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摘 要：随着生活水平的不断提高，城镇化的高速推进，我国城市生活垃圾产生量逐年增加，垃圾围城的现象近几年越发严重，面对严峻的垃圾分类形势，上海市出台了《上海市生活垃圾管理条例》，对城市生活垃圾的分类投放与监管进行了较为细致的规范，在全国起到表率作用。以此为视角，探索我国城市生活垃圾分类一直无法到位的“痼疾”的根源，并结合我国立法现状给出切实建议。
关键词：《上海市生活垃圾管理条例》;城市生活垃圾;监管;立法建议
中图分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.060
1 《上海市生活垃圾管理条例》中有关政府监管的制度安排
《上海市生活垃圾管理条例》（下文简称为《条例》）作为上海市城市生活垃圾监管的主要法律依据，首次对垃圾监管进行了较为系统的安排。具体而言，如对监管主体，监管职责，监管手段及监管机制进行了明确规定，尤其是对监管主体和监管机制展开了重点阐述，与以往相比是重大体制机制进步。具体而言，对监管主体和监管机制的规定如下所示。
1.1 监管主体
根据《条例》第五条规定，由上海市政府负责统筹规划，在此基础上市（区）绿化市容部门作为本市生活垃圾管理的主管部门，负责本市（区）生活垃圾管理工作的组织、协调、指导和监督。市（区）发展改革部门负责制定促进生活垃圾源头减量、资源化利用以及无害化处置的政策，协调生产者责任延伸制度的落实，研究完善生活垃圾处理收费机制。 市（区）房屋管理部门负责督促物业服务企业履行生活垃圾分类投放管理责任人义务。市（区）生态环境部门负责生活垃圾处理污染防治工作的指导和监督。市城管执法部门负责对查处违反生活垃圾分类管理规定行为的指导和监督。由上述规定可知，《条例》各部门的职责权限以及垃圾分类各方面的需要，详细、明确的对监管主体及其职责进行了规定。
1.2 监管机制
为了更好的开展生活垃圾治理工作，《条例》详细规定了生活垃圾分类及其监管机制，内容涉及监管手段，分类标准，投放要求及双向监督机制等：
首先，在实施《条例》时，上海市采取“科技+管理”模式，通过网络和物联网等技术，将现有的智能监控装置资源加以利用。依赖垃圾运输车辆GPS设备，依靠各级管理主体，建立了市、区、街镇三级生活垃圾分类投放、收集、运输、中转、处置“五个环节”全程监管体系。
其次，《条例》将垃圾分为干垃圾、湿垃圾、有害垃圾和可回收物四类。其中，可回收物包括废塑料、废纸、废玻璃、废金属、废旧衣物和电子废弃物;有害垃圾包括：废电池、废荧光灯管、其他（水银温度计等）;湿垃圾包括：粮食及其制品、蔬果、肉蛋、水产、罐头食品、调料、零食、干货（风干的食品）、冲泡饮品、盆栽植物、其他（各类过期食品、食物残渣及宠物饲料）;干垃圾是除上述三类垃圾外类别分辨不清的垃圾，如餐巾纸、尿不湿、大骨、贝壳、陶瓷碎片等。
同时，为了保证垃圾分类要求的顺利实施，《条例》在各环节建立了双向监督机制。一是，在源头分类投放及收集环节，推行“定时定点”投放机制;二是，开放面向公众的监督举报平台，鼓励居民参与对分类管理责任人分类过程的监督;三是，在分类运输及中间环节，通过公示收运时间、规范车型标识等举措。建立面向区、街镇级的、与垃圾分类质量相挂钩的奖惩得当的垃圾处理费制度。
2 城市生活垃圾的监管必要性及监管困境
2.1 城市生活垃圾的特征与监管必要性
