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摘要：小城镇规划作为小城镇建设的龙头，对城镇社会、经济以及各项事业的健康发展将起到重要的推动作用。新的发展形势、新的社会需要对小城镇规划的编制、管理与实施提出了新的要求。鉴于此，本文对我国小城镇规划实施中存在的问题与对策进行了分析。
关键词：小城镇；规划；土地利用
一、前言
小城镇作为广大乡村的中心地、城乡之间的交接点，其如何规划发展的问题至关重要。多年的实践告诉我们，不论是城市还是村镇，包括小城镇，规划都是其发展的“龙头”，都必须坚持先定规划后建设发展的原则。如果没有一个科学的规划作指导，小城镇建设就会出现很大的盲目性，发展也会处于无序甚至是混乱状态。小城镇作为介于城市和乡村区域之间的聚落特征，决定了小城镇规划应体现出农村性和城市性的双重性特点。首先，小城镇是城镇体系的构成单元，是我国城市化发展中的重要人居环境，其次，小城镇又是农村经济、社会、文化的中心，小城镇的建设与农村经济特别是农业的发展有着密切的联系。将小城镇作为城市的范畴进行规划，不是要将小城镇与乡村割裂开来，恰恰相反，是要将小城镇的发展与其周围密不可分的农村区域的发展纳入到同一整体来考虑，并在此基础上明确其所具有的城镇职能和城镇特性。可以说，搞好小城镇规划是促进小城镇健康发展的重要前提。
二、我国小城镇规划实施中存在的问题
1、忽视了城镇特色，千镇趋同一面
我国小城镇分布有点多、面广、线长的特点，其经济条件、区位条件、发展侧重面各不相同，但在编制规划时，往往很少考虑这些特点和情况，基本上是沿国道、省道、及镇区道路布置商饮服务业，镇中心为镇政府，政府对面是广场，而且广场不能太小，广场周围是文化娱乐设施，不管交通流量有多大，道路一定要气派，建筑造型城市周边是欧式建筑，旗县区一定要以高楼为主，其余决不可以低于两层，造型可以随意，按此建设，基本雷同，不同的只是规模大小、楼房高低和造型难以看出各自的特点，看一个小城镇和看十个一样。
2、用地结构不合理，功能分区混乱
小城镇用地往往缺乏统一规定，用地结构随意性很大，往往是各类建设用地彼此交错，土地利用结构不理，土地区位功能没有得到有效的发挥。居住用地和工业仓储用地占地比例明显偏大。利润率高的工商业和住宅用地大量开发，而公共建设用地没能很好配套。在这些城镇中，公共设施和基础设施缺乏，供排水系统只有少数镇中心区有，污水和垃圾处理设施基本没有。同时，小城镇内部用地布局零碎，功能分区混乱，土地利用无序。从土地用途看，有工业、仓储、教育、公司、行政、商业服务、市政交通、商住和其它类型，相互混杂，布局不合理。从土地利用空间看，工业、行政、商业、交通、仓储等各类土地相互穿插、交错，相互影响和干扰。
3、缺乏人才和技术，管理水平不高
任何形式的管理工作，都离不开专业人才与专业技术，小城镇规划在人才和管理方面都问题多多，一是专业技术水平跟不上规划编制管理工作的需要;二是缺乏事业心和责任心甚至执规违规，执法犯法;不按规划程序办事，常常是跨越程序，甚至程序颠倒。有的规划成果不按法定程序评议、申报、审批、公示，甚至不审不批、束之高阁，或不审不批就付诸实施，无法制性可言，缺乏应有的严肃性。小城镇规划管理的人才稀缺和技术落后，已成了影响其健康发展的最大障碍，国家虽然采取了鼓励科技人员上山下乡进镇指导小城镇规划建设工作的积极措施，但效果差强人意。
4、项目审批及批后管理不严
