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在新型城镇化和房地产市场发展进程中，农民工安居是关键一环。近年来，党中央和国务院持续发力，农民工居住满意度不断上升，由2014年54.0%提高到2016年56.7%①。如何以改革方式继续提升农民工满意度、促进新型城镇化和房地产市场持续健康发展。我们由此展开研究，并逐步聚焦在引导数千万农民工从厂区宿舍迁入厂外社区②。
一、为何提出住厂农民工迁入社区
农民工住厂是土地资源相对富裕、农民工进城赚钱回家盖房、工业经济主导、城里房子是给城市居民盖的等特定历史条件下，大规模、临时性、快速安置农业转移劳动力的有效举措。但时移世易，政策体系亟需丰富完善。
（一）住宿厂区引发四重不协调
农民工住厂引发了居住需求与实际供给、封闭居住与人的城镇化、项目用地紧张与非生产性占地、购房意愿增强与部分地区高库存之间不协调。
一是积极建设厂区宿舍与农民工住厂意愿下降之间供需不协调。厂区宿舍以较低时间和实物成本解决了全国数千万外来农民工安置问题，为政策所鼓励。然而，随着农民工收入提高及年龄结构调整，其居住需求深刻变化。数据分析发现，农民工住宿舍意愿在2014—2016年持续下降，从30.15%降至20.25%，而購房租房意愿之和不断上升③。图1反映了农民工对成套住房和家庭生活的需求在逐步增加。
二是厂内居住与人的城镇化之间不协调。住宿厂内将农民工生活环境与城市居民分割开，导致了农民工对当地归属感不强、将自己定义为过客，阻碍其融入城市。同时，居住厂内压缩了生活半径，抑制了农民工餐饮娱乐等生活消费和产城融合。这些均延滞了人的城镇化。
三是项目建设用地不足与宿舍等工业配套生活用房非生产性占地之间不协调。一方面，我国项目建设用地极度紧张。国土资源部2016年调查显示472个国家级开发区中可供应土地不足50公顷的占32.4%。另一方面，宿舍非生产性占地值得关注。以全国4845万住厂农民工、人均住房面积为19.4平方米、容积率为2估算④，集体宿舍占用了4.7万公顷建设用地。
四是农民工购房意愿增强与部分城市高库存之间不协调。从房价和购买力梯度角度看，农民工购房需求在三四线城市更容易实现，而近年来其购房意愿也确实在上升（图1）。缘何意愿没有转化为实际购房？农民工购房前提条件是融入当地，住在厂区阻碍了融入，这是重要原因之一。
（二）某地探索初见成效
为化解上述不协调，一些地方展开了探索。以刚起步的广西东盟经开区为例，该开发区在国土资源部2016年全国开发区土地集约利用情况评价中，排在86家产城融合型的第13位。
调研发现下列做法值得关注。首先，2014年起农民工可以申请公租房，还可以优惠价格分期购买商品房，公租房与商品房同社区同户型。其次，购房后子女可享受幼儿园至高中免费教育等公共服务。再次，政策迅速落实，2014—2017每年推出约1500套。政策实施后，开发区人的城镇化明显提速，近50%外来农民工购买或租住了政策房，产城快速融合。
该案例有几点启示：同社区同户型的租售并举受农民工欢迎；当地政府有为、担责、有执行力；农民工迁出厂区住入社区是促使其扎根当地、推进人的城镇化的有效举措。
（三）农民工居住政策体系有待丰富完善
2005年起，国家陆续出台农民工公积金缴存使用、多渠道提供居住场所等一系列政策改善其居住条件⑤，特别是《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》和《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》作出了科学的战略部署。这些举措帮助进城农民工初步实现了居者有其屋。但是，“目前而言大部分政策仍然停留在指导性原则性的层面，可操作性仍然较弱”（杨宜勇、张强，2017）。
推进相关工作，一方面，需要厘清农民工保障性住房的财政资金来源、中央转移支付力度、公积金结转等实施细节；另一方面，可以寻找能满足农民工、企业、政府、社会等多元主体潜在利益的突破口，以改革方式拓展并“组网”相关政策，实现战略目标。
二、住厂农民工迁入社区的方案构想、预期成效、可行性及风险点分析
（一）方案构想
住厂农民工迁入社区是调动各方积极性、以点带面推进相关工作的可选突破口。具体构想参见图2。
建设社区化居住承接载体。支持房企、平台公司、民间资本等主体开发或采购房源，以出租、出售、先租后购等方式向农民工提供社区化住所。用工单位与载体对接公民工居住需求。
升级厂区宿舍等配套生活用房及土地的使用方式。鼓励企业将原宿舍等改造为厂房或办公场所，通过自用、出售、出租、参股等方式，发展研发、测试、物流、制造等产业模块。
