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[摘要] 我国的户外广告市场已经成长为一股不容忽视的媒体宣传力量,由户外广告给一个城市带来的影响已经使得政府部门认识到了有必要对其进行有效地治理。但近年来政府部门在治理户外广告市场时基本都采取简单地行政强制手段,这不仅暴露出来私营部门在强大公权力面前是软弱无力的,还暴露出政府部门在没有法律约束情况下政策制定的随意性和执行的强迫性,凸显功能错位,本文将试图浅析一下这种现象并提出自己的拙见。
[关键词] 户外广告功能错位功能定位
我国户外广告从80年代开始起步,经过20多年的发展,已经形成了一个利润可观的利益市场,但是,随着城市经济的不断壮大和文明程度的不断提高,之前的户外广告市场发展模式和现状已经不再符合城市发展的定位和要求,户外广告市场的逐渐成熟已经到了需要整体规划和法律法规规范的地步。
一、 我国户外广告的界定和发展现状
(一)户外广告的涵义和特征
关于户外广告(outdoor advertising),有学者认为:户外广告是指为了吸引对广告商品或服务的注意,选择在户外恰当的场所并采用合适的形式,在一段时间内向公众持续展示明了的视觉信息的广告物[1]。也有学者认为:户外广告是指利用在露天或公共场所等室外传播媒介所发布的,使过往的公众有意或无意地观看,自觉或不自觉地对商品或者服务产生印象的一种广告形式[2]。法规方面也有界定,《户外广告登记管理规定》第二条规定“本规定所称户外广告是指利用户外场所、空间、设施等发布的广告”。笔者认为,针对户外广告,顾名思义,就是相对于室内广告而言,通常把设置在室外的广告叫做户外广告。常见的户外广告形式有:墙面广告、灯箱广告、灯杆广告、电梯广告、地铁广告、霓虹灯广告、楼顶广告牌、候车亭广告、公交车广告、路牌、LED看板、户外电视墙等。
户外广告按主题可分为私营广告和公益广告;按方位可以分为平面广告和立体广告,平面广告如路牌广告、候车亭广告、电梯广告、海报、条幅等,立体广告如霓虹灯、楼顶广告、广告塔、等;按表现形式可以分为动态广告和静态广告,如动态广告有动态屏幕、LED等,静态广告如墙体广告、灯杆广告等,也有一些广告虽然是静态的,但在一定情况下也是动态的,如三维广告和地铁广告等。在户外广告中,路牌、招贴是最为重要的两种形式,影响甚大。设计制作精美的户外广告带成为一个地区的象征。户外广告的主要特征有:
1.户外广告表现形式多样,受众也多层次。户外广告可以依据各个地点的特征自由地选择广告形式,商业街、公交站牌、公交车身、楼身、立柱等都可以成为户外广告的载体,户外广告面对的消费者也是各种各样的,男女老少都有可能受其影响。
2.户外广告很好地利用了消费者作为“过客”的一瞬间。对与厂商来说,任何人都有可能成为其受众,而很多受众接受某种产品往往具有随意性,在公共场合设置一些宣传广告,尤其是一些精美的广告,无疑会引起一些潜在受众的注意,并最终接受其广告,认同其产品。
3.户外广告具有一定的强迫性,行人不管你喜不喜欢,有没有购买需求,都要被迫看到宣传广告,强迫你对其公司或产品形成印象。
4.户外广告可以给城市形象加分。与城市格调一致的户外广告不但可以更好地达到宣传效果,还可以提升城市形象,让人们对这座城市形成好感,甚至表现出对外资更强的吸引力。尤其是高空气球、LED显示屏的应用,使得户外广告更具特色,这些户外广告有效地美化了市容。
5.户外广告费用较低。相对于电视媒体而言,户外广告的费用是较低的。
(二)我国户外广告发展的现状
我国的户外广告起步于上世纪80年代,从此进入了快速发展阶段,尤其是 90年代以来,户外广告年均25%的速度递增[3]。近年来,户外广告形式也越来越多,技术含量也连连提高,初期的墙面涂写、木板、铁牌、射灯式铁牌、透光彩、灯箱过渡至电脑喷绘广告等已经不再风光,当今流行的是象素动感霓虹灯、渐变式霓虹灯、多翻版、LED显示屏等高档形式,这些形式占用空间少,动感性强,安全系数高,还容易吸引受众注意力。