总体而言，城市生活垃圾具有几个特征：首先，城市生活垃圾来源非常复杂，导致难以对其进行细致的监管;其次，危害巨大，生活垃圾中包含许多有害成分，如生活垃圾随意堆放的渗滤液混合雨水会对地下水源造成污染，大量的病原体借由污染的水源危害人的健康;最后，生活垃圾的随意堆放还会极大地影响市容市貌，破坏居民生活环境，降低居民生活幸福感。正是基于城市生活垃圾的这些特点，对其进行监管具有明显的紧迫性。
2.2 城市生活垃圾的监管困境
2.2.1 垃圾分类监管法律体系缺失
随着经济的发展，生活垃圾产量急剧增长，已经严重影响到城市的可持续发展。据中国环保在线统计，2000年左右，我国城市生活垃圾产量已经突破1.4亿吨，并以每年约8%的速度增长。到2017年，垃圾数量已经超过2亿吨。我国尚未建立城市生活垃圾监管法律体系，没有在全国层面出台相关法律规定，也没有针对垃圾分类管理与监督的明确规定。此外，现有的规定过于复杂，且效力位阶低，约束力较差。
2013年出台的《南京市生活垃圾分类管理办法》对城市生活垃圾的责任规定较为详细，主要涉及投放运输分类处置、循环利用标准、考核制度及信用评价制度。2019年7月出台的《条例》对城市生活垃圾监管规定上相较以往规定有了较大突破。但是，全国性的法律体系依然亟待建立。
2.2.2 监管机制尚未建立
我国目前缺乏合理完善的垃圾分类监管机制。即使在《条例》中，对于监管机制也只是提到了监管主体和处罚手段，对于各个部门间如何配合，如何更高效地进行垃圾分类监管工作没有明确规定。对于处罚后的单位或个体，也没有明确的教育方式。因此，目前垃圾分类治理尚处起步阶段，监管主体，执法权限不明、监管手段单一等原因，使得垃圾治理效果不尽人意。
2.2.3 垃圾分类标准缺失
我国目前垃圾分类标准极为混乱，不同城市、地区，都有自己的分类标准，如广东省2019年在《广东省城市生活垃圾分类实施方案（征求意见稿）》中提出的分类标准：“可回收物、有害垃圾、易腐垃圾和其他垃圾”;而我国《城市生活垃圾分类及其评价标准》则规定了不同的分类标準：“可回收物、大件垃圾、可堆肥垃圾、可燃垃圾、有害垃圾”。面对不同的标准，公众往往无所适从。虽然分类的原则大致相同，但侧重点都不一样，造成了不同城市标准涵盖面不够一致，即使达成统一，也难以适应垃圾分类现实需要。 3 我国城市生活垃圾监管完善路径
3.1 自上而下建立系统、一致的城市生活垃圾分类监管法律制度
由于当前城市生活垃圾法律监管的空白，以及当前垃圾分类问题的紧迫性，我们应当在全国层面制定法律。首先吸收上海等地区的管理经验，由国务院出台《城市生活垃圾管理条例》。在此《条例》中，应明确各有关部门的执法权限与监管职能，建立统筹协调机制，使各有关部门在分工明确的基础上相互有效配合。制定明确的垃圾分类标准，防止地方、国家、国外等多种标准并存，造成管理困难。在立法条件成熟的情况下，应由全国人大常委会制定专门的《生活垃圾管理法》，各部门可根据《生活垃圾管理法》制定相应的生活垃圾管理地方法规。对于垃圾回收市场，应制定严格的准入标准，进一步丰富监管方式。
3.2 制定明确的全国统一垃圾回收标准
面对全国各地不同的分类标准，应该研究并制定全国统一的垃圾分类方法和考核标准，可以参考上海等已经开始规范化垃圾分类回收，并取得较好效果的城市和地区。制定标准时，应结合我国国情制定合理标准。由于不同地方的气候、风俗、习惯、文化等差别迥异，分情况制定垃圾分类标准有利于垃圾分类工作的开展，同时能使统一的分类标准趋于完善。一刀切不能解决所有问题，通过考察各地情况制定局部标准是垃圾分类统一标准创制的前奏，具有明显的试验价值。