原住厂农民工自主选择区位和居住方式（购房、独租、合租）。在享受住房补贴和公共服务基础上，承担主要的居住成本。
政府对载体建设和厂区改造给予政策支持。从宿舍再利用收益中提取相当比重，用于农民工公共服务和住房补贴。
（二）预期成效
方案实施后有望取得如下成效（参见图2）。
一是有利于形成房地产市场平稳健康发展长效机制。农民工购房租房，中短期可缓解部分高库存城市压力，中长期可为房地产市场注入稳定的需求源、租售合一的经营方式、房租证券化的投融资方式。
二是促进新型城镇化。农民工将融入社会、涵养身心、增进家庭幸福，提升人力资本水平，促进社会和谐稳定。从单身住厂到举家生活在城市，将促进三产发展、产城融合、人的城镇化。 三是盘活建设用地。对农民工流入地，宿舍及土地属于位置优越的“熟地”，适合发展生产性服务业。对流出地，将促进农村宅基地流转，大量增加建设用地。
四是舒缓地方财政压力。宿舍再利用带来税源拓展和土地转让收益，房地产健康发展能够稳定土地财政，农民工市民化可得到中央财政转移支付。
（三）可行性分析
该方案具有一定的可行性，体现在：
满足多元主体利益。（1）政府将盘活建设用地，促进房地产市场长期健康发展，收获新型城镇化红利。（2）用工企业通过原宿舍再利用而获益。（3）农民工自选住所增进福祉。（4）房企拓宽销售渠道，开展租售合一，探索房租证券化。（5）民间资本、平台公司、政策性银行、保险资金等有了长期投资新领域。
与相关政策有机衔接。（1）符合新型城镇化发展方向；（2）有利于去房地产库存，并形成房地产市场长效机制；（3）可与购租并举、農民工公积金、保障性住房、宅基地流转等政策形成合力。
以增量改革促成新局面。“厂区宿舍再利用+迁入社区”，创造出土地供应新增量、租房购房新需求、租售合一新经营方式等新动力，以此形成“正反馈”不断促进新型城镇化。
（四）阻力与风险
实施该策的阻力。（1）现阶段没有去房地产库存压力、或建设用地指标充足的地方参与动力未必强；（2）若收益较低，用工单位将不积极参与；（3）政策导向若未设计好，房企和金融机构不会跟进。
实施该策的风险。（1）地方政府公共服务支出增加；（2）虽然该领域值得投入，但会提高金融杠杆；（3）社会治安风险。
不实施该策的风险。（1）贻误战机。随着时间推移，多重不协调愈发严重，将加大机会成本和解决问题的实际成本。（2）土地资源错配。宿舍非生产性占地、项目供地紧张、部分地区房地产高库存、农村宅基地相对闲置“四错”共存。（3）延缓新型城镇化。
三、实现住厂农民工迁入社区的具体措施建议
为实现上述构想，以点带面促进新型城镇化和房地产市场长期发展，建议采取以下措施。
（一）鼓励社区化农民工居住载体建设
研究制定社区化农民工居住载体鼓励办法，引导房企、民间资本、金融资本、国有平台公司等各类资本参与建设，并做好价格监管、消防治安等工作。对自行开发房源，优先优惠供地，免征城镇土地使用税。对采购房源，免征土地增值税。租金收入，免征房产税。主营业务收入减按15%税率缴纳企业所得税。全国价格监管平台开通专栏，对租金和销售价格实时监管。
（二）支持企业升级厂区宿舍使用方式
出台企业宿舍等配套生活用房及土地再开发指导意见。引导企业将其改造为厂房或办公场所，支持出租、出售、参股、扩产。分类引导，重点鼓励研发设计、测试平台、先进制造等产业模块。压缩新增项目的此类占地。
（三）形成原住宿工人的利益保障机制
支持地方政府在宿舍再开发收益中提取相当比重，注入原住厂农民工公共服务保障资金池。以实际在校生数为基数拨发义务教育经费。健全用工单位工会组织，与地方政府和社区化农民工居住载体对接。
（四）加强金融支持力度
鼓励金融机构参与农民工居住载体建设。引导商业和政策性贷款向载体建设倾斜。在公积金及商业性贷款额度、年限上给予农民工适当照顾。支持金融机构开发房租证券化产品。
（五）开展试点示范
用1—2年时间，在商品房库存压力大、用工量较多且相对稳定、参与意愿性强的5—10个地方开展试点，形成可推广的经验。
注：
①分析基于：2013/1/1—2017/5/8互联网主要新闻媒体、论坛、微博、博客中与农民工居住话题直接相关的179万余条信息。
②国家统计局2015年和2016年《农民工监测调查报告》数据口径不同，据2015年报告：外出农民工16884万人，其中4845万人住单位宿舍（28.7%）。
③购房与租房之间出现消长关系，或因2016年去库存等政策影响。
④人数脚注②估算，人均面积为2015年统计数据，专家访谈确定容积率。
