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[摘要]邮政集团公司的挂牌成立，标志着中国邮政体制改革进入了一个新的里程碑。一方面邮政集团要力求自身的经济利益最大化，另一方面又要承担依《中华人民共和国邮政法》（以下简称《邮政法》）赋予其提供普遍服务的义务。由于经济的发展，更多的私营快递企业进入到市场中去了，再加上更多的新兴电子通信手段代替了邮政通信，这就使邮政集团公司在参与市场竞争与提供普遍服务之间的矛盾日益尖锐。本文旨在通过对邮政普遍服务含义的剖析和延展以及对外国制度的研究，来探讨中国邮政普遍服务补偿机制的建立。
[关键词]普遍服务；补偿机制；基金
一、邮政普遍服务释义
（一）邮政普遍服务的含义剖析
邮政普遍服务是公民基于宪法享有的权利，不论其种族、经济状况或是地区位置，都有享有基本通信的权利。最早关于普遍服务的界定出现在电信业，但其内涵与现在的含义不太一样。由于提供普遍服务的常常导致亏损，一般来说提供普遍服务的都是自然垄断的企业，现在中国承担普遍服务的是中国邮政集团。我国《邮政法》第二条规定：“按照国家规定的业务范围、服务标准和资费标准，为中华人民共和国境内所有用户持续提供的邮政服务。”《邮政法》中对普遍服务界定方便了学者对其研究，更精准了对其的把握。
通过以上定义，我们可以知道普遍服务有以下特征：第一，价格合理，普遍服务的价格统一且能够被普通民众承受得起；第二，范围广泛，要求在一国之内的所有公民都能享受到普遍服务，不论地理位置是否偏僻；第三，永久提供，提供邮政普遍服务是政府的职责，只要民众还有通信需求，政府就要永久性地提供这项服务；第四，质量可靠，各个国家对于提供普遍服务的服务标准与服务范围都是确定的，应保证服务质量在规定的范围内。
（二）邮政普遍服务的意义
邮政普遍服务作为一项宪法性权利，不仅是保障人权的基本手段，也是每个国家的职责。中国地域辽阔，广大西部地区的通信还受到限制，再加上人口基数大，政府承担的邮政普遍服务的责任更重。除了传统的核心业务以外，我国的邮政普遍服务还承担着义务兵免费信函、盲人读物免费寄递、机要通信、党报党刊发行等诸多政策性业务。[1]由于提供邮政普遍服务需要建立很多基础性的设施，又要保证每个地方的收费标准是一致的并且民众能够负担得起，所以偏远地区的邮局势必会发生亏损。然而为了保证处于偏远地区的民众也可以享受邮政普遍服务，经国家授权的邮政集团仍然承担着普遍服务。
二、比较法下邮政普遍基金制度研究与借鉴
（一）美国的普遍服务
美国邮局是世界上最大的邮政企业，截止2011年，网点总数已有近3万个。美国将邮政普遍服务界定为公共产品和商业产品两重属性，邮政局与美国政府签订普遍服务合同，允许其提供市场产品和非市场产品，美国邮政大力发展市场产品，市场竞争力大的产品可以在一定程度上避免邮政普遍服务带来的压力。邮政局还可以根据市场情况进行定价，政府会根据市场运行的情况给予补贴或者奖励。“邮政基金”的诞生是为了补偿美国邮政局因提供普遍服务而产生亏损，该专项资金的数额大小由财政大臣提出建议。如果邮政局认为基金的钱除了支付邮政普遍服务的钱仍有剩余，就可以将剩余部分的资金投资于适合的债券。
（二）日本的普遍服务