但是,随着广告市场整体的扩大和户外广告形式的多样化,户外广告在近年的发展也呈现除了一些与社会整体不和谐的现象,集中表现为:1.粗放经营,杂乱竞争。广告设置多靠人际关系,乱审批,乱报价等现象严重;2.行业分散,形不成规模经营。由于户外广告在一开始进入门槛低,很多小公司纷纷成立,但彼此占得的市场份额都不足1%,这就使得行业力量有限,服务质量有限,业务水平也有限,难以与国际大公司形成抗衡;3.私设户外广告严重。很多广告公司钻法律空子,不经审批,私自设立了很多户外广告牌;4.户外广告设置不符合城市整体规划,影响市容市貌,杂乱现象也给行人和附近居民造成了安全隐患;5.户外广告内容单一,技术粗超,缺乏新意。
二、我国政府部门在治理户外广告过程中的功能错位
(一)我国政府治理户外广告现状分析
户外广告在广告市场中占据着重要的位置,分众化媒体时代的来临为户外广告的持续蓬勃发展提供了更为广阔的舞台,媒体技术的进步也为户外广告实现质的飞跃提供了契机。毋庸置疑,随着全新广告时代的到来,户外广告将扮演越来越重要的角色[4]。然而,与户外广告发展要求不相适应的却是我们的政府和法律:管理方式单一和粗鲁;各地户外广告管理办法五花八门;政出多门,管理权力不统一;法律制定相对严重滞后和不足等。
总的来看,我国政府对户外广告的治理主要以下四个特点:第一,行政强制拆除是主要手段。社会主义市场经济制度还没有完全确立,旧有的计划经济体制和思维在很大程度上还有很强的力量,行政干预行为时常代替市场自身调节,为了保证任务的尽快完成,执行部门总是倾向于直接行使行政强制手段;第二,拍卖不公开,存在与民争利嫌疑。通过拍卖形式可以有效地提高资源的利用,但如果拍卖过程不透明也会导致寻租等行为发生,而且政府从拍卖款项中提取很大一部分,这部分会成为政府追求自身利益最大化的一种途径;第三,针对户外广告的管理规定制定的不够科学。我国尚没有统一的法律法规来规范户外广告市场,各级政府在治理户外广告时享有很大的自由裁量权①。很多地方政府制定户外广告管理规定时缺乏对行业的了解,也缺乏对实际数据的掌握,而是盲目地制定一些脱离实际的规定,这不仅会导致矛盾的增多,也会使行政执行成本大大增加;第四,缺乏沟通机制和赔偿机制。政策一经制定就会产生“积淀成本”效应,不管政策多么不科学,都要坚决地执行。目前,我国政府在治理户外广告时,还很难一开始就做到具体问题具体分析,而这种“一刀切”的行为必会损害一些合法户外广告主体的利益,这些主体在表达自己的利益诉求时缺乏有效的途径,而造成的损失也得不到合理地赔偿。
我国政府难以在短暂的时间内转变计划经济的思维定时和体制特征,在户外广告治理中正是由于政府对自己的角色定位不清引发了管理行为的随意性,突出表现为决策不科学,管理思想陈旧,治理手段单一,成本意识淡薄,资源浪费严重,管理项目重复,行政体系不明确,管理机构缺乏协调,缺乏公平、独立的监督机构等。
(二)“粗鲁”手段给城市发展带来的不利影响预测
政府的行政强制拆除是一种 “粗鲁”的手段,虽说可以在比较短的时间内完成对户外广告市场的整治,但无论从成本上还是效果上来看,都是得不偿失,更严重的是,任何事件都不是单一存在的,对户外广告市场的“粗鲁”式治理还可能影响到一个城市的形象,甚至直接或间接的经济损失。其不良后果主要表现为:(1)决策成本降低但执行成本增加。政府部门不经过听证会等形式的论证过程,也不对市场情况进行仔细的摸底调查,甚至连相关专家建议也没有听取,完全按照领导的个人指示进行定案,这虽然保证了决策的效率,但很难保证决策的科学性,执行起来自然遭到的抵制较为强烈,这就需要调用更多的执行力量和时间,无疑增加了不少成本;(2)执行的效果不好。