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[摘要] 中国的农地使用权流转市场仍然处于非常初级的阶段,但是,随着中国工业化、城市化的快速发展,农地使用权流转的问题日益呈现出重要的现实性和紧迫性。本文对对农地使用权流转过程中所面临的问题进行了探讨,认为地产权制度缺陷、农村社会保障不完善和缺少中介服务机构等是导致农地使用权流转困难的原因,并针对这几个方面的问题提出了一些政策性建议。
[关键词] 农地使用权流转土地产权制度农村社会保障
随着中国工业化、城市化的快速发展,农地使用权流转的问题显得愈发迫切。一方面,由于我国现有的家庭联产承包制,耕地过于细碎化,一些先进的农用机械和技术难以使用。农业现代化是我国工业化的重要内容之一 ,农地规模经营是必由之路。农地规模化要求农村土地使用权能够自由流转。另一方面,随着工业化、城市化的不断发展,从事农业生产的劳动力的比例会不断下降。据有关部门调查,2005年很多农村近一半农村劳动力转入非农产业 ,这就促使从事非农产业的农户以各种不同的形式把土地使用权转让出去,否则,就会造成土地资源的浪费。
20世纪90年代中期以前,土地使用权流转的发生率一直偏低。据农业部1993年的抽样调查结果,1992年全国转让农地占承包土地总面积的2.9%。1995年的农业调查结果显示,尽管全国有75.0%的乡村进行了农地流转,但是农地流转率仅为3.0%,即使是在非农产业发展较快的地区,土地流转率也没有达到8.0%。20世纪90年代末以来,随着经济的发展,许多农村劳动力转向非农产业,农地流转也日益活跃。据农业部1999年对浙江、河北等6个省的农地流转调查数据显示,有24.5%的农户在1998年从事了农地流转,土地流转率平均为14.3%。在土地流转率较高的浙江省,流转农地的农户占33.3%,土地流转率为35.0%。陈和午等(2006)根据国务院发展研究中心农村部2002年对福建、黑龙江省的抽样调查显示,将近25.0%的农户参与了土地租赁市场,土地流转率平均为21.8%。据统计,到2003年底,全国农村耕地流转和集中的面积占全国耕地总面积的7.0%～10.0%,是1992年农地流转水平的2～3倍。虽然姚洋(2004)分析表明,农地使用权流转率具有较大的区域性,其中,东北地区和东部沿海地区的土地流转市场发育相对更成熟一些,而中西部地区比较落后。但是,整体而言,中国的农地流转市场仍然处于非常初级的阶段,并呈现出发育缓慢、交易程序不规范,不正式的土地流转为主等特点 。
土地和任何其他要素一样,自由的流转总能提高资源配置的效率,并能反过来促进劳动力要素的流动和农业生产效率的提高。现阶段,农地使用权流转具有重要性和紧迫性,但是我国的农地使用权流转市场化水平低,因此,对农地使用权流转的问题与对策的探讨具有重要的理论与现实意义。
一、农地使用权流转面临的问题
1.土地产权制度缺陷
土地产权制度以土地所有权为核心,与土地的使用权、收益权、处置权、出租权、转让权、抵押权等一起,形成了一个层级构造的土地权利束。这一权利束构造可分为三个层次:土地的所有权是第一级权利,它决定着土地的归属,决定着其他权利的有无和发挥作用的程度;土地的使用权、收益权、处置权是第二级权利,它们是由所有权衍生出来的,表现出所有权行使的基本内容;土地的开发权、出租权、转让权、抵押权、赠与权等属于第三级权利,它们一般是第二级权利行使的具体表现形式。在市场经济条件下,完备的土地产权制度应具备如下条件:一是一个社会中可以有不同的土地产权主体,但其在法权关系上是平等的。二是土地产权主体应是明确具体的,应是具有民事行为能力和民事行为权利的法人或自然人。其直接握有土地的终极所有权。三是土地产权对其土地具有排他性的使用权,在法律允许的范围内,可以采用任何方式使用其土地,并能依法排斥他人对其土地的使用和限制。四是土地产权主体能完全享有其土地利用所产生的收益,其他任何组织和个人不能通过任何强制的或非强制的手段攫取和侵蚀其土地收益。五是土地产权主体对其土地拥有自由的转让或处分权,有权决定土地是否需要转让或处置,转让处置给何人,以及用何种条件、何种方式转让处置。