承担普遍服务的自然垄断企业本身就具有非竞争性，再加上政府对普遍服务亏损的财政补贴，使得自然垄断企业失去活力。为了“搞活”企业，日本决定对邮政进行民营化改革。在民营化之后，成立了政府控股公司，下设窗口网络公司、邮政事业公司、邮政储蓄银行和邮政保险公司等四大公司，邮政普遍服务由日本邮政集团中的邮政事业公司承担。[2]在成立政府控股公司之后，一方面邮政事业公司进行企业化管理，另一方面国家也通过出售邮政储蓄和邮政保险两家公司股份所得来建立普遍服务基金，该基金用于提供普遍服务而亏损的企业。日本还专门制定了有关邮政补偿基金的法律，由法律具体规定基金的运作模式。
（三）澳大利亚的普遍服务
与中国邮电局一样采取政企不分的澳大利亚邮政，在1975年进行了邮电分离，但对于政企分离的改革直到1989年才完成。改革之后变成了一个能够独立经营的经济实体，并成立了董事会，提高监管水平。由于地形的影响，澳大利亚国土面积的99%都是农村和山区，然而人口却大多分布在城市。为了使在农村和山区的民众也能够享受到普遍服务，澳大利亚设立了很多邮政零售商。人们在邮政零售店里面可以邮寄、票据支付等商业活动。由于这种零售方式的方便与快捷，使得澳大利亚的市场竞争力大大增加。这种模式。能够在充分利用邮政资源的同时满足社会的需求，并使得邮政的亏损达到最小化。澳大利亚邮政还将自己的邮政设施和网络进行出租或者转包等方式获取收入。澳大利亚邮政局一方面进行体制改革，另一方面也引进新技术发展自己，做到改革与发展同时进行。1994年，为了应对市场进一步开放，更多企业进入邮政领域对只身的冲击，澳大利亚邮政花费5.1亿澳元规划了一个全新的、系统的信函收寄、处理和投递网络。
三、邮政普遍服务基金的设立
（一）邮政普遍服务基金的合理性
普遍服务是公民基于宪法所享有的一项基本权利，不论所处地域是否偏远，都享有通信的权利。城市地区由于交通比较发达，人口密集，在为城市地区人口提供普遍服务的时候大多不会发生亏损。然而，偏远的山区交通闭塞，人烟稀少，为了给他们提供普遍服务，往往花费的运输成本和基础设施的费用都远远高于城市地区，为了给处于偏远地区的人提供普遍服务，邮政公司会发生大量的亏损。
邮电分营之前，邮政企业承担普遍服务带来的亏损一直是采取“以电补邮”的方式补贴。邮电分营之后，国家实施“8531”专项补贴计划，对邮政的亏损进行补贴，但该项补贴依计划已于2003年停止。
普遍服务本身属于公共事业，应该有国家来承担其费用，然而邮政普遍服务是一项长期的服务，其所需要的资金是非常巨大的，单单是依靠政府的财政补贴并不能完全实现，政府的财政补贴只能作为一种辅助性质手段。通过建立普遍服务基金的方式来实现邮政普遍服务的补偿机制有以下优点： 首先，这是被各国经过实践了效果的较好的做法，大多数国家都对公共行业采取这种方式。这种方式可以说是积极效果最好、副作用最少的。
其次，资金的来源稳定。一旦确定了基金的收缴方案，基金的数量就是可控制的，只要进行合理的运作，基金还可以稳定增长。
再者，透明度高，也可以更加促进公平公正。基金的运行独立于邮政部门，基金的收缴和补贴数量都是基金内部的组织来操作，管理相对透明和公开，更有利于工作对其监督。
最后，采取基金的运行模式，资金相对灵活。基金在运作上，由专门的机构对基金进行运作，力图实现效益最大化以补贴。
（二）基金的筹集方式