决策不科学很大可能上会损害有关私人部门的经济效益和社会效益,执行人员也可能在一定程度上敷衍了事,这就违背了治理的初衷,导致决策失误;(3)政府公信力下降。很多户外广告是经过行政审批的,而且还在有效期内,政府不经过与业主商量就强制拆除,不仅让业主受损,还导致政府公信力的丢失,更有甚政府治理户外广告市场有时没有长远规划,很大程度上是短视和盲目,这就必会导致过程反复,一定程度上让社会对政府丧失信心。(4)相关私企利益受损。强制拆除合法的户外广告,直接导致了相关广告商的经济损失,绝大部分广告公司在整治中遭受了损失,政府的 “零补偿”加重了被整治广告公司的负担,此外还会导致相关产品宣传效应的降低,间接上导致企业经济效益的下滑;(5)城市形象受到影响。治理户外广告市场原本是为了提升城市形象,但强制拆除户外广告会让城市的市场自由度和法制环境大打折扣,甚至一定程度上会影响到外商对该城市的投资热情和信心。
三、 我国政府在治理户外广告过程中应该如何进行功能定位
(一)政府与市场的关系及政府在市场中的定位
如何摆正政府和市场的关系,是一个国家经济社会发展必须要面对的问题。一个成熟的市场经济,不仅要有市场调节所表现出来的效率优势,还要具备政府调节所表现出来的公平和稳定优势。单靠市场必会遭遇“市场失灵”而带来的一系列混乱,政府干预过多又必然导致市场竞争的不自由,出现政府和市场“双失灵”现象②。因此,我国的社会主义市场经济体制,必须尊重市场的主导地位,逐步放开市场,形成市场全面有效地竞争,而政府只是起到辅助地位,除非要转变市场发展方向或改变市场不良状况而不得以采取行政或法律或经济强制手段,政府不必干预太多以致本身成为市场经济健康发展的障碍。
(二)政府在治理户外广告市场时应如何给自己的功能定位
政府在治理户外广告过程中对自己的功能如何定位对治理过程和结果都有决定性影响。
在认识方面:政府要提高认识,把治理和整治充分区别开来,认识到简单的整治并不能达到治理的目的。“治理”和“整治”一字之差,涵义巨变。①主体不一样。治理带有民主性质和科学性质,治理的参与主体不仅包括工商行政、城管局、市容局等政府部门,也包括涉及利益的有关私营部门,还包括作为“外脑”的智囊机构。而整治带有强迫性和盲目性,整治的主体主要是有关各政府部门,既不听取有关专家的建议,也不容涉及利益的私营部门提出异议;②使用的手段不一样。治理是在各方民主商议并达成意见一致的情况下执行的,而整治纯粹是有关政府部门不顾不同意见和私营主体的合法利益而采取的单方面强制行为;③效率和效益不一样。治理由于听取了不同的声音,协调了各方利益,再执行起来自然遭到的抗拒较小,效果是最好的,而整治由于采取的是“粗鲁”的行政强制手段,必会遭到抵制和批评,不仅执行起来得不到有关各方的配合,还会给城市建设带来不容忽视的负面影响。
在实践方面,主要步骤有:
1.统一管理,统一政令,避免政出多头。户外广告管理要按照“统一规划、规范管理、总量控制、有偿使用”的原则,编制发展规划,合理开发资源,提高管理效率,形成比较健全的服务、管理、执法和资源开发工作机制。进一步建立和完善市场经济的运作机制,制定出台户外广告设置使用权招投标和拍卖办法,使户外广告设置使用权的获取通过招投标和拍卖的方式实现。
2.做好治理前的市场调研工作和科学方案制定
(1)以事实为依据,求得真实数据资料
“没有调查就没有发言权,没有正确的调查也没有发言权”,在治理户外广告的问题上,首先要做的就是对涉及地区的户外广告进行有效地调研,掌握真实的一手资料,这样才能为科学方案的制定奠定基础。
(2)科学方案制定
首先,运用专业力量,如智囊库、有关部门意见等。治理户外广告既是在调整整体和部分的关系,也是在调整目前和将来的关系,单靠个别决策者的智慧和经验不足以作出科学的决策,必须全面听取有关方面专家的意见和建议,尤其是一线行政人员的经验借鉴等。