标准的制定要细，可以借鉴上海对于《条例》中四种分类标准的解释，确定每一种垃圾的本质，不能出现无法分类的情况，如“吃过的小龙虾壳”究竟属于什么垃圾。标准中还要包含投放规则，如垃圾袋和垃圾需不需要分开投放，液体垃圾的容器怎么处理。在探索统一标准的过程中，可以先由国家制定一个基本分类原则，如“厨余垃圾三分原则”，将各地现有标准向垃圾分类基本原则靠拢。
3.3 建立协调，有效垃圾分类的监管机制
垃圾治理并非只由监管部门解决，需要多个部门通力合作，充分发挥合力监管的治理效能。例如，《上海市生活垃圾管理条例》第五条规定，市人民政府，统筹协调垃圾管理工作，市绿化市容部门、市发展改革部门、市生态环境部门、市城管执法部门，根据条例分别执行垃圾分类监管职责。同时还规定，市城乡建设、市场监管等部门也应该协同实施条例规定。第十二条第二款规定，市、区绿化市容部门应当会同规划部门组织编制生活垃圾转运、处置、回收利用设施规划。这种部门之间的协调配合能够最大程度调动监管资源，有效解决垃圾分类监管乏力问题。
监管部门作为城市生活垃圾分类的主要监督者，应当根据上位法制定可操作的垃圾分类监管规则，使得监管工作有据可依。在监管部门内部，应当针对城市生活垃圾监管过程中的问题类别，进行相应分工，提高工作专业化程度。确保内部各工作部门之间协调一致，互相配合。此外，监管部门应当主动探索先进、高效的监管方式，如可以借助网络终端监控设备，对垃圾分类“重灾区”进行全程监督录像，遏制垃圾分类违法行为。由相关的管理部门，根据法定职责应当制定相应的配套实施细则。监管部门内部应当进行相应分工，协调一致，互相配合。探索先进的，高效的监管方式。
3.4 重视并探索有效的垃圾分类普及教育方式
由于生活垃圾产生主体极为普遍，所以彻底治理生活垃圾问题，必须依赖每一位居民的支持。
市政市容部门作为生活垃圾治理的直接责任主体，应当重视培养城市居民爱护环境，注意垃圾分类的良好习惯和思想。在我国，应该将垃圾分类的处理工作作为首要的重点内容，放在提升公民的参与度之上。这也就需要政府加强对社会居民的环境教育保护工作。建立环保教育从娃娃抓起的工作体系，将垃圾分类知识纳入义务教育的德育教育环节，帮助适龄儿童和少年从小树立正确的环保理念，形成积极的环保意识和公德意识，掌握正确分类的基本知识和能力，并以“小手拉大手”的形式，带动家庭成员和身边的人群自觉参与垃圾分类。参考文献
[1] 上海市绿化市容局.直击全国城市垃圾分类工作会现场会，看上海如何践行垃圾分类[EB/OL].https：//www.huanbao-world.com/a/quanguo/shanghai/83481.html，2019-9-8.
[2]上海市人民政府等4单位推进垃圾分类“上海经验”[EB/OL].http：//www.cn-hw.net/news/201906/11/65083_3.html，2019-9-8.
[3]段淑芳.城市生活垃圾的危害及特性探讨 [J].资源节约与环保，2014，（9）.
[4]刚柔并济方为正道垃圾分类法律体系亟需构建[EB/OL].http：//www.hbzhan.com/news/detail/124311.html，2019-9-1.
[5]垃圾分类应理顺分类逻辑并完善法律体系[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/328858669_115495，2019-8-24.
[6]蒲晓磊.垃圾分类久久为功，建议制定全国统一垃圾分类方法[EB/OL].http：//www.cn-hw.net/html/china/201806/62037_2.html，2019-8-27.