通过设立邮政普遍服务基金，可以避免单独由国家财政补贴的不确定性和随意性。这样，一方面避免了邮政企业自己乱报亏损情况，另一方面又能够补偿承担邮政普遍服务带来的亏损。基金的资金来源何处呢？一般来说，资金的来源可以是国家财政的补贴，行业内企业缴纳的年费再加上企业与个人的捐赠。邮政普遍服务是属于政府应该提供的公共产品，邮政集团依《邮政法》的授权承担了这一义务。然而从历史的角度来看，公共产品的费用都是由国家来提供的。所以，邮政普遍服务基金的大部分理应来源于国家的财政。民营快递企业在城市地区抢占了邮政企业的很大一部分市场份额。当然这并不排除邮政集团本身的运营方式，但是由于民营快递有企业选择性地占领市场，使邮政集团的亏损更加严重，企业也应该对于邮政普遍服务基金承担一部分资金，可以从民营快递企业的销售额中提取部分比例，但是这一比例不宜太高，缴纳比例太高一方面会引起企业的逆反心理，另一方面也会因此抑制民营快递企业的发展。最后，基金设立之后可以允许社会上有爱心有能力的企业和社会人士向普遍服务基金进行捐赠。
（三）基金的使用方式
邮政普遍服务基金的设立就是为了解决邮政集团因提供普遍服务产生的亏损，力求做到专款专用。众所周知，邮政集团承担的普遍服务质量不高，效率低，再加上法律在某些方面赋予了邮政集团专营权，使得邮政集团的市场竞争力极大下降。这一点可以考虑参照澳大利亚模式进行改革。澳大利亚政府对于邮政普遍服务实行特许经营。企业只要达到一定条件并通过申请就可承担普遍服务，承担邮政普遍服务而产生的亏损就由普遍服务基金或者国家财政补贴，由于私营企业的力量加入澳大利亚邮政部使得其市场竞争力大大提供。邮政普遍服务基金建立后，中国也可适当扩大承担邮政普遍服务的企业范围。
（四）邮政普遍服务基金的监管机制
1.监管主体
邮政普遍服务基金的建立也伴随着相应的监督机构的产生，对于基金资金的来源渠道、使用方式以及企业亏损的情况进行监督与核实。
对于基金的监管机构的选择可以有一下几种方案：1、由国家邮政局成立一个普遍服务基金委员会，负责对基金运作的监管；2、成立一个独立委员会来对基金进行监管；3、由国家邮政局和快递协会联合起来成立一个混合的委员会对基金进行监管。由国家邮政局成立普遍服务基金委员会进行监管可以达到监管和运作的统一，在一定程度上更有利于邮政普遍服务目的的实现，但是由于监管对象与监管主体本身有利害关系，所以监管力度可想而知。如果单独成立一个独立委员会来管理基金，无疑这样的监管司非常中立而且有力度的，但是由于这是个独立的机构也不可避免地会大幅增加管理成本，但是如果能够起到很好的监管效果，这种模式也是可取的，由国家邮政局和快递企业联合组成的混合委员会由于是两个有利益冲突的组织在监督，对于资金的使用会更透明化，但是如果监督主体内部的协调不好会不利于工作的进行。
2.监管的原则
（1）专款专用原则。设立邮政普遍服务基金的目的就是为了补偿因承担邮政普遍服务的企业的亏损，该项基金的钱只能是用于补贴因承担邮政普遍服务产生的亏损。该基金对于因其他任何行为产生的亏损都不能进行补贴。
（2）使用透明原则。对于基金资金的来源、使用方式与补贴额度都应该有一定的程序，这些程序必须是公开的、透明的，公众能够通过一般途径进行查阅，审计部门也能够定期审计。
参考文献
[1]刘雅静.完善我国邮政普遍服务补偿机制的思考[J].经济前沿，2008（8）：33-36.
[2]王德英，沈颂东.日本邮政改革对我国完善邮政普遍服务补偿机制的启示[J].工业技术经济，2010，29（4）：18-20.
[3]王喜鹏.完善黑龙江省邮政普遍服务机制的思考[D].黑龙江大学，2012.
[4]刘雅静.我国邮政普遍服务补偿对策研究[J].管理观察，2011（8）.