其次,方案要符合城市整体发展方案和功能定位。一个城市的发展是经济社会环境等各方面的协调发展,治理户外广告必须要符合城市的整体发展方案,不能与之相冲突,也不能朝令夕改,缺乏政策延续性。
3.执行手段要多样化和人性化。综合运用法律、行政、经济和宣传教育等手段,避免单一手段的局限性,追求效果和效率的相对最优化。同时,要注入人性化因素,给广大私营企业主、基层执法人员和市民提供提出建议和磋商的平台,听取多方意见,提高决策的科学性和支持力度。
4.完善相关法律制度和赔偿机制。目前还没有一部关于户外广告管理的专门法律,广告法也还没有针对户外广告管理的具体规定,地方管理规定五花八门,合理程度参差不齐,严重影响了全国统一市场的形成,所以,必须要有全国性的相关法律来作为参照。同时,要完善相关赔偿机制,《行政许可法》虽有相关规定,但关于如何补偿还没有具体规定,各地的措施也不尽相同。完善相关法律法规,是有效治理户外广告的前提。
总之,户外广告不仅是一个城市的脸面问题,它还能反映一个城市的经济活跃程度以及投资环境的优越性,因此,对已经存在的行政功能错位问题必须予以纠正,这样才能保证整个城市的持续有力发展。
参考文献:
[1]谢玉元:我国户外广告呼唤立法研究【J】.当代经理人,2005
[2] 康建辉:户外广告违规设置引发的思考【J】.商场现代化,2007
[3] 李晓春:谈我国户外广告业的发展趋势【J】.商业时代,2008
[4] 李小曼,罗旋:透视我国户外广告管理的两大症结【J】.广告大观(综合版),2005
作者简介:
北京市海淀区中关村南大街27号中央民族大学管理学院硕士研究生
电话15210512498,邮编100081,邮箱:sulanboy1102824@sina.com
注释:
①《广告法》规定,户外广告的设置规划和管理办法,由当地县级以上地方人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定。
②笔者认为,在政府干预过多,甚至抛弃市场手段,本身就已经使得市场失灵。
[关键词] 户外广告功能错位功能定位
我国户外广告从80年代开始起步,经过20多年的发展,已经形成了一个利润可观的利益市场,但是,随着城市经济的不断壮大和文明程度的不断提高,之前的户外广告市场发展模式和现状已经不再符合城市发展的定位和要求,户外广告市场的逐渐成熟已经到了需要整体规划和法律法规规范的地步。
一、 我国户外广告的界定和发展现状
(一)户外广告的涵义和特征
关于户外广告(outdoor advertising),有学者认为:户外广告是指为了吸引对广告商品或服务的注意,选择在户外恰当的场所并采用合适的形式,在一段时间内向公众持续展示明了的视觉信息的广告物[1]。也有学者认为:户外广告是指利用在露天或公共场所等室外传播媒介所发布的,使过往的公众有意或无意地观看,自觉或不自觉地对商品或者服务产生印象的一种广告形式[2]。法规方面也有界定,《户外广告登记管理规定》第二条规定“本规定所称户外广告是指利用户外场所、空间、设施等发布的广告”。笔者认为,针对户外广告,顾名思义,就是相对于室内广告而言,通常把设置在室外的广告叫做户外广告。常见的户外广告形式有:墙面广告、灯箱广告、灯杆广告、电梯广告、地铁广告、霓虹灯广告、楼顶广告牌、候车亭广告、公交车广告、路牌、LED看板、户外电视墙等。
户外广告按主题可分为私营广告和公益广告;按方位可以分为平面广告和立体广告,平面广告如路牌广告、候车亭广告、电梯广告、海报、条幅等,立体广告如霓虹灯、楼顶广告、广告塔、等;按表现形式可以分为动态广告和静态广告,如动态广告有动态屏幕、LED等,静态广告如墙体广告、灯杆广告等,也有一些广告虽然是静态的,但在一定情况下也是动态的,如三维广告和地铁广告等。在户外广告中,路牌、招贴是最为重要的两种形式,影响甚大。设计制作精美的户外广告带成为一个地区的象征。户外广告的主要特征有:
