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摘要：我国棚户区大多产生于计划经济时代，依照“先生产、后生活”的发展思路，居民的住房需求被忽视，无奈只能通过单位分配或白搭自建的方式解决居住问题，大量棚户区由此诞生。时至今日，国内多数棚户区早已无法满足居民的住房需求，同时也因为环境恶劣等因素严重制约了城市整体发展，因此改造棚户区成为各地政府工作的一大重心。本文主要对棚户区改造问题进行简要分析，并提出相应解决措施。
关键词：城市化进程；棚户区；改造
棚户区是中国城市化进程中出现的典型现象，它曾经解决了不少贫困家庭的住房问题，但是现在棚户区的大量存在已成为阻碍城市健康发展的瓶颈，严重损坏了城市形象，甚至会引发一些社会问题。因此棚户区问题是实现城市快速发展、提高城市竞争力急需解决的问题。
一、棚户区改造现状
目前，棚户区改造呈现多种模式，多个层次推进的发展态势，更新改造模式由过去单一的“旧房改造”和“旧区改造”转向“旧区再开发”，不仅仅以改善居住条件和居住环境为目标，而且充分发挥改造地段的经济效益和社会、环境效益，实现改造棚户区和城市现代化的多重目的。概括起来，近几年来棚户区改造呈现出以下特点：
经济效益成为关键。房地产公司作为自负盈亏的经济实体，受到市场经营的经济规律的支配，盈利成为其开发的主要目的，这种积极、迫切的目标激發其创造各种有效的方法去促进土地利用，间接地使土地使用发挥到最高境界。因此，经济效益问题成为棚户区改造的关键问题，关系到棚户区改造是否能行之有效，并且支配着棚户区改造的开发行为。
规划控制趋向法治化、系统化。进入市场经济后，虽然还存在着立项审批手段，但由于资金已不是上级划拨，而贷款也不再是上级批准的政府行为，而是建设者与金额机构之间的经济企业行为，从而使政府对棚户区改造的控制，由过去行政、计划为主的直接控制逐步转向利用经济杠杆、法规手段、政策引导、公众参与以及其他沟通协作方式的管理调节，并通过各种计划、决策、执行、引导、协调、监督等组织活动使规划管理走向系统化，打破了以往城市建设计划、规划、建筑、实施的单向执行方式。
二、棚户区改造存在的问题
关注近期和局部利益。因为在市场机制中，房地产开发企业的经济行为以自身利益的最大化为目标，并且房地产项目的开发是在一个特定的时间段内，房地产开发企业追求的是在这个时间段内的收益。于是，房地产开发企业倾向于最充分地利用土地资源，千方百计地提高地块的容积率，而很少考虑对周边环境可能造成的危害以及对城市长远发展可能带来的负面影响。同时，房地产开发企业的“产品”是依据市场的需求“量身定做”的，但是市场的需求并非是以城市合理的发展为依据的。例如，城市中心区的棚户区改造中往往以开发高级住宅为主，将低收入的居民排挤出了城市中心区，一定程度上导致社会空间的分隔，并给社会的安定埋下隐患。这些矛盾和问题是市场本身无法解决的。
拆迁难度大，协调时间长。城市建设的难点在棚户区改造，棚户区改造的难点在棚户区拆迁，棚户区拆迁的难点在于中低收入户的安置。改造能否顺利实现，关键取决于拆迁的成本和拆迁的进度。
对经济困难家庭的住房保障还不到位。在棚户区拆迁项目中，存在着这样一些特殊困难家庭（如下岗失业、经济拮据、常年患病、几代同住、房屋拥挤、身体残疾等）：拆迁前，他们挤住在平房内或者私自加盖的屋舍内，基本能够维持生活，可是拆迁之后，按照拆迁条例规定得到的补偿一般不能满足购房从而解决几代人的居住问题。这部分人群会强力阻碍拆迁。这是拆迁工作中很现实的困难。
改造项目和拆迁方案不够详细透明，影响被拆迁居民的信心。被拆迁居民对拆迁后的前景不明朗，对拆迁的各项补偿没有把握，对拆迁持冷漠态度，如大多数棚户区内的房主既担心拆迁后失去每个月上千元的房租，生活没有来源；还担心现在的住房无法换到同等面积的楼房，每个月还要交物业管理费等。棚户区内很多租房户对拆迁也忧心忡忡，因为他们现在的收入只够租住较便宜的普通街区旧房或城中村房子，拆迁后他们难以找到便宜的住房。