在小城镇发展过程中，乡镇企业起了很大的推动作用。然而，城乡经济横向联合的同时，大城市的许多有污染的产业在越来越多的城市环境监督措施的严格制约下，逐渐搬到小城镇及乡镇企业中去“生存”。一些污染严重的工业项目，如电镀、制革、印染、造纸等，却往往成为乡镇企业主要经营项目。乡镇工业发展起来了，但在很大程度上却是以污染环境用为代价的。乡镇工业化的无序发展将原来相对集中于城市的污染源带到农村的各级村镇，从而扩散为大面积污染，不仅对地下水造成无法挽回的污染破坏，给人民的生活用水造成巨大的影响。
5、规划实施缺少公众的参与
小城镇规划涉及广大人民的切身利益和长远利益，在规划的制定和实施过程中，不能离开公众的参加支持和监督。然而，目前我国的城乡规划基本上是一个封闭的工作系统，从规划编制、修订、审批到实施，都视为行政部门同步的操作过程，绝少向外界公布，人为造成城乡规划建设信息的神秘等。加之目前的很多城乡规划，不论是总体规划，还是详细规划，往往都缺乏明确的强制性内容，弹性太大，难以形成浓厚的社会监督氛围。
三、完善小城镇规划实施的对策
1、积极组织农民参与小城镇规划建设
小城镇规划建设要坚持公开、公正、公平的原则，增加小城镇规划建设工作的透明度，赋予并扩大农民对小城镇规划建设的知情权。规划的编制、规划的布局都应广泛征求和听取农民的意见。规划区用地功能分类、因实施规划要进行的拆迁、小城镇规划建设项目规模及功能、小城镇规划建设工程质量标准及保证措施等以及小城镇规划建设的全过程、小城镇规划建设的各个方面都要让农民清楚，让农民了解，让农民关注，让农民参与。现在安徽省正在开展文明小城镇创建工作，如果仅有政府的积极性，没有农民的广泛参与，很难取得成效。让农民参与小城镇规划建设，不仅能使小城镇规划建设健康发展，更能够使农民在小城镇规划建设中受到教育，用现代文明陶冶情操，提高其自身素质和修养，增强其参与意识，在参与建设和管理小城镇中成为新一代农民。
2、科学规划，长远布局
要做好小城镇体系的布局，依据当地的自然条件和经济社会条件，科学合理地分布各个区域，使之在空间和地域上形成有机的群体，引导小城镇的合理发展;要科学制定小城镇发展规划，统一安排供水、供电、通信、环卫等基础设施建设，相对集中地安排工业区、商业区和生活区，预留教育卫生文化事业发展的空间和城镇绿化及公共活动用地，规划要注意节约用地、保护耕地，保护和改善小城镇的生活环境，保持可持續发展;要有一定的超前意识，统一规划，分期实施，避免建了又拆，造成浪费，更应该注意坚持因地制宜、量力而行的原则，决不能盲目照搬大中城市的发展模式;要降低小城镇发展成本，讲究发展质量和效益，研究农村富余劳动力就业，引导合理流动，促进与周围地区的整体联动发展。
3、实现人与环境的和谐共存
小城镇建设中无论是乡镇企业还是小城镇的建设和发展，都应适应集中。城镇规划应服从国土的总体规划，要划出一定的绿地面积，进行植树绿化。在考虑城镇产业布局同时，也应同步考虑环境保护，严禁高污染、重污染项目进入小城镇。妥善搞好小城镇的污水、污物处理，加大道路建设、房屋开发、绿化美化的力度，着力解决群众反映突出的乱搭乱盖、烟尘污染、小污染等环境问题，确保城镇的水源、土地、街道、空气等生活环境洁净卫生。加强对城镇和中心村镇环境的综合治理，增强环境意识和责任，健全法制，依法强化对环境的监督管理，使空气更清洁，绿地更多，生活更舒适。最终实现小城镇经济、社会、环境的可持续发展，加快农村现代化建设的步伐。
4、重视人文特色，发展地方文化