⑤如：2005 年建设部等《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》； 2007 年国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》；2010年建设部等7部委《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》等。
（作者单位：国家信息中心）
一、为何提出住厂农民工迁入社区
农民工住厂是土地资源相对富裕、农民工进城赚钱回家盖房、工业经济主导、城里房子是给城市居民盖的等特定历史条件下，大规模、临时性、快速安置农业转移劳动力的有效举措。但时移世易，政策体系亟需丰富完善。
（一）住宿厂区引发四重不协调
农民工住厂引发了居住需求与实际供给、封闭居住与人的城镇化、项目用地紧张与非生产性占地、购房意愿增强与部分地区高库存之间不协调。
一是积极建设厂区宿舍与农民工住厂意愿下降之间供需不协调。厂区宿舍以较低时间和实物成本解决了全国数千万外来农民工安置问题，为政策所鼓励。然而，随着农民工收入提高及年龄结构调整，其居住需求深刻变化。数据分析发现，农民工住宿舍意愿在2014—2016年持续下降，从30.15%降至20.25%，而購房租房意愿之和不断上升③。图1反映了农民工对成套住房和家庭生活的需求在逐步增加。
二是厂内居住与人的城镇化之间不协调。住宿厂内将农民工生活环境与城市居民分割开，导致了农民工对当地归属感不强、将自己定义为过客，阻碍其融入城市。同时，居住厂内压缩了生活半径，抑制了农民工餐饮娱乐等生活消费和产城融合。这些均延滞了人的城镇化。
三是项目建设用地不足与宿舍等工业配套生活用房非生产性占地之间不协调。一方面，我国项目建设用地极度紧张。国土资源部2016年调查显示472个国家级开发区中可供应土地不足50公顷的占32.4%。另一方面，宿舍非生产性占地值得关注。以全国4845万住厂农民工、人均住房面积为19.4平方米、容积率为2估算④，集体宿舍占用了4.7万公顷建设用地。
四是农民工购房意愿增强与部分城市高库存之间不协调。从房价和购买力梯度角度看，农民工购房需求在三四线城市更容易实现，而近年来其购房意愿也确实在上升（图1）。缘何意愿没有转化为实际购房？农民工购房前提条件是融入当地，住在厂区阻碍了融入，这是重要原因之一。
（二）某地探索初见成效
为化解上述不协调，一些地方展开了探索。以刚起步的广西东盟经开区为例，该开发区在国土资源部2016年全国开发区土地集约利用情况评价中，排在86家产城融合型的第13位。
调研发现下列做法值得关注。首先，2014年起农民工可以申请公租房，还可以优惠价格分期购买商品房，公租房与商品房同社区同户型。其次，购房后子女可享受幼儿园至高中免费教育等公共服务。再次，政策迅速落实，2014—2017每年推出约1500套。政策实施后，开发区人的城镇化明显提速，近50%外来农民工购买或租住了政策房，产城快速融合。
该案例有几点启示：同社区同户型的租售并举受农民工欢迎；当地政府有为、担责、有执行力；农民工迁出厂区住入社区是促使其扎根当地、推进人的城镇化的有效举措。
（三）农民工居住政策体系有待丰富完善
2005年起，国家陆续出台农民工公积金缴存使用、多渠道提供居住场所等一系列政策改善其居住条件⑤，特别是《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》和《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》作出了科学的战略部署。这些举措帮助进城农民工初步实现了居者有其屋。但是，“目前而言大部分政策仍然停留在指导性原则性的层面，可操作性仍然较弱”（杨宜勇、张强，2017）。
推进相关工作，一方面，需要厘清农民工保障性住房的财政资金来源、中央转移支付力度、公积金结转等实施细节；另一方面，可以寻找能满足农民工、企业、政府、社会等多元主体潜在利益的突破口，以改革方式拓展并“组网”相关政策，实现战略目标。
二、住厂农民工迁入社区的方案构想、预期成效、可行性及风险点分析
（一）方案构想
住厂农民工迁入社区是调动各方积极性、以点带面推进相关工作的可选突破口。具体构想参见图2。
建设社区化居住承接载体。支持房企、平台公司、民间资本等主体开发或采购房源，以出租、出售、先租后购等方式向农民工提供社区化住所。用工单位与载体对接公民工居住需求。
升级厂区宿舍等配套生活用房及土地的使用方式。鼓励企业将原宿舍等改造为厂房或办公场所，通过自用、出售、出租、参股等方式，发展研发、测试、物流、制造等产业模块。
原住厂农民工自主选择区位和居住方式（购房、独租、合租）。在享受住房补贴和公共服务基础上，承担主要的居住成本。