1.户外广告表现形式多样,受众也多层次。户外广告可以依据各个地点的特征自由地选择广告形式,商业街、公交站牌、公交车身、楼身、立柱等都可以成为户外广告的载体,户外广告面对的消费者也是各种各样的,男女老少都有可能受其影响。
2.户外广告很好地利用了消费者作为“过客”的一瞬间。对与厂商来说,任何人都有可能成为其受众,而很多受众接受某种产品往往具有随意性,在公共场合设置一些宣传广告,尤其是一些精美的广告,无疑会引起一些潜在受众的注意,并最终接受其广告,认同其产品。
3.户外广告具有一定的强迫性,行人不管你喜不喜欢,有没有购买需求,都要被迫看到宣传广告,强迫你对其公司或产品形成印象。
4.户外广告可以给城市形象加分。与城市格调一致的户外广告不但可以更好地达到宣传效果,还可以提升城市形象,让人们对这座城市形成好感,甚至表现出对外资更强的吸引力。尤其是高空气球、LED显示屏的应用,使得户外广告更具特色,这些户外广告有效地美化了市容。
5.户外广告费用较低。相对于电视媒体而言,户外广告的费用是较低的。
(二)我国户外广告发展的现状
我国的户外广告起步于上世纪80年代,从此进入了快速发展阶段,尤其是 90年代以来,户外广告年均25%的速度递增[3]。近年来,户外广告形式也越来越多,技术含量也连连提高,初期的墙面涂写、木板、铁牌、射灯式铁牌、透光彩、灯箱过渡至电脑喷绘广告等已经不再风光,当今流行的是象素动感霓虹灯、渐变式霓虹灯、多翻版、LED显示屏等高档形式,这些形式占用空间少,动感性强,安全系数高,还容易吸引受众注意力。
但是,随着广告市场整体的扩大和户外广告形式的多样化,户外广告在近年的发展也呈现除了一些与社会整体不和谐的现象,集中表现为:1.粗放经营,杂乱竞争。广告设置多靠人际关系,乱审批,乱报价等现象严重;2.行业分散,形不成规模经营。由于户外广告在一开始进入门槛低,很多小公司纷纷成立,但彼此占得的市场份额都不足1%,这就使得行业力量有限,服务质量有限,业务水平也有限,难以与国际大公司形成抗衡;3.私设户外广告严重。很多广告公司钻法律空子,不经审批,私自设立了很多户外广告牌;4.户外广告设置不符合城市整体规划,影响市容市貌,杂乱现象也给行人和附近居民造成了安全隐患;5.户外广告内容单一,技术粗超,缺乏新意。
二、我国政府部门在治理户外广告过程中的功能错位
(一)我国政府治理户外广告现状分析
户外广告在广告市场中占据着重要的位置,分众化媒体时代的来临为户外广告的持续蓬勃发展提供了更为广阔的舞台,媒体技术的进步也为户外广告实现质的飞跃提供了契机。毋庸置疑,随着全新广告时代的到来,户外广告将扮演越来越重要的角色[4]。然而,与户外广告发展要求不相适应的却是我们的政府和法律:管理方式单一和粗鲁;各地户外广告管理办法五花八门;政出多门,管理权力不统一;法律制定相对严重滞后和不足等。
总的来看,我国政府对户外广告的治理主要以下四个特点:第一,行政强制拆除是主要手段。社会主义市场经济制度还没有完全确立,旧有的计划经济体制和思维在很大程度上还有很强的力量,行政干预行为时常代替市场自身调节,为了保证任务的尽快完成,执行部门总是倾向于直接行使行政强制手段;第二,拍卖不公开,存在与民争利嫌疑。通过拍卖形式可以有效地提高资源的利用,但如果拍卖过程不透明也会导致寻租等行为发生,而且政府从拍卖款项中提取很大一部分,这部分会成为政府追求自身利益最大化的一种途径;第三,针对户外广告的管理规定制定的不够科学。我国尚没有统一的法律法规来规范户外广告市场,各级政府在治理户外广告时享有很大的自由裁量权①。