[5]电力市场环境下的电力普遍服务[M].中国电力出版社，2009.
项目基金
2013年西南政法大学经济法学院本科生科研训练创新活动资助项目（项目编号：13XZJJF-BZX-02）
作者简介
胡应雪（1992-），女，贵州毕节人，法学学士，西南政法大学经济法学院。
[关键词]普遍服务；补偿机制；基金
一、邮政普遍服务释义
（一）邮政普遍服务的含义剖析
邮政普遍服务是公民基于宪法享有的权利，不论其种族、经济状况或是地区位置，都有享有基本通信的权利。最早关于普遍服务的界定出现在电信业，但其内涵与现在的含义不太一样。由于提供普遍服务的常常导致亏损，一般来说提供普遍服务的都是自然垄断的企业，现在中国承担普遍服务的是中国邮政集团。我国《邮政法》第二条规定：“按照国家规定的业务范围、服务标准和资费标准，为中华人民共和国境内所有用户持续提供的邮政服务。”《邮政法》中对普遍服务界定方便了学者对其研究，更精准了对其的把握。
通过以上定义，我们可以知道普遍服务有以下特征：第一，价格合理，普遍服务的价格统一且能够被普通民众承受得起；第二，范围广泛，要求在一国之内的所有公民都能享受到普遍服务，不论地理位置是否偏僻；第三，永久提供，提供邮政普遍服务是政府的职责，只要民众还有通信需求，政府就要永久性地提供这项服务；第四，质量可靠，各个国家对于提供普遍服务的服务标准与服务范围都是确定的，应保证服务质量在规定的范围内。
（二）邮政普遍服务的意义
邮政普遍服务作为一项宪法性权利，不仅是保障人权的基本手段，也是每个国家的职责。中国地域辽阔，广大西部地区的通信还受到限制，再加上人口基数大，政府承担的邮政普遍服务的责任更重。除了传统的核心业务以外，我国的邮政普遍服务还承担着义务兵免费信函、盲人读物免费寄递、机要通信、党报党刊发行等诸多政策性业务。[1]由于提供邮政普遍服务需要建立很多基础性的设施，又要保证每个地方的收费标准是一致的并且民众能够负担得起，所以偏远地区的邮局势必会发生亏损。然而为了保证处于偏远地区的民众也可以享受邮政普遍服务，经国家授权的邮政集团仍然承担着普遍服务。
二、比较法下邮政普遍基金制度研究与借鉴
（一）美国的普遍服务
美国邮局是世界上最大的邮政企业，截止2011年，网点总数已有近3万个。美国将邮政普遍服务界定为公共产品和商业产品两重属性，邮政局与美国政府签订普遍服务合同，允许其提供市场产品和非市场产品，美国邮政大力发展市场产品，市场竞争力大的产品可以在一定程度上避免邮政普遍服务带来的压力。邮政局还可以根据市场情况进行定价，政府会根据市场运行的情况给予补贴或者奖励。“邮政基金”的诞生是为了补偿美国邮政局因提供普遍服务而产生亏损，该专项资金的数额大小由财政大臣提出建议。如果邮政局认为基金的钱除了支付邮政普遍服务的钱仍有剩余，就可以将剩余部分的资金投资于适合的债券。
（二）日本的普遍服务
承担普遍服务的自然垄断企业本身就具有非竞争性，再加上政府对普遍服务亏损的财政补贴，使得自然垄断企业失去活力。为了“搞活”企业，日本决定对邮政进行民营化改革。在民营化之后，成立了政府控股公司，下设窗口网络公司、邮政事业公司、邮政储蓄银行和邮政保险公司等四大公司，邮政普遍服务由日本邮政集团中的邮政事业公司承担。[2]在成立政府控股公司之后，一方面邮政事业公司进行企业化管理，另一方面国家也通过出售邮政储蓄和邮政保险两家公司股份所得来建立普遍服务基金，该基金用于提供普遍服务而亏损的企业。日本还专门制定了有关邮政补偿基金的法律，由法律具体规定基金的运作模式。