当前我国农村的土地产权制度是一种集体产权制度,产权的主体既不是自然人,也不是法人,而是“村民委员会”或“村民小组”这样一个不具有法律人格“农村基层的群众性自治组织”。这个“自治组织”虽然不具有法律认可的法人资格,不具有法律认可的民事能力和民事权利,却由法律认可,掌握着土地所有权。最好的证据就是近年来全国各处都可以看到地方政府随意占用、征用农民土地,很多村集体假借集体名义随意处置、出售农民的土地或甚至大肆挥霍失地农民的土地补偿安置费的现象。所以,虽然农民拥有土地的使用权,但是,农民却没有实质意义上的对农地的收益权和处置权,根本不具备在市场上进行流转的条件。
2.缺少生存保障,农民难以脱离土地
据国务院研究中心2005年的一项调查表明,几乎近一半农村劳动力转入非农产业,并且,常年外出就业的农村劳动力稳定增加,其中完全脱离农业生产、常年在外打工的农民工已经占到较大比例,接近40% 。所以,从农业生产、农地的收入的层面来讲,农地对农民的意义不大,但是,农地在我国农村除了具有作为生产要素的经济功能之外,还具有农村居民最基本的生存保障功能,尤其是当前我国社会保障体系尚未覆盖到农村地区,农民把土地作为“命根子”来看待,认为有了土地就有了退路和生活保障,因此,理性的农民决不会轻易地放弃土地承包经营权。据调查,87%以上的外出务工农民认为自己将来会再回到农村,这正是农民依赖土地生活保障功能的具体体现 。目前我国农村社会保障制度总体水平较低,绝大多数农村地区社会保障制度还处于完全空白,土地作为社会保障的替代物,为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障,一旦农民失去土地,又没有相应的社会保障,农民将缺乏安全感。所以,即便农民能够从非农行业中获取可观收入,大多数人还是不愿意真正脱离农地。农村社会保障制度的严重滞后,极大地束缚了农村劳动力的流动,使农民长期依赖土地,从而限制了土地的流转。
3.缺少中介服务机构,农地流转非正式居多
我国现阶段还没有专门从事农村土地流转的中介组织,致使农村土地流转因缺乏土地市场信息以及无完善的市场操作而无序进行,因而导致流转成本较高,流转效益较差。在农村中,存在着土地出让方和受让方都有流转土地的意愿,却无法及时联系彼此的尴尬现象,可见土地流转的中介者十分缺乏。农地流转市场的建立和完善与政府的行为密切相关,离不开政府的投资和各种组织活动。然而迄今为止,很少有地方政府在建立农地使用权流转市场方面有大的作为。由于没有建立农地使用权流转市场,没有很好的社会中介组织发挥“沟通”作用,因此,不可能给土地分等定级,评定地价,也无人为交易者牵线搭桥,加之在一些农村地区缺乏签订明确书面合同的法律习惯,这些都容易导致因土地流转而引起纠纷。
二、促进农村土地使用权流转的对策
1.建立清晰的农地产权制度,赋予农民稳定而完整的土地承包权
在促进农地使用权流转的过程中,首先要建立清晰的农地产权制度。清晰的土地产权制度包括:土地所有权主体明确,即作为农村土地所有者主体的集体必须有明确的内涵,避免由于土地所有权主体泛化而导致的土地产权市场中经常出现的多元主体之间的权利之争;土地所有权内容明确,即土地所有权主体和经营权主体的“责、权、利”清晰。农户通过与集体签订土地承包合同,取得独立的土地使用权,在不违反土地使用权出让合同规定的前提下,农民享有对农地的占有、使用、收益和处分等四权统一的承包权,自主经营、自负盈亏,同时有权将土地使用权有偿转让给第三者。