很多地方政府制定户外广告管理规定时缺乏对行业的了解,也缺乏对实际数据的掌握,而是盲目地制定一些脱离实际的规定,这不仅会导致矛盾的增多,也会使行政执行成本大大增加;第四,缺乏沟通机制和赔偿机制。政策一经制定就会产生“积淀成本”效应,不管政策多么不科学,都要坚决地执行。目前,我国政府在治理户外广告时,还很难一开始就做到具体问题具体分析,而这种“一刀切”的行为必会损害一些合法户外广告主体的利益,这些主体在表达自己的利益诉求时缺乏有效的途径,而造成的损失也得不到合理地赔偿。
我国政府难以在短暂的时间内转变计划经济的思维定时和体制特征,在户外广告治理中正是由于政府对自己的角色定位不清引发了管理行为的随意性,突出表现为决策不科学,管理思想陈旧,治理手段单一,成本意识淡薄,资源浪费严重,管理项目重复,行政体系不明确,管理机构缺乏协调,缺乏公平、独立的监督机构等。
(二)“粗鲁”手段给城市发展带来的不利影响预测
政府的行政强制拆除是一种 “粗鲁”的手段,虽说可以在比较短的时间内完成对户外广告市场的整治,但无论从成本上还是效果上来看,都是得不偿失,更严重的是,任何事件都不是单一存在的,对户外广告市场的“粗鲁”式治理还可能影响到一个城市的形象,甚至直接或间接的经济损失。其不良后果主要表现为:(1)决策成本降低但执行成本增加。政府部门不经过听证会等形式的论证过程,也不对市场情况进行仔细的摸底调查,甚至连相关专家建议也没有听取,完全按照领导的个人指示进行定案,这虽然保证了决策的效率,但很难保证决策的科学性,执行起来自然遭到的抵制较为强烈,这就需要调用更多的执行力量和时间,无疑增加了不少成本;(2)执行的效果不好。决策不科学很大可能上会损害有关私人部门的经济效益和社会效益,执行人员也可能在一定程度上敷衍了事,这就违背了治理的初衷,导致决策失误;(3)政府公信力下降。很多户外广告是经过行政审批的,而且还在有效期内,政府不经过与业主商量就强制拆除,不仅让业主受损,还导致政府公信力的丢失,更有甚政府治理户外广告市场有时没有长远规划,很大程度上是短视和盲目,这就必会导致过程反复,一定程度上让社会对政府丧失信心。(4)相关私企利益受损。强制拆除合法的户外广告,直接导致了相关广告商的经济损失,绝大部分广告公司在整治中遭受了损失,政府的 “零补偿”加重了被整治广告公司的负担,此外还会导致相关产品宣传效应的降低,间接上导致企业经济效益的下滑;(5)城市形象受到影响。治理户外广告市场原本是为了提升城市形象,但强制拆除户外广告会让城市的市场自由度和法制环境大打折扣,甚至一定程度上会影响到外商对该城市的投资热情和信心。
三、 我国政府在治理户外广告过程中应该如何进行功能定位
(一)政府与市场的关系及政府在市场中的定位
如何摆正政府和市场的关系,是一个国家经济社会发展必须要面对的问题。一个成熟的市场经济,不仅要有市场调节所表现出来的效率优势,还要具备政府调节所表现出来的公平和稳定优势。单靠市场必会遭遇“市场失灵”而带来的一系列混乱,政府干预过多又必然导致市场竞争的不自由,出现政府和市场“双失灵”现象②。因此,我国的社会主义市场经济体制,必须尊重市场的主导地位,逐步放开市场,形成市场全面有效地竞争,而政府只是起到辅助地位,除非要转变市场发展方向或改变市场不良状况而不得以采取行政或法律或经济强制手段,政府不必干预太多以致本身成为市场经济健康发展的障碍。
(二)政府在治理户外广告市场时应如何给自己的功能定位
政府在治理户外广告过程中对自己的功能如何定位对治理过程和结果都有决定性影响。
