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摘 要：美国联邦最高法院通过凯洛诉新伦敦市一案，重新诠释了联邦宪法第五修正案的“公共使用”条款。该案对我国“谁有权界定公共利益”以及“如何界定公共利益”两个方面均有一定的借鉴意义。
关键词：公共利益；公共使用；新伦敦市案；征收；启示
中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）09-0117-02
根据1791年通过的美国联邦宪法第五修正案规定，政府征收私人财产必须符合“公共使用”要求。凯洛诉新伦敦市案，首先在市高等法院起诉，然后上诉到州最高法院，最后诉至联邦最高法院；判决结果一波三折；关注焦点集中在“谁有权界定公共使用”以及“如何界定公共使用”两个方面。本质上，美国联邦宪法第五修正案的“公共使用”条款类似我国法律上的“公共利益”条款，因此该案对我国公共利益的界定具有一定的借鉴意义。
一、新伦敦市案情简介
新伦敦市是美国东北部康涅狄格州大西洋沿岸的一个主要依靠军事基地生存的经济落后的小城市。1996年，联邦政府因为裁军需要，关闭了这个海军基地，致使该市失去了经济支柱，迅速走向萧条。1998年，该市失业率几乎达到康涅狄格州平均失业率的两倍，人口不足2.4万人，创1920年以来新低。1998年2月，全球最大的研发型药品生产企业辉瑞公司拟在新伦敦市原海军基地附近投资3.5亿美元建立一个国际研究中心。市政府认为这是一个振兴新伦敦市经济的难得机遇，于是授权一个民间非营利机构——新伦敦发展公司（NLDC）对该市进行重新规划。根据规划草案，NLDC做出一个兼顾商业用途和公共用途包括公园、博物馆、住宅、旅館、会议中心的综合开发计划，计划涉及到90英亩土地的征收。1998年5月，市议会授权NLDC将规划草案正式提交给州有关部门审查；州规划和管理局同意了该规划草案；2000年1月，市议会批准了该规划草案，并且授权NLDC以市政府名义购买私人财产或者对私人财产行使征收权，并且交由私人开发商具体实施。征地计划涉及房产115宗，NLDC与其中大多数产权人达成了购买协议，但是与凯洛等拥有15宗房产的9位产权人达不成购买协议。2000年11月，NLDC向法院申请启动征收程序。15宗房产中有4宗位于规划的第三部分即办公区域，另外11宗位于规划的第四部分（A）即州立公园或者海港配套支持部分。2000年12月，凯洛等9位产权人向该市高等法院起诉，把市政府和NLDC告上法庭，认为市政府将土地卖给私人公司的行为不符合联邦宪法第五修正案规定的“公共使用”条款[1]。
二、新伦敦市案法院判决述评
（一）新伦敦市高等法院判决述评
新伦敦市高等法院审理认为，规划第四部分（A）内的11宗房产，即用于建设州立公园或者海港配套支持部分的土地不符合联邦宪法第五修正案规定的“公共使用”条款，禁止征收；但是同时裁定，规划第三部分的4宗房产，即属于办公区域的土地符合联邦宪法第五修正案规定的“公共使用”条款，允许征收。可见，市高等法院对拟征收土地作了商业用途和公共用途的区分。结果，双方当事人均不服这一判决，上诉至康涅狄格州最高法院。
（二）康涅狄格州最高法院判决述评
2004年，康涅狄格州最高法院作出判决，认为市政府的全部征收行为均符合联邦宪法第五修正案规定的“公共使用”条款，因而是合法的。康州最高法院的判决依据是该州法律规定，即财产征收即使对已开发土地的征收，作为经济发展计划的一部分，也符合“公共使用”，属于“公共利益”。康州最高法院认为，新伦敦市政府引进辉瑞公司研发项目可以创造就业机会、增加税收和财政收入、复兴落后地区（即便不是衰败地区），就是用于公共使用[2]。显然，康州最高法院认为，应当把市政府引进的辉瑞公司国际研发中心作为一个完整的经济振兴项目通盘考量，即使其中附带涉及商业用途的土地尽管交由私人机构开发，但也是为了更好地实现振兴经济这一公共用途目的，因而在本质上符合联邦宪法第五修正案规定的“公共使用”条款。于是，凯洛等原告向联邦最高法院请求发布调卷令审查康州最高法院的判决。