在我国目前的农村土地产权制度中,不仅存在土地所有权主体泛化的问题,而且存在所有权主体享有权利而无任何责任和义务,使用权主体虽然名义上拥有经营自主权、但其使用权却没有完全到位等问题。要有效促进农地使用权流转,土地所有权主体和使用权主体的权利和义务都需要科学界定。其次,要赋予农民稳定而完整的土地承包权。稳定的土地产权制度是指土地使用权的获得必须保持稳定。因为农业的投入具有长期性,如果土地的承包关系经常变动,土地使用权的转让方和承包方对未来的不可预测性加大,农地使用权的流转必然受阻。即使实现了使用权的暂时流转,由于承包方对未来缺乏稳定的预期,农业长期投入的动力不足,农业的生产条件没有改变,农业比较利益低下的状况将继续存在,农地使用权的流转就难以持续。
2.加强农村社会保障体系的配套建设
由于人口对资源巨大压力的长期性以及经济支撑能力的有限性,我国的社会保障体系覆盖范围过于狭窄,离农进城的农民被排除在城市社会保障体系之外,又缺乏农村社会保障机制,土地便成了农民的最后保障,承担着社会保障的功能。农村土地所承载的社会保障功能造成农村土地使用权的凝固化,不利于农地使用权的流转。所以,要实现农地使用权的顺利流转,建立健全的农村社会保障制度是重要条件。
加强农村社会保障体系的配套建设可通过建立、建立失业保险制度和养老保险制度农村保险基金等手段来实现。通过发展农村保险事业,形成覆盖整个农村的灾害补偿体系,保障农民具有再生产经营的能力;通过发展多种形式的社会保障基金会、村社合作医疗和经济互助会等保障组织,促进农民医疗、养老、互助等农村社会保险体系的发展。只有消除其脱离承包的后顾之忧,农地使用权的流转市场才能真正运行起来。
3.建立完善的农地使用权流转市场,为农地使用权的流转提供运行载体
市场的发育程度是农村土地使用权能否进入市场以及多大程度进入市场的前提条件。与普通的商品交易不同,土地交易的运作程序相对复杂。因为土地使用权的流转实际上是土地产权的双重两权分离,它涉及到财产权的多个主体,即所有权主体、承包权主体、使用权主体的经济利益。与此同时,由于农民的素质普遍不高,而具有一定规模的种植大户又为数甚少,如果任凭农户作为漫无目标的转让对象来完成交易过程,势必影响土地流转的效率和速度。所以土地使用权的流转要有完善的农地使用权流转市场,特别是要有完善的中介服务机构和交易载体。
建立健全农地使用权流转市场,首先,建立农地使用权流转市场的运行机制,重点是农地使用权的价格机制、农地使用权交易中介机制、农地收益的分配机制。就农地使用权价格机制而言,要实行公平地价制度,运用科学的方法确定与国有土地使用权价格相协调的农地使用权流转市场的基准地价,由土地行政主管部门定期公布;就农地流转的中介机制而言,农地流转市场的发展需要配套的市场中介服务体系,建立包括咨询、评估、代理、仲裁等机构及相关制度;就农地流转的收益分配制度而言,应当使农地流转的收益在交易当事人之间合理分配,保护各方的合法权利和利益。其次,要建立健全农地使用权价格评估制度,即由具有地价评估资格的单位或评估师来评估地价,并报请土地行政主管部门审定。最后,要使农地使用权的交易活动公开化、契约化、货币化,提高农地使用权市场的透明度。
参考文献:
[1]张培刚:农业与工业化.河南人民出版社,1999年
[2]叶剑平等:中国农村土地流转市场的调查研究——基于2005年17省调查的分析和建议.中国农村观察,2006年第4期
[3]曾新明侯泽福:农村集体土地使用权流转之法律研究.农村经济,2006第10期
[4]李强:农民工留城与返乡意愿的影响因素分析.中国农村经济,2009年第2期
[5]国务院发展研究中心课题组:2749个村庄调查.农村金融研究,2007年第8期
[6]崔传义:进入新阶段的农村劳动力转移.中国农村经济,2007年第6期