小城镇的人文特色受地方历史与文化、社会生活、社会习俗的影响，和大城市相比，小城镇的人文特色比较突出，是小城镇发展旅游业的潜在优势。但在目前的小城镇建设上，往往对人文特色缺乏应有的重视。因此小城镇建设首先要充分尊重地方文化，强化地域文化特征，保护一切有价值的历史遗存如村落布局、居民生活方式、民俗民风等，使小城镇的人文特色得到延续，对具有一定历史价值的建筑，如文物古迹、文化遗产等要进行重点保护;其次要处理好特色保护和小城镇经济发展、城镇建设等的关系，使特色保护和各项用地布局、社会环境效益相结合;再次由于小城镇是一个动态发展的空间环境，历史文化特色的保护还要反映当代城镇生活，创造出既具有浓厚人情味又具有时代感和个性特色的小城镇风格。
5、塑造小城镇的特色
在小城镇规划中，不能照抄照搬别人的发展模式和发展道路，而必须从实际出发，分类指导，因地制宜，走具有自己特色的小城镇发展道路。规划是设计的依据，设计是实现规划的手段，两者紧密衔接，互为作用才能创造既富特色，在编制规划时，要在调查研究的基础上，尽量利用当地的地形、地貌、景物，把山、水及其他自然景观组织到小城镇建设中去，以形成山水相连、依山傍水、山中有城，城中有水的格局。没有山川的城镇也应当尽量利用当地的坡地、塘堰、林木、河渠等自然条件，营造城镇与自然融为一体的特色。
总之，小城镇规划对于提高小城镇的发展水平，“三农”问题的解决，促进乡镇企业发展、加快农村剩余劳动力转移以及促进经济增长，确保国民经济持续、稳定的发展具有十分重要的作用，需要我们认真对待和不断摸索。
参考文献：
1、仇保兴.强化城乡规划的调控作用.城市发展研究，2007， (5).
2、汪华.小城镇规划管理的重点、难点与对策.规划师，2006，(l.2)
3、马伟胜.关于健全与完善城乡规划实施监督机制的思考.规划纵横，2004，(2).
4、孙施文.城市规划中的公众参与.国外城市规划，2006，(2).
关键词：小城镇；规划；土地利用
一、前言
小城镇作为广大乡村的中心地、城乡之间的交接点，其如何规划发展的问题至关重要。多年的实践告诉我们，不论是城市还是村镇，包括小城镇，规划都是其发展的“龙头”，都必须坚持先定规划后建设发展的原则。如果没有一个科学的规划作指导，小城镇建设就会出现很大的盲目性，发展也会处于无序甚至是混乱状态。小城镇作为介于城市和乡村区域之间的聚落特征，决定了小城镇规划应体现出农村性和城市性的双重性特点。首先，小城镇是城镇体系的构成单元，是我国城市化发展中的重要人居环境，其次，小城镇又是农村经济、社会、文化的中心，小城镇的建设与农村经济特别是农业的发展有着密切的联系。将小城镇作为城市的范畴进行规划，不是要将小城镇与乡村割裂开来，恰恰相反，是要将小城镇的发展与其周围密不可分的农村区域的发展纳入到同一整体来考虑，并在此基础上明确其所具有的城镇职能和城镇特性。可以说，搞好小城镇规划是促进小城镇健康发展的重要前提。
二、我国小城镇规划实施中存在的问题
1、忽视了城镇特色，千镇趋同一面
我国小城镇分布有点多、面广、线长的特点，其经济条件、区位条件、发展侧重面各不相同，但在编制规划时，往往很少考虑这些特点和情况，基本上是沿国道、省道、及镇区道路布置商饮服务业，镇中心为镇政府，政府对面是广场，而且广场不能太小，广场周围是文化娱乐设施，不管交通流量有多大，道路一定要气派，建筑造型城市周边是欧式建筑，旗县区一定要以高楼为主，其余决不可以低于两层，造型可以随意，按此建设，基本雷同，不同的只是规模大小、楼房高低和造型难以看出各自的特点，看一个小城镇和看十个一样。