改造资金不足，审批程序冗杂。棚户区改造需要大量资金，但是政府财政支持的城建资金缺口大。资金不足会严重阻碍棚户区改造的进程，应从大局着眼，从城市经营的理念出发，增加优惠政策，吸引市场投资机构介入融资。以往棚户区改造所需的批文太多，从确定打算改造某一区片到真正全面落实完成拆迁改造，需要太多部门的协作与审批，所需的时间太长，管理成本加大。
三、城市棚户区改造的建议和措施
（一）制度创新
制定优惠政策棚户区改造中涉及到政府、开发商和居民三方的利益。其中最直接、最大的利益关系者是原棚户区居民。政策既要保证居民和开发商的利益，还要保障棚户区改造达到城市发展的要求，使居民在不支付额外费用的前提下便可充分享受新社区完善的市政配套设施及优美的居住环境。拆迁期间原棚户区居民的安置费及原有房屋的出租收入，由开发商负责补偿；原棚户区居民回迁房必须优先建设，并由原棚户区居民优先挑选，保证按时回迁等等。如果这些政策措施能顺利实施，原棚户区居民就会成为棚户区改造最大的受益者。为了推动棚户区改造，政府需要让出巨大利益给原棚户区居民和开发商，以便降低开发商的经营风险，亦即出台新的优惠政策；对于含有公益性项目的棚户区改造项目（如在新一轮的城市规划中被规划为绿地的棚户区片），允许免缴部分土地出让金；对于区位较差、拆迁量较大的区域，可以允许开发商采取适当提高容积率，增加部分商业建筑面积等办法提高经营收益。
（二）体制创新
确立推进机制棚户区改造工作在市委、市政府的统一领导下，实行分级负责制。市委、市政府成立市棚户区改造工作领导小组，负责研究制定政策、审定市建委组织的对改造区片前期策划研究和城市运营商的推选认定、审定城市营销策略和项目招商策略，审定批准区政府上报的棚户区改造项目总体策划方案。领导小组办公室负责牵头协调棚户区改造的日常工作。
（三）城市营销
促进招商效果城市营销是城市经营的高级表现，是在对城市正确定位的基础上，把城市当作待营销的产品，制定恰当的营销战略和具体策略，把城市宣传推销出去，为城市的招商引资、发展旅游和更好地运营城市而造势。此外，棚户区改造与城市基础设施同步发展，重点抓好道路、排水、供水、供气、公厕、绿化、路灯等基础设施建设。
（四）区别对待
优化城市功能城市的特色和个性是城市的灵魂，为此，应制定专项计划，保住城市特色。慎重决策传统街区的改建，慎重策划历史文化名城保护；同时，在目前城市的发展阶段，一部分城中村的存在也有一定的必要性和合理性，它们能提供租金相对低廉的住房，满足了外来打工人员和城市贫困人口等众多人员的基本住房需求。因此，还应选择保留一部分打工族相对集中居住的城中村，留住打工族，以便增强城市的活力。
（五）收购“野楼盘”
用作保障性住房对于城中村或者城边村自行改造建设的“野楼盘”，如果拆除重建，虽然能够给与违法行为以重创，但是更会造成资源的浪费；如果只是收取一定量的罚款即可给“野楼盘”“上户口”，又会纵容这种违法现象愈演愈烈。政府不妨借鉴深圳的做法，由政府收购后作为保障性住房（廉租房或者经济适用房）使用，这样既打击了当前“野楼盘”屡禁不止的现象，又增加了济南市廉租房的供应量，填补了目前济南市房地产市场上无经济适用房的空白，能使更多的低收入家庭受益。
四、小结
棚户区改造是一个长期、复杂的问题，既涉及到政府部门的认知水平和法规、政策的制定，又涉及到社会学、人口学、经济学、城市规划等多个方面，是复杂的系统工程。城市规划工作者应该结合所在城市的实际情况，对棚户区改造进行详细的分析和研究，提出合理的改造方法和措施。
参考文献
[1] 楚德江.我国城市棚户区改造的困境与出路 [J].理论导刊，2011（03）：43-46.
[2] 浣晓旭.国内城市棚户区改造研究综述[J].经营管理者，2012（13）：16.