（三）澳大利亚的普遍服务
与中国邮电局一样采取政企不分的澳大利亚邮政，在1975年进行了邮电分离，但对于政企分离的改革直到1989年才完成。改革之后变成了一个能够独立经营的经济实体，并成立了董事会，提高监管水平。由于地形的影响，澳大利亚国土面积的99%都是农村和山区，然而人口却大多分布在城市。为了使在农村和山区的民众也能够享受到普遍服务，澳大利亚设立了很多邮政零售商。人们在邮政零售店里面可以邮寄、票据支付等商业活动。由于这种零售方式的方便与快捷，使得澳大利亚的市场竞争力大大增加。这种模式。能够在充分利用邮政资源的同时满足社会的需求，并使得邮政的亏损达到最小化。澳大利亚邮政还将自己的邮政设施和网络进行出租或者转包等方式获取收入。澳大利亚邮政局一方面进行体制改革，另一方面也引进新技术发展自己，做到改革与发展同时进行。1994年，为了应对市场进一步开放，更多企业进入邮政领域对只身的冲击，澳大利亚邮政花费5.1亿澳元规划了一个全新的、系统的信函收寄、处理和投递网络。
三、邮政普遍服务基金的设立
（一）邮政普遍服务基金的合理性
普遍服务是公民基于宪法所享有的一项基本权利，不论所处地域是否偏远，都享有通信的权利。城市地区由于交通比较发达，人口密集，在为城市地区人口提供普遍服务的时候大多不会发生亏损。然而，偏远的山区交通闭塞，人烟稀少，为了给他们提供普遍服务，往往花费的运输成本和基础设施的费用都远远高于城市地区，为了给处于偏远地区的人提供普遍服务，邮政公司会发生大量的亏损。
邮电分营之前，邮政企业承担普遍服务带来的亏损一直是采取“以电补邮”的方式补贴。邮电分营之后，国家实施“8531”专项补贴计划，对邮政的亏损进行补贴，但该项补贴依计划已于2003年停止。
普遍服务本身属于公共事业，应该有国家来承担其费用，然而邮政普遍服务是一项长期的服务，其所需要的资金是非常巨大的，单单是依靠政府的财政补贴并不能完全实现，政府的财政补贴只能作为一种辅助性质手段。通过建立普遍服务基金的方式来实现邮政普遍服务的补偿机制有以下优点： 首先，这是被各国经过实践了效果的较好的做法，大多数国家都对公共行业采取这种方式。这种方式可以说是积极效果最好、副作用最少的。
其次，资金的来源稳定。一旦确定了基金的收缴方案，基金的数量就是可控制的，只要进行合理的运作，基金还可以稳定增长。
再者，透明度高，也可以更加促进公平公正。基金的运行独立于邮政部门，基金的收缴和补贴数量都是基金内部的组织来操作，管理相对透明和公开，更有利于工作对其监督。
最后，采取基金的运行模式，资金相对灵活。基金在运作上，由专门的机构对基金进行运作，力图实现效益最大化以补贴。
（二）基金的筹集方式
通过设立邮政普遍服务基金，可以避免单独由国家财政补贴的不确定性和随意性。这样，一方面避免了邮政企业自己乱报亏损情况，另一方面又能够补偿承担邮政普遍服务带来的亏损。基金的资金来源何处呢？一般来说，资金的来源可以是国家财政的补贴，行业内企业缴纳的年费再加上企业与个人的捐赠。邮政普遍服务是属于政府应该提供的公共产品，邮政集团依《邮政法》的授权承担了这一义务。然而从历史的角度来看，公共产品的费用都是由国家来提供的。所以，邮政普遍服务基金的大部分理应来源于国家的财政。民营快递企业在城市地区抢占了邮政企业的很大一部分市场份额。当然这并不排除邮政集团本身的运营方式，但是由于民营快递有企业选择性地占领市场，使邮政集团的亏损更加严重，企业也应该对于邮政普遍服务基金承担一部分资金，可以从民营快递企业的销售额中提取部分比例，但是这一比例不宜太高，缴纳比例太高一方面会引起企业的逆反心理，另一方面也会因此抑制民营快递企业的发展。最后，基金设立之后可以允许社会上有爱心有能力的企业和社会人士向普遍服务基金进行捐赠。