[7]垃圾分类全国统一标准很难吗？[EB/OL].http：//bjwb.bjd.com.cn/html/2019-07/08/content_11894502.htm，2019-7-8.
[8]婁子孟.我国垃圾分类现状及对策探究[J].中国市场，2018，（13）.
关键词：《上海市生活垃圾管理条例》;城市生活垃圾;监管;立法建议
中图分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.060
1 《上海市生活垃圾管理条例》中有关政府监管的制度安排
《上海市生活垃圾管理条例》（下文简称为《条例》）作为上海市城市生活垃圾监管的主要法律依据，首次对垃圾监管进行了较为系统的安排。具体而言，如对监管主体，监管职责，监管手段及监管机制进行了明确规定，尤其是对监管主体和监管机制展开了重点阐述，与以往相比是重大体制机制进步。具体而言，对监管主体和监管机制的规定如下所示。
1.1 监管主体
根据《条例》第五条规定，由上海市政府负责统筹规划，在此基础上市（区）绿化市容部门作为本市生活垃圾管理的主管部门，负责本市（区）生活垃圾管理工作的组织、协调、指导和监督。市（区）发展改革部门负责制定促进生活垃圾源头减量、资源化利用以及无害化处置的政策，协调生产者责任延伸制度的落实，研究完善生活垃圾处理收费机制。 市（区）房屋管理部门负责督促物业服务企业履行生活垃圾分类投放管理责任人义务。市（区）生态环境部门负责生活垃圾处理污染防治工作的指导和监督。市城管执法部门负责对查处违反生活垃圾分类管理规定行为的指导和监督。由上述规定可知，《条例》各部门的职责权限以及垃圾分类各方面的需要，详细、明确的对监管主体及其职责进行了规定。
1.2 监管机制
为了更好的开展生活垃圾治理工作，《条例》详细规定了生活垃圾分类及其监管机制，内容涉及监管手段，分类标准，投放要求及双向监督机制等：
首先，在实施《条例》时，上海市采取“科技+管理”模式，通过网络和物联网等技术，将现有的智能监控装置资源加以利用。依赖垃圾运输车辆GPS设备，依靠各级管理主体，建立了市、区、街镇三级生活垃圾分类投放、收集、运输、中转、处置“五个环节”全程监管体系。
其次，《条例》将垃圾分为干垃圾、湿垃圾、有害垃圾和可回收物四类。其中，可回收物包括废塑料、废纸、废玻璃、废金属、废旧衣物和电子废弃物;有害垃圾包括：废电池、废荧光灯管、其他（水银温度计等）;湿垃圾包括：粮食及其制品、蔬果、肉蛋、水产、罐头食品、调料、零食、干货（风干的食品）、冲泡饮品、盆栽植物、其他（各类过期食品、食物残渣及宠物饲料）;干垃圾是除上述三类垃圾外类别分辨不清的垃圾，如餐巾纸、尿不湿、大骨、贝壳、陶瓷碎片等。
同时，为了保证垃圾分类要求的顺利实施，《条例》在各环节建立了双向监督机制。一是，在源头分类投放及收集环节，推行“定时定点”投放机制;二是，开放面向公众的监督举报平台，鼓励居民参与对分类管理责任人分类过程的监督;三是，在分类运输及中间环节，通过公示收运时间、规范车型标识等举措。建立面向区、街镇级的、与垃圾分类质量相挂钩的奖惩得当的垃圾处理费制度。
2 城市生活垃圾的监管必要性及监管困境
2.1 城市生活垃圾的特征与监管必要性
总体而言，城市生活垃圾具有几个特征：首先，城市生活垃圾来源非常复杂，导致难以对其进行细致的监管;其次，危害巨大，生活垃圾中包含许多有害成分，如生活垃圾随意堆放的渗滤液混合雨水会对地下水源造成污染，大量的病原体借由污染的水源危害人的健康;最后，生活垃圾的随意堆放还会极大地影响市容市貌，破坏居民生活环境，降低居民生活幸福感。正是基于城市生活垃圾的这些特点，对其进行监管具有明显的紧迫性。