[7]田传浩贾生华:农地制度、地权稳定性与农地使用权市场发育:理论与来自苏浙鲁的经验.经济研究,2004年第1期
[8]钱忠好:农地承包经营权市场流转:理论与实证分析———基于农户层面的经济分析.经济研究,2003年第2期
[关键词] 农地使用权流转土地产权制度农村社会保障
随着中国工业化、城市化的快速发展,农地使用权流转的问题显得愈发迫切。一方面,由于我国现有的家庭联产承包制,耕地过于细碎化,一些先进的农用机械和技术难以使用。农业现代化是我国工业化的重要内容之一 ,农地规模经营是必由之路。农地规模化要求农村土地使用权能够自由流转。另一方面,随着工业化、城市化的不断发展,从事农业生产的劳动力的比例会不断下降。据有关部门调查,2005年很多农村近一半农村劳动力转入非农产业 ,这就促使从事非农产业的农户以各种不同的形式把土地使用权转让出去,否则,就会造成土地资源的浪费。
20世纪90年代中期以前,土地使用权流转的发生率一直偏低。据农业部1993年的抽样调查结果,1992年全国转让农地占承包土地总面积的2.9%。1995年的农业调查结果显示,尽管全国有75.0%的乡村进行了农地流转,但是农地流转率仅为3.0%,即使是在非农产业发展较快的地区,土地流转率也没有达到8.0%。20世纪90年代末以来,随着经济的发展,许多农村劳动力转向非农产业,农地流转也日益活跃。据农业部1999年对浙江、河北等6个省的农地流转调查数据显示,有24.5%的农户在1998年从事了农地流转,土地流转率平均为14.3%。在土地流转率较高的浙江省,流转农地的农户占33.3%,土地流转率为35.0%。陈和午等(2006)根据国务院发展研究中心农村部2002年对福建、黑龙江省的抽样调查显示,将近25.0%的农户参与了土地租赁市场,土地流转率平均为21.8%。据统计,到2003年底,全国农村耕地流转和集中的面积占全国耕地总面积的7.0%～10.0%,是1992年农地流转水平的2～3倍。虽然姚洋(2004)分析表明,农地使用权流转率具有较大的区域性,其中,东北地区和东部沿海地区的土地流转市场发育相对更成熟一些,而中西部地区比较落后。但是,整体而言,中国的农地流转市场仍然处于非常初级的阶段,并呈现出发育缓慢、交易程序不规范,不正式的土地流转为主等特点 。
土地和任何其他要素一样,自由的流转总能提高资源配置的效率,并能反过来促进劳动力要素的流动和农业生产效率的提高。现阶段,农地使用权流转具有重要性和紧迫性,但是我国的农地使用权流转市场化水平低,因此,对农地使用权流转的问题与对策的探讨具有重要的理论与现实意义。
一、农地使用权流转面临的问题
1.土地产权制度缺陷
土地产权制度以土地所有权为核心,与土地的使用权、收益权、处置权、出租权、转让权、抵押权等一起,形成了一个层级构造的土地权利束。这一权利束构造可分为三个层次:土地的所有权是第一级权利,它决定着土地的归属,决定着其他权利的有无和发挥作用的程度;土地的使用权、收益权、处置权是第二级权利,它们是由所有权衍生出来的,表现出所有权行使的基本内容;土地的开发权、出租权、转让权、抵押权、赠与权等属于第三级权利,它们一般是第二级权利行使的具体表现形式。在市场经济条件下,完备的土地产权制度应具备如下条件:一是一个社会中可以有不同的土地产权主体,但其在法权关系上是平等的。二是土地产权主体应是明确具体的,应是具有民事行为能力和民事行为权利的法人或自然人。其直接握有土地的终极所有权。三是土地产权对其土地具有排他性的使用权,在法律允许的范围内,可以采用任何方式使用其土地,并能依法排斥他人对其土地的使用和限制。四是土地产权主体能完全享有其土地利用所产生的收益,其他任何组织和个人不能通过任何强制的或非强制的手段攫取和侵蚀其土地收益。五是土地产权主体对其土地拥有自由的转让或处分权,有权决定土地是否需要转让或处置,转让处置给何人,以及用何种条件、何种方式转让处置。