[3] 刘东.城市棚户区改造工程质量问题与对策[J].中华民居（下旬刊），2014（10）：152.
（作者单位：西安市鄠邑区城中村和棚户区改造事务中心）
关键词：城市化进程；棚户区；改造
棚户区是中国城市化进程中出现的典型现象，它曾经解决了不少贫困家庭的住房问题，但是现在棚户区的大量存在已成为阻碍城市健康发展的瓶颈，严重损坏了城市形象，甚至会引发一些社会问题。因此棚户区问题是实现城市快速发展、提高城市竞争力急需解决的问题。
一、棚户区改造现状
目前，棚户区改造呈现多种模式，多个层次推进的发展态势，更新改造模式由过去单一的“旧房改造”和“旧区改造”转向“旧区再开发”，不仅仅以改善居住条件和居住环境为目标，而且充分发挥改造地段的经济效益和社会、环境效益，实现改造棚户区和城市现代化的多重目的。概括起来，近几年来棚户区改造呈现出以下特点：
经济效益成为关键。房地产公司作为自负盈亏的经济实体，受到市场经营的经济规律的支配，盈利成为其开发的主要目的，这种积极、迫切的目标激發其创造各种有效的方法去促进土地利用，间接地使土地使用发挥到最高境界。因此，经济效益问题成为棚户区改造的关键问题，关系到棚户区改造是否能行之有效，并且支配着棚户区改造的开发行为。
规划控制趋向法治化、系统化。进入市场经济后，虽然还存在着立项审批手段，但由于资金已不是上级划拨，而贷款也不再是上级批准的政府行为，而是建设者与金额机构之间的经济企业行为，从而使政府对棚户区改造的控制，由过去行政、计划为主的直接控制逐步转向利用经济杠杆、法规手段、政策引导、公众参与以及其他沟通协作方式的管理调节，并通过各种计划、决策、执行、引导、协调、监督等组织活动使规划管理走向系统化，打破了以往城市建设计划、规划、建筑、实施的单向执行方式。
二、棚户区改造存在的问题
关注近期和局部利益。因为在市场机制中，房地产开发企业的经济行为以自身利益的最大化为目标，并且房地产项目的开发是在一个特定的时间段内，房地产开发企业追求的是在这个时间段内的收益。于是，房地产开发企业倾向于最充分地利用土地资源，千方百计地提高地块的容积率，而很少考虑对周边环境可能造成的危害以及对城市长远发展可能带来的负面影响。同时，房地产开发企业的“产品”是依据市场的需求“量身定做”的，但是市场的需求并非是以城市合理的发展为依据的。例如，城市中心区的棚户区改造中往往以开发高级住宅为主，将低收入的居民排挤出了城市中心区，一定程度上导致社会空间的分隔，并给社会的安定埋下隐患。这些矛盾和问题是市场本身无法解决的。
拆迁难度大，协调时间长。城市建设的难点在棚户区改造，棚户区改造的难点在棚户区拆迁，棚户区拆迁的难点在于中低收入户的安置。改造能否顺利实现，关键取决于拆迁的成本和拆迁的进度。
对经济困难家庭的住房保障还不到位。在棚户区拆迁项目中，存在着这样一些特殊困难家庭（如下岗失业、经济拮据、常年患病、几代同住、房屋拥挤、身体残疾等）：拆迁前，他们挤住在平房内或者私自加盖的屋舍内，基本能够维持生活，可是拆迁之后，按照拆迁条例规定得到的补偿一般不能满足购房从而解决几代人的居住问题。这部分人群会强力阻碍拆迁。这是拆迁工作中很现实的困难。
改造项目和拆迁方案不够详细透明，影响被拆迁居民的信心。被拆迁居民对拆迁后的前景不明朗，对拆迁的各项补偿没有把握，对拆迁持冷漠态度，如大多数棚户区内的房主既担心拆迁后失去每个月上千元的房租，生活没有来源；还担心现在的住房无法换到同等面积的楼房，每个月还要交物业管理费等。棚户区内很多租房户对拆迁也忧心忡忡，因为他们现在的收入只够租住较便宜的普通街区旧房或城中村房子，拆迁后他们难以找到便宜的住房。