（三）基金的使用方式
邮政普遍服务基金的设立就是为了解决邮政集团因提供普遍服务产生的亏损，力求做到专款专用。众所周知，邮政集团承担的普遍服务质量不高，效率低，再加上法律在某些方面赋予了邮政集团专营权，使得邮政集团的市场竞争力极大下降。这一点可以考虑参照澳大利亚模式进行改革。澳大利亚政府对于邮政普遍服务实行特许经营。企业只要达到一定条件并通过申请就可承担普遍服务，承担邮政普遍服务而产生的亏损就由普遍服务基金或者国家财政补贴，由于私营企业的力量加入澳大利亚邮政部使得其市场竞争力大大提供。邮政普遍服务基金建立后，中国也可适当扩大承担邮政普遍服务的企业范围。
（四）邮政普遍服务基金的监管机制
1.监管主体
邮政普遍服务基金的建立也伴随着相应的监督机构的产生，对于基金资金的来源渠道、使用方式以及企业亏损的情况进行监督与核实。
对于基金的监管机构的选择可以有一下几种方案：1、由国家邮政局成立一个普遍服务基金委员会，负责对基金运作的监管；2、成立一个独立委员会来对基金进行监管；3、由国家邮政局和快递协会联合起来成立一个混合的委员会对基金进行监管。由国家邮政局成立普遍服务基金委员会进行监管可以达到监管和运作的统一，在一定程度上更有利于邮政普遍服务目的的实现，但是由于监管对象与监管主体本身有利害关系，所以监管力度可想而知。如果单独成立一个独立委员会来管理基金，无疑这样的监管司非常中立而且有力度的，但是由于这是个独立的机构也不可避免地会大幅增加管理成本，但是如果能够起到很好的监管效果，这种模式也是可取的，由国家邮政局和快递企业联合组成的混合委员会由于是两个有利益冲突的组织在监督，对于资金的使用会更透明化，但是如果监督主体内部的协调不好会不利于工作的进行。
2.监管的原则
（1）专款专用原则。设立邮政普遍服务基金的目的就是为了补偿因承担邮政普遍服务的企业的亏损，该项基金的钱只能是用于补贴因承担邮政普遍服务产生的亏损。该基金对于因其他任何行为产生的亏损都不能进行补贴。
（2）使用透明原则。对于基金资金的来源、使用方式与补贴额度都应该有一定的程序，这些程序必须是公开的、透明的，公众能够通过一般途径进行查阅，审计部门也能够定期审计。
参考文献
[1]刘雅静.完善我国邮政普遍服务补偿机制的思考[J].经济前沿，2008（8）：33-36.
[2]王德英，沈颂东.日本邮政改革对我国完善邮政普遍服务补偿机制的启示[J].工业技术经济，2010，29（4）：18-20.
[3]王喜鹏.完善黑龙江省邮政普遍服务机制的思考[D].黑龙江大学，2012.
[4]刘雅静.我国邮政普遍服务补偿对策研究[J].管理观察，2011（8）.
[5]电力市场环境下的电力普遍服务[M].中国电力出版社，2009.
项目基金
2013年西南政法大学经济法学院本科生科研训练创新活动资助项目（项目编号：13XZJJF-BZX-02）
作者简介
胡应雪（1992-），女，贵州毕节人，法学学士，西南政法大学经济法学院。