当前我国农村的土地产权制度是一种集体产权制度,产权的主体既不是自然人,也不是法人,而是“村民委员会”或“村民小组”这样一个不具有法律人格“农村基层的群众性自治组织”。这个“自治组织”虽然不具有法律认可的法人资格,不具有法律认可的民事能力和民事权利,却由法律认可,掌握着土地所有权。最好的证据就是近年来全国各处都可以看到地方政府随意占用、征用农民土地,很多村集体假借集体名义随意处置、出售农民的土地或甚至大肆挥霍失地农民的土地补偿安置费的现象。所以,虽然农民拥有土地的使用权,但是,农民却没有实质意义上的对农地的收益权和处置权,根本不具备在市场上进行流转的条件。
2.缺少生存保障,农民难以脱离土地
据国务院研究中心2005年的一项调查表明,几乎近一半农村劳动力转入非农产业,并且,常年外出就业的农村劳动力稳定增加,其中完全脱离农业生产、常年在外打工的农民工已经占到较大比例,接近40% 。所以,从农业生产、农地的收入的层面来讲,农地对农民的意义不大,但是,农地在我国农村除了具有作为生产要素的经济功能之外,还具有农村居民最基本的生存保障功能,尤其是当前我国社会保障体系尚未覆盖到农村地区,农民把土地作为“命根子”来看待,认为有了土地就有了退路和生活保障,因此,理性的农民决不会轻易地放弃土地承包经营权。据调查,87%以上的外出务工农民认为自己将来会再回到农村,这正是农民依赖土地生活保障功能的具体体现 。目前我国农村社会保障制度总体水平较低,绝大多数农村地区社会保障制度还处于完全空白,土地作为社会保障的替代物,为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障,一旦农民失去土地,又没有相应的社会保障,农民将缺乏安全感。所以,即便农民能够从非农行业中获取可观收入,大多数人还是不愿意真正脱离农地。农村社会保障制度的严重滞后,极大地束缚了农村劳动力的流动,使农民长期依赖土地,从而限制了土地的流转。
3.缺少中介服务机构,农地流转非正式居多
我国现阶段还没有专门从事农村土地流转的中介组织,致使农村土地流转因缺乏土地市场信息以及无完善的市场操作而无序进行,因而导致流转成本较高,流转效益较差。在农村中,存在着土地出让方和受让方都有流转土地的意愿,却无法及时联系彼此的尴尬现象,可见土地流转的中介者十分缺乏。农地流转市场的建立和完善与政府的行为密切相关,离不开政府的投资和各种组织活动。然而迄今为止,很少有地方政府在建立农地使用权流转市场方面有大的作为。由于没有建立农地使用权流转市场,没有很好的社会中介组织发挥“沟通”作用,因此,不可能给土地分等定级,评定地价,也无人为交易者牵线搭桥,加之在一些农村地区缺乏签订明确书面合同的法律习惯,这些都容易导致因土地流转而引起纠纷。
二、促进农村土地使用权流转的对策
1.建立清晰的农地产权制度,赋予农民稳定而完整的土地承包权
在促进农地使用权流转的过程中,首先要建立清晰的农地产权制度。清晰的土地产权制度包括:土地所有权主体明确,即作为农村土地所有者主体的集体必须有明确的内涵,避免由于土地所有权主体泛化而导致的土地产权市场中经常出现的多元主体之间的权利之争;土地所有权内容明确,即土地所有权主体和经营权主体的“责、权、利”清晰。农户通过与集体签订土地承包合同,取得独立的土地使用权,在不违反土地使用权出让合同规定的前提下,农民享有对农地的占有、使用、收益和处分等四权统一的承包权,自主经营、自负盈亏,同时有权将土地使用权有偿转让给第三者。在我国目前的农村土地产权制度中,不仅存在土地所有权主体泛化的问题,而且存在所有权主体享有权利而无任何责任和义务,使用权主体虽然名义上拥有经营自主权、但其使用权却没有完全到位等问题。要有效促进农地使用权流转,土地所有权主体和使用权主体的权利和义务都需要科学界定。其次,要赋予农民稳定而完整的土地承包权。稳定的土地产权制度是指土地使用权的获得必须保持稳定。因为农业的投入具有长期性,如果土地的承包关系经常变动,土地使用权的转让方和承包方对未来的不可预测性加大,农地使用权的流转必然受阻。即使实现了使用权的暂时流转,由于承包方对未来缺乏稳定的预期,农业长期投入的动力不足,农业的生产条件没有改变,农业比较利益低下的状况将继续存在,农地使用权的流转就难以持续。