改造资金不足，审批程序冗杂。棚户区改造需要大量资金，但是政府财政支持的城建资金缺口大。资金不足会严重阻碍棚户区改造的进程，应从大局着眼，从城市经营的理念出发，增加优惠政策，吸引市场投资机构介入融资。以往棚户区改造所需的批文太多，从确定打算改造某一区片到真正全面落实完成拆迁改造，需要太多部门的协作与审批，所需的时间太长，管理成本加大。
三、城市棚户区改造的建议和措施
（一）制度创新
制定优惠政策棚户区改造中涉及到政府、开发商和居民三方的利益。其中最直接、最大的利益关系者是原棚户区居民。政策既要保证居民和开发商的利益，还要保障棚户区改造达到城市发展的要求，使居民在不支付额外费用的前提下便可充分享受新社区完善的市政配套设施及优美的居住环境。拆迁期间原棚户区居民的安置费及原有房屋的出租收入，由开发商负责补偿；原棚户区居民回迁房必须优先建设，并由原棚户区居民优先挑选，保证按时回迁等等。如果这些政策措施能顺利实施，原棚户区居民就会成为棚户区改造最大的受益者。为了推动棚户区改造，政府需要让出巨大利益给原棚户区居民和开发商，以便降低开发商的经营风险，亦即出台新的优惠政策；对于含有公益性项目的棚户区改造项目（如在新一轮的城市规划中被规划为绿地的棚户区片），允许免缴部分土地出让金；对于区位较差、拆迁量较大的区域，可以允许开发商采取适当提高容积率，增加部分商业建筑面积等办法提高经营收益。
（二）体制创新
确立推进机制棚户区改造工作在市委、市政府的统一领导下，实行分级负责制。市委、市政府成立市棚户区改造工作领导小组，负责研究制定政策、审定市建委组织的对改造区片前期策划研究和城市运营商的推选认定、审定城市营销策略和项目招商策略，审定批准区政府上报的棚户区改造项目总体策划方案。领导小组办公室负责牵头协调棚户区改造的日常工作。
（三）城市营销
促进招商效果城市营销是城市经营的高级表现，是在对城市正确定位的基础上，把城市当作待营销的产品，制定恰当的营销战略和具体策略，把城市宣传推销出去，为城市的招商引资、发展旅游和更好地运营城市而造势。此外，棚户区改造与城市基础设施同步发展，重点抓好道路、排水、供水、供气、公厕、绿化、路灯等基础设施建设。
（四）区别对待
优化城市功能城市的特色和个性是城市的灵魂，为此，应制定专项计划，保住城市特色。慎重决策传统街区的改建，慎重策划历史文化名城保护；同时，在目前城市的发展阶段，一部分城中村的存在也有一定的必要性和合理性，它们能提供租金相对低廉的住房，满足了外来打工人员和城市贫困人口等众多人员的基本住房需求。因此，还应选择保留一部分打工族相对集中居住的城中村，留住打工族，以便增强城市的活力。
（五）收购“野楼盘”
用作保障性住房对于城中村或者城边村自行改造建设的“野楼盘”，如果拆除重建，虽然能够给与违法行为以重创，但是更会造成资源的浪费；如果只是收取一定量的罚款即可给“野楼盘”“上户口”，又会纵容这种违法现象愈演愈烈。政府不妨借鉴深圳的做法，由政府收购后作为保障性住房（廉租房或者经济适用房）使用，这样既打击了当前“野楼盘”屡禁不止的现象，又增加了济南市廉租房的供应量，填补了目前济南市房地产市场上无经济适用房的空白，能使更多的低收入家庭受益。
四、小结
棚户区改造是一个长期、复杂的问题，既涉及到政府部门的认知水平和法规、政策的制定，又涉及到社会学、人口学、经济学、城市规划等多个方面，是复杂的系统工程。城市规划工作者应该结合所在城市的实际情况，对棚户区改造进行详细的分析和研究，提出合理的改造方法和措施。
参考文献
[1] 楚德江.我国城市棚户区改造的困境与出路 [J].理论导刊，2011（03）：43-46.
[2] 浣晓旭.国内城市棚户区改造研究综述[J].经营管理者，2012（13）：16.
[3] 刘东.城市棚户区改造工程质量问题与对策[J].中华民居（下旬刊），2014（10）：152.
（作者单位：西安市鄠邑区城中村和棚户区改造事务中心）