（三）联邦最高法院终审判决述评
2005年6月23日，美国联邦最高法院以5∶4微弱多数作出终审判决，维持康州最高法院的判决。即裁定新伦敦市政府征收土地行为符合联邦宪法第五修正案“公共使用”目的，只要对凯洛等原告进行公平的补偿，新伦敦市政府动用“国家征收权”强制征收原告的财产是合法的。
1.终审判决的多数意见。以斯蒂文斯大法官为首的多数意见认为：第一，如果政府行使国家征收权的目的是为了“公共使用”，即使是将财产从一个私人名下转移到另一个私人名下也是合法的。换言之，并非只有国有机构才能实现“公共使用”目的。本案中，没有证据显示新伦敦市政府的征收行为不符合“公共使用”目的。第二，“公共使用”的含义并非一层不变的，而是随着情势变更不断变化发展；而且“公共使用”的含义也是宽泛的，代表的价值包括精神上的、物质上的、美学上的以及经济上的好处。因此，如果政府为了促进经济发展征收土地建设办公楼、机场、隧道等公共设施符合“公共使用”目的，那么本案中，新伦敦市政府通过征收原告财产可以创造就业机会、增加税收和财政收入、复兴落后地区（即便不是衰败地区）的行为同样满足“公共使用”条款。第三，新伦敦市政府在行使国家征收权之前，已经履行了州规划审核以及市议会批准等相关法律程序。第四，法院的权力仅仅是决定这个城市的征收是否符合联邦宪法第五修正案的规定；而征收土地的数量和特征以及需要征收哪块土地用以完成整体规划，则属于立法机关的自由裁量范围。换言之，多数意见已经注意到了征收权的滥用，但是坚持了司法克制主义。
2.终审判决的异议意见。以奥康纳为首的四位持异议意见的大法官认为：联邦最高法院的判决将会导致严重后果，即只要政府认为某部分土地可以被用于比其现有用途更有益的用途，就可以征收该土地并将其用于政府认为更好的用途。这对私有财产的保护显然会有灾难性的后果[3]。
三、新伦敦市案对我国公共利益界定的启示
本质上，我国法律上的公共利益条款类似美国联邦宪法第五修正案规定的“公共使用”条款。美国联邦最高法院关于新伦敦市案的终审判决，主要涉及两个问题：一是谁有权界定“公共使用”；二是如何界定“公共使用”，这对我国公共利益的界定具有一定的借鉴意义。
（一）“公共利益”是一个难以从立法层面对其内涵加以明确界定的概念
我国现行《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，均没有对“公共利益”作出明确的定义和具体的规定。其实，我国“公共利益”与美国“公共使用”一样，其内涵随着情势变更而不断发展变化。一项此时被完全作为公共利益看待的社会事务，彼时可能会被当作不纯粹的公共事务来对待，如教育、环保、公共安全等；即使是纯粹的公共事务也完全可能由私的手段与策略来处理，如职业中介、社会保障等。因此难以从立法层面对其内涵加以明确界定。正因为这样，诚如王利明教授在制定物权法草案过程中所言：“物权法草案中仍然应该维持宪法关于公共利益的抽象的表述，不必采用正面界定和反面排除的方法规定公共利益的内涵。”[4]
（二）通过司法个案确定公共利益的基本判断标准
由于公共利益内涵的复杂性、发展性及多层次性，公共利益在法学上是一个很不确定的概念。因此，王利明教授认为：“通过司法个案确定公共利益的内涵，认为其界定应当由法官决定，法官需要在这个案子上面通过创造性的裁判来赋予公共利益至少在这个案件中的基本判断标准，即把公共利益具体化。”[5]美国联邦法院正是先后通过伯曼诉伯克案、波兰城居民诉底特律市案、凯洛诉新伦敦市案等一系列司法个案确定“公共使用”的内涵。笔者认为，当下在我国，尽管通过司法个案确定公共利益的基本判断标准，需要司法在公共利益判断上具备能动性，但是至少可以在现有法律框架下，逐步使公共利益内涵具体化。
（三）通过程序系统确保公共利益界定的正当性与合法性