2.加强农村社会保障体系的配套建设
由于人口对资源巨大压力的长期性以及经济支撑能力的有限性,我国的社会保障体系覆盖范围过于狭窄,离农进城的农民被排除在城市社会保障体系之外,又缺乏农村社会保障机制,土地便成了农民的最后保障,承担着社会保障的功能。农村土地所承载的社会保障功能造成农村土地使用权的凝固化,不利于农地使用权的流转。所以,要实现农地使用权的顺利流转,建立健全的农村社会保障制度是重要条件。
加强农村社会保障体系的配套建设可通过建立、建立失业保险制度和养老保险制度农村保险基金等手段来实现。通过发展农村保险事业,形成覆盖整个农村的灾害补偿体系,保障农民具有再生产经营的能力;通过发展多种形式的社会保障基金会、村社合作医疗和经济互助会等保障组织,促进农民医疗、养老、互助等农村社会保险体系的发展。只有消除其脱离承包的后顾之忧,农地使用权的流转市场才能真正运行起来。
3.建立完善的农地使用权流转市场,为农地使用权的流转提供运行载体
市场的发育程度是农村土地使用权能否进入市场以及多大程度进入市场的前提条件。与普通的商品交易不同,土地交易的运作程序相对复杂。因为土地使用权的流转实际上是土地产权的双重两权分离,它涉及到财产权的多个主体,即所有权主体、承包权主体、使用权主体的经济利益。与此同时,由于农民的素质普遍不高,而具有一定规模的种植大户又为数甚少,如果任凭农户作为漫无目标的转让对象来完成交易过程,势必影响土地流转的效率和速度。所以土地使用权的流转要有完善的农地使用权流转市场,特别是要有完善的中介服务机构和交易载体。
建立健全农地使用权流转市场,首先,建立农地使用权流转市场的运行机制,重点是农地使用权的价格机制、农地使用权交易中介机制、农地收益的分配机制。就农地使用权价格机制而言,要实行公平地价制度,运用科学的方法确定与国有土地使用权价格相协调的农地使用权流转市场的基准地价,由土地行政主管部门定期公布;就农地流转的中介机制而言,农地流转市场的发展需要配套的市场中介服务体系,建立包括咨询、评估、代理、仲裁等机构及相关制度;就农地流转的收益分配制度而言,应当使农地流转的收益在交易当事人之间合理分配,保护各方的合法权利和利益。其次,要建立健全农地使用权价格评估制度,即由具有地价评估资格的单位或评估师来评估地价,并报请土地行政主管部门审定。最后,要使农地使用权的交易活动公开化、契约化、货币化,提高农地使用权市场的透明度。
参考文献:
[1]张培刚:农业与工业化.河南人民出版社,1999年
[2]叶剑平等:中国农村土地流转市场的调查研究——基于2005年17省调查的分析和建议.中国农村观察,2006年第4期
[3]曾新明侯泽福:农村集体土地使用权流转之法律研究.农村经济,2006第10期
[4]李强:农民工留城与返乡意愿的影响因素分析.中国农村经济,2009年第2期
[5]国务院发展研究中心课题组:2749个村庄调查.农村金融研究,2007年第8期
[6]崔传义:进入新阶段的农村劳动力转移.中国农村经济,2007年第6期
[7]田传浩贾生华:农地制度、地权稳定性与农地使用权市场发育:理论与来自苏浙鲁的经验.经济研究,2004年第1期
[8]钱忠好:农地承包经营权市场流转:理论与实证分析———基于农户层面的经济分析.经济研究,2003年第2期