2.2 城市生活垃圾的监管困境
2.2.1 垃圾分类监管法律体系缺失
随着经济的发展，生活垃圾产量急剧增长，已经严重影响到城市的可持续发展。据中国环保在线统计，2000年左右，我国城市生活垃圾产量已经突破1.4亿吨，并以每年约8%的速度增长。到2017年，垃圾数量已经超过2亿吨。我国尚未建立城市生活垃圾监管法律体系，没有在全国层面出台相关法律规定，也没有针对垃圾分类管理与监督的明确规定。此外，现有的规定过于复杂，且效力位阶低，约束力较差。
2013年出台的《南京市生活垃圾分类管理办法》对城市生活垃圾的责任规定较为详细，主要涉及投放运输分类处置、循环利用标准、考核制度及信用评价制度。2019年7月出台的《条例》对城市生活垃圾监管规定上相较以往规定有了较大突破。但是，全国性的法律体系依然亟待建立。
2.2.2 监管机制尚未建立
我国目前缺乏合理完善的垃圾分类监管机制。即使在《条例》中，对于监管机制也只是提到了监管主体和处罚手段，对于各个部门间如何配合，如何更高效地进行垃圾分类监管工作没有明确规定。对于处罚后的单位或个体，也没有明确的教育方式。因此，目前垃圾分类治理尚处起步阶段，监管主体，执法权限不明、监管手段单一等原因，使得垃圾治理效果不尽人意。
2.2.3 垃圾分类标准缺失
我国目前垃圾分类标准极为混乱，不同城市、地区，都有自己的分类标准，如广东省2019年在《广东省城市生活垃圾分类实施方案（征求意见稿）》中提出的分类标准：“可回收物、有害垃圾、易腐垃圾和其他垃圾”;而我国《城市生活垃圾分类及其评价标准》则规定了不同的分类标準：“可回收物、大件垃圾、可堆肥垃圾、可燃垃圾、有害垃圾”。面对不同的标准，公众往往无所适从。虽然分类的原则大致相同，但侧重点都不一样，造成了不同城市标准涵盖面不够一致，即使达成统一，也难以适应垃圾分类现实需要。 3 我国城市生活垃圾监管完善路径
3.1 自上而下建立系统、一致的城市生活垃圾分类监管法律制度
由于当前城市生活垃圾法律监管的空白，以及当前垃圾分类问题的紧迫性，我们应当在全国层面制定法律。首先吸收上海等地区的管理经验，由国务院出台《城市生活垃圾管理条例》。在此《条例》中，应明确各有关部门的执法权限与监管职能，建立统筹协调机制，使各有关部门在分工明确的基础上相互有效配合。制定明确的垃圾分类标准，防止地方、国家、国外等多种标准并存，造成管理困难。在立法条件成熟的情况下，应由全国人大常委会制定专门的《生活垃圾管理法》，各部门可根据《生活垃圾管理法》制定相应的生活垃圾管理地方法规。对于垃圾回收市场，应制定严格的准入标准，进一步丰富监管方式。
3.2 制定明确的全国统一垃圾回收标准
面对全国各地不同的分类标准，应该研究并制定全国统一的垃圾分类方法和考核标准，可以参考上海等已经开始规范化垃圾分类回收，并取得较好效果的城市和地区。制定标准时，应结合我国国情制定合理标准。由于不同地方的气候、风俗、习惯、文化等差别迥异，分情况制定垃圾分类标准有利于垃圾分类工作的开展，同时能使统一的分类标准趋于完善。一刀切不能解决所有问题，通过考察各地情况制定局部标准是垃圾分类统一标准创制的前奏，具有明显的试验价值。
标准的制定要细，可以借鉴上海对于《条例》中四种分类标准的解释，确定每一种垃圾的本质，不能出现无法分类的情况，如“吃过的小龙虾壳”究竟属于什么垃圾。标准中还要包含投放规则，如垃圾袋和垃圾需不需要分开投放，液体垃圾的容器怎么处理。在探索统一标准的过程中，可以先由国家制定一个基本分类原则，如“厨余垃圾三分原则”，将各地现有标准向垃圾分类基本原则靠拢。