由于公共利益内涵的不确定性，导致其在实体方面具有相对性。然而，实体上的相对性需要通过程序机制来弥补其缺陷，只有这样才能确保公共利益界定的正当性与合法性。例如，1791年通过的美国联邦宪法第五修正案规定：“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产；未经公平补偿，不得以公共使用为由征收私人财产。”根据该规定，政府征收私人财产必须同时具备以下三个要件：一是征收必须经过正当法律程序；二是征收必须给予公平补偿；三是征收必须是为了公共使用。诚如杨寅教授所言：不管如何界定公共利益，也不管是哪一级别的公共利益，只要公共利益的主张会引起对私人实体利益的限制与克减，就必须存在一种程序系统来保证这种限制与克减的正当性与合法性。首先，这种程序系统要求公共利益的代表人与代言人必须是合法存在的政府机构或其他社会组织，其所代表、代言的公共利益必须在其法定权限之内，在内容上具有必要性、正当性。为此，需要设置一种能够捍卫和保障代表的真实性、全面性、公正性的议事机构。其次，当实现公共利益的过程中出现对私人权益的不利影响时，需要配置一种事中性质的正当程序以保障私人或当事人的基本权利，如知情权、参与权、听证权等。再次，当私人的权益受到基于合法公共利益的理由损害时，受损害人必须具有获得法律上救济的权利，包括申诉权、补偿权、诉讼权、赔偿权等。最后，公共利益不同代表人之间的纷争，即公益与公益之争，也必须通过程序机制来解决[6]。
参考文献：
[1]耿利航.如何界定公共利益—美国联邦最高法院“凯洛诉新伦敦市案”的剖析和启示[J].法学杂志,2007(2).
[2]王静.美国财产征收中的公共利益—从柯罗诉新伦敦市政府案说起[J].国家行政学院学报,2010(3).
[3]齐东祥.美国宪法第五修正案中“公共用途”的要求—凯洛诉新伦敦市案[N].人民法院报,2006-01-16.
[4]王利明.征收、征用制度与公共利益的界定[N].人民法院报,2005-10-26.
[5]王利明.物权法草案中征收征用制度的完善[J].中国法学,2005(6).
[6]杨寅.公共利益的程序主义考量[J].法学,2004(10).
关键词：公共利益；公共使用；新伦敦市案；征收；启示
中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）09-0117-02
根据1791年通过的美国联邦宪法第五修正案规定，政府征收私人财产必须符合“公共使用”要求。凯洛诉新伦敦市案，首先在市高等法院起诉，然后上诉到州最高法院，最后诉至联邦最高法院；判决结果一波三折；关注焦点集中在“谁有权界定公共使用”以及“如何界定公共使用”两个方面。本质上，美国联邦宪法第五修正案的“公共使用”条款类似我国法律上的“公共利益”条款，因此该案对我国公共利益的界定具有一定的借鉴意义。
一、新伦敦市案情简介
新伦敦市是美国东北部康涅狄格州大西洋沿岸的一个主要依靠军事基地生存的经济落后的小城市。1996年，联邦政府因为裁军需要，关闭了这个海军基地，致使该市失去了经济支柱，迅速走向萧条。1998年，该市失业率几乎达到康涅狄格州平均失业率的两倍，人口不足2.4万人，创1920年以来新低。1998年2月，全球最大的研发型药品生产企业辉瑞公司拟在新伦敦市原海军基地附近投资3.5亿美元建立一个国际研究中心。市政府认为这是一个振兴新伦敦市经济的难得机遇，于是授权一个民间非营利机构——新伦敦发展公司（NLDC）对该市进行重新规划。根据规划草案，NLDC做出一个兼顾商业用途和公共用途包括公园、博物馆、住宅、旅館、会议中心的综合开发计划，计划涉及到90英亩土地的征收。1998年5月，市议会授权NLDC将规划草案正式提交给州有关部门审查；州规划和管理局同意了该规划草案；2000年1月，市议会批准了该规划草案，并且授权NLDC以市政府名义购买私人财产或者对私人财产行使征收权，并且交由私人开发商具体实施。征地计划涉及房产115宗，NLDC与其中大多数产权人达成了购买协议，但是与凯洛等拥有15宗房产的9位产权人达不成购买协议。2000年11月，NLDC向法院申请启动征收程序。15宗房产中有4宗位于规划的第三部分即办公区域，另外11宗位于规划的第四部分（A）即州立公园或者海港配套支持部分。2000年12月，凯洛等9位产权人向该市高等法院起诉，把市政府和NLDC告上法庭，认为市政府将土地卖给私人公司的行为不符合联邦宪法第五修正案规定的“公共使用”条款[1]。