2、用地结构不合理，功能分区混乱
小城镇用地往往缺乏统一规定，用地结构随意性很大，往往是各类建设用地彼此交错，土地利用结构不理，土地区位功能没有得到有效的发挥。居住用地和工业仓储用地占地比例明显偏大。利润率高的工商业和住宅用地大量开发，而公共建设用地没能很好配套。在这些城镇中，公共设施和基础设施缺乏，供排水系统只有少数镇中心区有，污水和垃圾处理设施基本没有。同时，小城镇内部用地布局零碎，功能分区混乱，土地利用无序。从土地用途看，有工业、仓储、教育、公司、行政、商业服务、市政交通、商住和其它类型，相互混杂，布局不合理。从土地利用空间看，工业、行政、商业、交通、仓储等各类土地相互穿插、交错，相互影响和干扰。
3、缺乏人才和技术，管理水平不高
任何形式的管理工作，都离不开专业人才与专业技术，小城镇规划在人才和管理方面都问题多多，一是专业技术水平跟不上规划编制管理工作的需要;二是缺乏事业心和责任心甚至执规违规，执法犯法;不按规划程序办事，常常是跨越程序，甚至程序颠倒。有的规划成果不按法定程序评议、申报、审批、公示，甚至不审不批、束之高阁，或不审不批就付诸实施，无法制性可言，缺乏应有的严肃性。小城镇规划管理的人才稀缺和技术落后，已成了影响其健康发展的最大障碍，国家虽然采取了鼓励科技人员上山下乡进镇指导小城镇规划建设工作的积极措施，但效果差强人意。
4、项目审批及批后管理不严
在小城镇发展过程中，乡镇企业起了很大的推动作用。然而，城乡经济横向联合的同时，大城市的许多有污染的产业在越来越多的城市环境监督措施的严格制约下，逐渐搬到小城镇及乡镇企业中去“生存”。一些污染严重的工业项目，如电镀、制革、印染、造纸等，却往往成为乡镇企业主要经营项目。乡镇工业发展起来了，但在很大程度上却是以污染环境用为代价的。乡镇工业化的无序发展将原来相对集中于城市的污染源带到农村的各级村镇，从而扩散为大面积污染，不仅对地下水造成无法挽回的污染破坏，给人民的生活用水造成巨大的影响。
5、规划实施缺少公众的参与
小城镇规划涉及广大人民的切身利益和长远利益，在规划的制定和实施过程中，不能离开公众的参加支持和监督。然而，目前我国的城乡规划基本上是一个封闭的工作系统，从规划编制、修订、审批到实施，都视为行政部门同步的操作过程，绝少向外界公布，人为造成城乡规划建设信息的神秘等。加之目前的很多城乡规划，不论是总体规划，还是详细规划，往往都缺乏明确的强制性内容，弹性太大，难以形成浓厚的社会监督氛围。
三、完善小城镇规划实施的对策
1、积极组织农民参与小城镇规划建设
小城镇规划建设要坚持公开、公正、公平的原则，增加小城镇规划建设工作的透明度，赋予并扩大农民对小城镇规划建设的知情权。规划的编制、规划的布局都应广泛征求和听取农民的意见。规划区用地功能分类、因实施规划要进行的拆迁、小城镇规划建设项目规模及功能、小城镇规划建设工程质量标准及保证措施等以及小城镇规划建设的全过程、小城镇规划建设的各个方面都要让农民清楚，让农民了解，让农民关注，让农民参与。现在安徽省正在开展文明小城镇创建工作，如果仅有政府的积极性，没有农民的广泛参与，很难取得成效。让农民参与小城镇规划建设，不仅能使小城镇规划建设健康发展，更能够使农民在小城镇规划建设中受到教育，用现代文明陶冶情操，提高其自身素质和修养，增强其参与意识，在参与建设和管理小城镇中成为新一代农民。
2、科学规划，长远布局
