系，这也导致我国大学和院系教授主导的国家实验室实际上成为学科建设和基础研究发展的平台，任务导向型、战略性的前沿技术研究主体在中国的创新体系中名存实无。
而且，我国的国家实验室都是单一学科的，反观美国和德国的国家实验室建设，恰恰旨在弥补大学学科交叉不足的问题，因而都是跨学科的、综合性的研究机构。我国国家实验室存在的另一个严重的问题是，在研究项目设立方面没有区别于既有的高校和科研院所，因而造成较为严重的重建设。不同于高校和中科院等研究机构的学术型研究，国家实验室的研究项目应当是任务导向的、应用导向的研究。更重要的，由于研发项目和投资金额巨大，高校和企业无法承担，国家实验室的研究成果通常应经过二三十年的积累和转化才能形成经济效益，因而应为长周期的研发。
三是选取重点行业重建共性技术研发机构。自20世纪90年代末、特别是1999年5月和2000年5月多部委联合发布的《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革的实施意见》和《关于深化科研机构管理体制改革的实施意见》两个文件以来，共性技术研发功能退化就成为我国诸多产业部门创新体系结构性缺陷的症结所在。虽然历史地看，当时多数重点行业科研院所企业化改制是政府机构改革和职能转变的结果，同时也是为了解决科研院所自身冗员、低效问题的无奈选择。
但无论如何，几乎是一刀切式的存量改革，同时又没有配套的增量改革跟进，造成旧的共性技术研发机制被打破，新的共性技术研发机制又没有建设起来，最终导致我国诸多行业部门创新体系的不完整。虽然这种结构性的缺陷及其负效应在一定程度上被过去十余年我国的高速经济增长和技术进步所掩盖，但可以预期，随着新常态下我国经济增长周期的调整、全球竞争环境的变化和各个行业自身发展阶段的转换，这种结构性缺陷的负效应会不断强化和显现。
充分利用当前企业具有强烈的共性技术需求以及国家和企业具备较为充裕的资金投入能力的有利条件，充分利用全球高素质研发人才快速流动的有利机遇，前瞻性地推进重点行业共性技术研发机构的改革和建设，是一项既利当前又益长远的重大举措。
（作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员，编辑：王延春）