二、新伦敦市案法院判决述评
（一）新伦敦市高等法院判决述评
新伦敦市高等法院审理认为，规划第四部分（A）内的11宗房产，即用于建设州立公园或者海港配套支持部分的土地不符合联邦宪法第五修正案规定的“公共使用”条款，禁止征收；但是同时裁定，规划第三部分的4宗房产，即属于办公区域的土地符合联邦宪法第五修正案规定的“公共使用”条款，允许征收。可见，市高等法院对拟征收土地作了商业用途和公共用途的区分。结果，双方当事人均不服这一判决，上诉至康涅狄格州最高法院。
（二）康涅狄格州最高法院判决述评
2004年，康涅狄格州最高法院作出判决，认为市政府的全部征收行为均符合联邦宪法第五修正案规定的“公共使用”条款，因而是合法的。康州最高法院的判决依据是该州法律规定，即财产征收即使对已开发土地的征收，作为经济发展计划的一部分，也符合“公共使用”，属于“公共利益”。康州最高法院认为，新伦敦市政府引进辉瑞公司研发项目可以创造就业机会、增加税收和财政收入、复兴落后地区（即便不是衰败地区），就是用于公共使用[2]。显然，康州最高法院认为，应当把市政府引进的辉瑞公司国际研发中心作为一个完整的经济振兴项目通盘考量，即使其中附带涉及商业用途的土地尽管交由私人机构开发，但也是为了更好地实现振兴经济这一公共用途目的，因而在本质上符合联邦宪法第五修正案规定的“公共使用”条款。于是，凯洛等原告向联邦最高法院请求发布调卷令审查康州最高法院的判决。
（三）联邦最高法院终审判决述评
2005年6月23日，美国联邦最高法院以5∶4微弱多数作出终审判决，维持康州最高法院的判决。即裁定新伦敦市政府征收土地行为符合联邦宪法第五修正案“公共使用”目的，只要对凯洛等原告进行公平的补偿，新伦敦市政府动用“国家征收权”强制征收原告的财产是合法的。
1.终审判决的多数意见。以斯蒂文斯大法官为首的多数意见认为：第一，如果政府行使国家征收权的目的是为了“公共使用”，即使是将财产从一个私人名下转移到另一个私人名下也是合法的。换言之，并非只有国有机构才能实现“公共使用”目的。本案中，没有证据显示新伦敦市政府的征收行为不符合“公共使用”目的。第二，“公共使用”的含义并非一层不变的，而是随着情势变更不断变化发展；而且“公共使用”的含义也是宽泛的，代表的价值包括精神上的、物质上的、美学上的以及经济上的好处。因此，如果政府为了促进经济发展征收土地建设办公楼、机场、隧道等公共设施符合“公共使用”目的，那么本案中，新伦敦市政府通过征收原告财产可以创造就业机会、增加税收和财政收入、复兴落后地区（即便不是衰败地区）的行为同样满足“公共使用”条款。第三，新伦敦市政府在行使国家征收权之前，已经履行了州规划审核以及市议会批准等相关法律程序。第四，法院的权力仅仅是决定这个城市的征收是否符合联邦宪法第五修正案的规定；而征收土地的数量和特征以及需要征收哪块土地用以完成整体规划，则属于立法机关的自由裁量范围。换言之，多数意见已经注意到了征收权的滥用，但是坚持了司法克制主义。
2.终审判决的异议意见。以奥康纳为首的四位持异议意见的大法官认为：联邦最高法院的判决将会导致严重后果，即只要政府认为某部分土地可以被用于比其现有用途更有益的用途，就可以征收该土地并将其用于政府认为更好的用途。这对私有财产的保护显然会有灾难性的后果[3]。
三、新伦敦市案对我国公共利益界定的启示