3.3 建立协调，有效垃圾分类的监管机制
垃圾治理并非只由监管部门解决，需要多个部门通力合作，充分发挥合力监管的治理效能。例如，《上海市生活垃圾管理条例》第五条规定，市人民政府，统筹协调垃圾管理工作，市绿化市容部门、市发展改革部门、市生态环境部门、市城管执法部门，根据条例分别执行垃圾分类监管职责。同时还规定，市城乡建设、市场监管等部门也应该协同实施条例规定。第十二条第二款规定，市、区绿化市容部门应当会同规划部门组织编制生活垃圾转运、处置、回收利用设施规划。这种部门之间的协调配合能够最大程度调动监管资源，有效解决垃圾分类监管乏力问题。
监管部门作为城市生活垃圾分类的主要监督者，应当根据上位法制定可操作的垃圾分类监管规则，使得监管工作有据可依。在监管部门内部，应当针对城市生活垃圾监管过程中的问题类别，进行相应分工，提高工作专业化程度。确保内部各工作部门之间协调一致，互相配合。此外，监管部门应当主动探索先进、高效的监管方式，如可以借助网络终端监控设备，对垃圾分类“重灾区”进行全程监督录像，遏制垃圾分类违法行为。由相关的管理部门，根据法定职责应当制定相应的配套实施细则。监管部门内部应当进行相应分工，协调一致，互相配合。探索先进的，高效的监管方式。
3.4 重视并探索有效的垃圾分类普及教育方式
由于生活垃圾产生主体极为普遍，所以彻底治理生活垃圾问题，必须依赖每一位居民的支持。
市政市容部门作为生活垃圾治理的直接责任主体，应当重视培养城市居民爱护环境，注意垃圾分类的良好习惯和思想。在我国，应该将垃圾分类的处理工作作为首要的重点内容，放在提升公民的参与度之上。这也就需要政府加强对社会居民的环境教育保护工作。建立环保教育从娃娃抓起的工作体系，将垃圾分类知识纳入义务教育的德育教育环节，帮助适龄儿童和少年从小树立正确的环保理念，形成积极的环保意识和公德意识，掌握正确分类的基本知识和能力，并以“小手拉大手”的形式，带动家庭成员和身边的人群自觉参与垃圾分类。参考文献
[1] 上海市绿化市容局.直击全国城市垃圾分类工作会现场会，看上海如何践行垃圾分类[EB/OL].https：//www.huanbao-world.com/a/quanguo/shanghai/83481.html，2019-9-8.
[2]上海市人民政府等4单位推进垃圾分类“上海经验”[EB/OL].http：//www.cn-hw.net/news/201906/11/65083_3.html，2019-9-8.
[3]段淑芳.城市生活垃圾的危害及特性探讨 [J].资源节约与环保，2014，（9）.
[4]刚柔并济方为正道垃圾分类法律体系亟需构建[EB/OL].http：//www.hbzhan.com/news/detail/124311.html，2019-9-1.
[5]垃圾分类应理顺分类逻辑并完善法律体系[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/328858669_115495，2019-8-24.
[6]蒲晓磊.垃圾分类久久为功，建议制定全国统一垃圾分类方法[EB/OL].http：//www.cn-hw.net/html/china/201806/62037_2.html，2019-8-27.
[7]垃圾分类全国统一标准很难吗？[EB/OL].http：//bjwb.bjd.com.cn/html/2019-07/08/content_11894502.htm，2019-7-8.
[8]婁子孟.我国垃圾分类现状及对策探究[J].中国市场，2018，（13）.