在认识方面:政府要提高认识,把治理和整治充分区别开来,认识到简单的整治并不能达到治理的目的。“治理”和“整治”一字之差,涵义巨变。①主体不一样。治理带有民主性质和科学性质,治理的参与主体不仅包括工商行政、城管局、市容局等政府部门,也包括涉及利益的有关私营部门,还包括作为“外脑”的智囊机构。而整治带有强迫性和盲目性,整治的主体主要是有关各政府部门,既不听取有关专家的建议,也不容涉及利益的私营部门提出异议;②使用的手段不一样。治理是在各方民主商议并达成意见一致的情况下执行的,而整治纯粹是有关政府部门不顾不同意见和私营主体的合法利益而采取的单方面强制行为;③效率和效益不一样。治理由于听取了不同的声音,协调了各方利益,再执行起来自然遭到的抗拒较小,效果是最好的,而整治由于采取的是“粗鲁”的行政强制手段,必会遭到抵制和批评,不仅执行起来得不到有关各方的配合,还会给城市建设带来不容忽视的负面影响。
在实践方面,主要步骤有:
1.统一管理,统一政令,避免政出多头。户外广告管理要按照“统一规划、规范管理、总量控制、有偿使用”的原则,编制发展规划,合理开发资源,提高管理效率,形成比较健全的服务、管理、执法和资源开发工作机制。进一步建立和完善市场经济的运作机制,制定出台户外广告设置使用权招投标和拍卖办法,使户外广告设置使用权的获取通过招投标和拍卖的方式实现。
2.做好治理前的市场调研工作和科学方案制定
(1)以事实为依据,求得真实数据资料
“没有调查就没有发言权,没有正确的调查也没有发言权”,在治理户外广告的问题上,首先要做的就是对涉及地区的户外广告进行有效地调研,掌握真实的一手资料,这样才能为科学方案的制定奠定基础。
(2)科学方案制定
首先,运用专业力量,如智囊库、有关部门意见等。治理户外广告既是在调整整体和部分的关系,也是在调整目前和将来的关系,单靠个别决策者的智慧和经验不足以作出科学的决策,必须全面听取有关方面专家的意见和建议,尤其是一线行政人员的经验借鉴等。
其次,方案要符合城市整体发展方案和功能定位。一个城市的发展是经济社会环境等各方面的协调发展,治理户外广告必须要符合城市的整体发展方案,不能与之相冲突,也不能朝令夕改,缺乏政策延续性。
3.执行手段要多样化和人性化。综合运用法律、行政、经济和宣传教育等手段,避免单一手段的局限性,追求效果和效率的相对最优化。同时,要注入人性化因素,给广大私营企业主、基层执法人员和市民提供提出建议和磋商的平台,听取多方意见,提高决策的科学性和支持力度。
4.完善相关法律制度和赔偿机制。目前还没有一部关于户外广告管理的专门法律,广告法也还没有针对户外广告管理的具体规定,地方管理规定五花八门,合理程度参差不齐,严重影响了全国统一市场的形成,所以,必须要有全国性的相关法律来作为参照。同时,要完善相关赔偿机制,《行政许可法》虽有相关规定,但关于如何补偿还没有具体规定,各地的措施也不尽相同。完善相关法律法规,是有效治理户外广告的前提。
总之,户外广告不仅是一个城市的脸面问题,它还能反映一个城市的经济活跃程度以及投资环境的优越性,因此,对已经存在的行政功能错位问题必须予以纠正,这样才能保证整个城市的持续有力发展。
参考文献:
[1]谢玉元:我国户外广告呼唤立法研究【J】.当代经理人,2005
[2] 康建辉:户外广告违规设置引发的思考【J】.商场现代化,2007
[3] 李晓春:谈我国户外广告业的发展趋势【J】.商业时代,2008
[4] 李小曼,罗旋:透视我国户外广告管理的两大症结【J】.广告大观(综合版),2005
作者简介:
北京市海淀区中关村南大街27号中央民族大学管理学院硕士研究生
电话15210512498,邮编100081,邮箱:sulanboy1102824@sina.com
注释:
①《广告法》规定,户外广告的设置规划和管理办法,由当地县级以上地方人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定。
②笔者认为,在政府干预过多,甚至抛弃市场手段,本身就已经使得市场失灵。