本质上，我国法律上的公共利益条款类似美国联邦宪法第五修正案规定的“公共使用”条款。美国联邦最高法院关于新伦敦市案的终审判决，主要涉及两个问题：一是谁有权界定“公共使用”；二是如何界定“公共使用”，这对我国公共利益的界定具有一定的借鉴意义。
（一）“公共利益”是一个难以从立法层面对其内涵加以明确界定的概念
我国现行《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，均没有对“公共利益”作出明确的定义和具体的规定。其实，我国“公共利益”与美国“公共使用”一样，其内涵随着情势变更而不断发展变化。一项此时被完全作为公共利益看待的社会事务，彼时可能会被当作不纯粹的公共事务来对待，如教育、环保、公共安全等；即使是纯粹的公共事务也完全可能由私的手段与策略来处理，如职业中介、社会保障等。因此难以从立法层面对其内涵加以明确界定。正因为这样，诚如王利明教授在制定物权法草案过程中所言：“物权法草案中仍然应该维持宪法关于公共利益的抽象的表述，不必采用正面界定和反面排除的方法规定公共利益的内涵。”[4]
（二）通过司法个案确定公共利益的基本判断标准
由于公共利益内涵的复杂性、发展性及多层次性，公共利益在法学上是一个很不确定的概念。因此，王利明教授认为：“通过司法个案确定公共利益的内涵，认为其界定应当由法官决定，法官需要在这个案子上面通过创造性的裁判来赋予公共利益至少在这个案件中的基本判断标准，即把公共利益具体化。”[5]美国联邦法院正是先后通过伯曼诉伯克案、波兰城居民诉底特律市案、凯洛诉新伦敦市案等一系列司法个案确定“公共使用”的内涵。笔者认为，当下在我国，尽管通过司法个案确定公共利益的基本判断标准，需要司法在公共利益判断上具备能动性，但是至少可以在现有法律框架下，逐步使公共利益内涵具体化。
（三）通过程序系统确保公共利益界定的正当性与合法性
由于公共利益内涵的不确定性，导致其在实体方面具有相对性。然而，实体上的相对性需要通过程序机制来弥补其缺陷，只有这样才能确保公共利益界定的正当性与合法性。例如，1791年通过的美国联邦宪法第五修正案规定：“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产；未经公平补偿，不得以公共使用为由征收私人财产。”根据该规定，政府征收私人财产必须同时具备以下三个要件：一是征收必须经过正当法律程序；二是征收必须给予公平补偿；三是征收必须是为了公共使用。诚如杨寅教授所言：不管如何界定公共利益，也不管是哪一级别的公共利益，只要公共利益的主张会引起对私人实体利益的限制与克减，就必须存在一种程序系统来保证这种限制与克减的正当性与合法性。首先，这种程序系统要求公共利益的代表人与代言人必须是合法存在的政府机构或其他社会组织，其所代表、代言的公共利益必须在其法定权限之内，在内容上具有必要性、正当性。为此，需要设置一种能够捍卫和保障代表的真实性、全面性、公正性的议事机构。其次，当实现公共利益的过程中出现对私人权益的不利影响时，需要配置一种事中性质的正当程序以保障私人或当事人的基本权利，如知情权、参与权、听证权等。再次，当私人的权益受到基于合法公共利益的理由损害时，受损害人必须具有获得法律上救济的权利，包括申诉权、补偿权、诉讼权、赔偿权等。最后，公共利益不同代表人之间的纷争，即公益与公益之争，也必须通过程序机制来解决[6]。
参考文献：
[1]耿利航.如何界定公共利益—美国联邦最高法院“凯洛诉新伦敦市案”的剖析和启示[J].法学杂志,2007(2).
[2]王静.美国财产征收中的公共利益—从柯罗诉新伦敦市政府案说起[J].国家行政学院学报,2010(3).
[3]齐东祥.美国宪法第五修正案中“公共用途”的要求—凯洛诉新伦敦市案[N].人民法院报,2006-01-16.
[4]王利明.征收、征用制度与公共利益的界定[N].人民法院报,2005-10-26.
[5]王利明.物权法草案中征收征用制度的完善[J].中国法学,2005(6).
[6]杨寅.公共利益的程序主义考量[J].法学,2004(10).