要做好小城镇体系的布局，依据当地的自然条件和经济社会条件，科学合理地分布各个区域，使之在空间和地域上形成有机的群体，引导小城镇的合理发展;要科学制定小城镇发展规划，统一安排供水、供电、通信、环卫等基础设施建设，相对集中地安排工业区、商业区和生活区，预留教育卫生文化事业发展的空间和城镇绿化及公共活动用地，规划要注意节约用地、保护耕地，保护和改善小城镇的生活环境，保持可持續发展;要有一定的超前意识，统一规划，分期实施，避免建了又拆，造成浪费，更应该注意坚持因地制宜、量力而行的原则，决不能盲目照搬大中城市的发展模式;要降低小城镇发展成本，讲究发展质量和效益，研究农村富余劳动力就业，引导合理流动，促进与周围地区的整体联动发展。
3、实现人与环境的和谐共存
小城镇建设中无论是乡镇企业还是小城镇的建设和发展，都应适应集中。城镇规划应服从国土的总体规划，要划出一定的绿地面积，进行植树绿化。在考虑城镇产业布局同时，也应同步考虑环境保护，严禁高污染、重污染项目进入小城镇。妥善搞好小城镇的污水、污物处理，加大道路建设、房屋开发、绿化美化的力度，着力解决群众反映突出的乱搭乱盖、烟尘污染、小污染等环境问题，确保城镇的水源、土地、街道、空气等生活环境洁净卫生。加强对城镇和中心村镇环境的综合治理，增强环境意识和责任，健全法制，依法强化对环境的监督管理，使空气更清洁，绿地更多，生活更舒适。最终实现小城镇经济、社会、环境的可持续发展，加快农村现代化建设的步伐。
4、重视人文特色，发展地方文化
小城镇的人文特色受地方历史与文化、社会生活、社会习俗的影响，和大城市相比，小城镇的人文特色比较突出，是小城镇发展旅游业的潜在优势。但在目前的小城镇建设上，往往对人文特色缺乏应有的重视。因此小城镇建设首先要充分尊重地方文化，强化地域文化特征，保护一切有价值的历史遗存如村落布局、居民生活方式、民俗民风等，使小城镇的人文特色得到延续，对具有一定历史价值的建筑，如文物古迹、文化遗产等要进行重点保护;其次要处理好特色保护和小城镇经济发展、城镇建设等的关系，使特色保护和各项用地布局、社会环境效益相结合;再次由于小城镇是一个动态发展的空间环境，历史文化特色的保护还要反映当代城镇生活，创造出既具有浓厚人情味又具有时代感和个性特色的小城镇风格。
5、塑造小城镇的特色
在小城镇规划中，不能照抄照搬别人的发展模式和发展道路，而必须从实际出发，分类指导，因地制宜，走具有自己特色的小城镇发展道路。规划是设计的依据，设计是实现规划的手段，两者紧密衔接，互为作用才能创造既富特色，在编制规划时，要在调查研究的基础上，尽量利用当地的地形、地貌、景物，把山、水及其他自然景观组织到小城镇建设中去，以形成山水相连、依山傍水、山中有城，城中有水的格局。没有山川的城镇也应当尽量利用当地的坡地、塘堰、林木、河渠等自然条件，营造城镇与自然融为一体的特色。
总之，小城镇规划对于提高小城镇的发展水平，“三农”问题的解决，促进乡镇企业发展、加快农村剩余劳动力转移以及促进经济增长，确保国民经济持续、稳定的发展具有十分重要的作用，需要我们认真对待和不断摸索。
参考文献：
1、仇保兴.强化城乡规划的调控作用.城市发展研究，2007， (5).
2、汪华.小城镇规划管理的重点、难点与对策.规划师，2006，(l.2)
3、马伟胜.关于健全与完善城乡规划实施监督机制的思考.规划纵横，2004，(2).
4、孙施文.城市规划中的公众参与.国外城市规划，2006，(2).