政府对载体建设和厂区改造给予政策支持。从宿舍再利用收益中提取相当比重，用于农民工公共服务和住房补贴。
（二）预期成效
方案实施后有望取得如下成效（参见图2）。
一是有利于形成房地产市场平稳健康发展长效机制。农民工购房租房，中短期可缓解部分高库存城市压力，中长期可为房地产市场注入稳定的需求源、租售合一的经营方式、房租证券化的投融资方式。
二是促进新型城镇化。农民工将融入社会、涵养身心、增进家庭幸福，提升人力资本水平，促进社会和谐稳定。从单身住厂到举家生活在城市，将促进三产发展、产城融合、人的城镇化。 三是盘活建设用地。对农民工流入地，宿舍及土地属于位置优越的“熟地”，适合发展生产性服务业。对流出地，将促进农村宅基地流转，大量增加建设用地。
四是舒缓地方财政压力。宿舍再利用带来税源拓展和土地转让收益，房地产健康发展能够稳定土地财政，农民工市民化可得到中央财政转移支付。
（三）可行性分析
该方案具有一定的可行性，体现在：
满足多元主体利益。（1）政府将盘活建设用地，促进房地产市场长期健康发展，收获新型城镇化红利。（2）用工企业通过原宿舍再利用而获益。（3）农民工自选住所增进福祉。（4）房企拓宽销售渠道，开展租售合一，探索房租证券化。（5）民间资本、平台公司、政策性银行、保险资金等有了长期投资新领域。
与相关政策有机衔接。（1）符合新型城镇化发展方向；（2）有利于去房地产库存，并形成房地产市场长效机制；（3）可与购租并举、農民工公积金、保障性住房、宅基地流转等政策形成合力。
以增量改革促成新局面。“厂区宿舍再利用+迁入社区”，创造出土地供应新增量、租房购房新需求、租售合一新经营方式等新动力，以此形成“正反馈”不断促进新型城镇化。
（四）阻力与风险
实施该策的阻力。（1）现阶段没有去房地产库存压力、或建设用地指标充足的地方参与动力未必强；（2）若收益较低，用工单位将不积极参与；（3）政策导向若未设计好，房企和金融机构不会跟进。
实施该策的风险。（1）地方政府公共服务支出增加；（2）虽然该领域值得投入，但会提高金融杠杆；（3）社会治安风险。
不实施该策的风险。（1）贻误战机。随着时间推移，多重不协调愈发严重，将加大机会成本和解决问题的实际成本。（2）土地资源错配。宿舍非生产性占地、项目供地紧张、部分地区房地产高库存、农村宅基地相对闲置“四错”共存。（3）延缓新型城镇化。
三、实现住厂农民工迁入社区的具体措施建议
为实现上述构想，以点带面促进新型城镇化和房地产市场长期发展，建议采取以下措施。
（一）鼓励社区化农民工居住载体建设
研究制定社区化农民工居住载体鼓励办法，引导房企、民间资本、金融资本、国有平台公司等各类资本参与建设，并做好价格监管、消防治安等工作。对自行开发房源，优先优惠供地，免征城镇土地使用税。对采购房源，免征土地增值税。租金收入，免征房产税。主营业务收入减按15%税率缴纳企业所得税。全国价格监管平台开通专栏，对租金和销售价格实时监管。
（二）支持企业升级厂区宿舍使用方式
出台企业宿舍等配套生活用房及土地再开发指导意见。引导企业将其改造为厂房或办公场所，支持出租、出售、参股、扩产。分类引导，重点鼓励研发设计、测试平台、先进制造等产业模块。压缩新增项目的此类占地。
（三）形成原住宿工人的利益保障机制
支持地方政府在宿舍再开发收益中提取相当比重，注入原住厂农民工公共服务保障资金池。以实际在校生数为基数拨发义务教育经费。健全用工单位工会组织，与地方政府和社区化农民工居住载体对接。
（四）加强金融支持力度
鼓励金融机构参与农民工居住载体建设。引导商业和政策性贷款向载体建设倾斜。在公积金及商业性贷款额度、年限上给予农民工适当照顾。支持金融机构开发房租证券化产品。
（五）开展试点示范
用1—2年时间，在商品房库存压力大、用工量较多且相对稳定、参与意愿性强的5—10个地方开展试点，形成可推广的经验。
注：
①分析基于：2013/1/1—2017/5/8互联网主要新闻媒体、论坛、微博、博客中与农民工居住话题直接相关的179万余条信息。
②国家统计局2015年和2016年《农民工监测调查报告》数据口径不同，据2015年报告：外出农民工16884万人，其中4845万人住单位宿舍（28.7%）。
③购房与租房之间出现消长关系，或因2016年去库存等政策影响。
④人数脚注②估算，人均面积为2015年统计数据，专家访谈确定容积率。
⑤如：2005 年建设部等《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》； 2007 年国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》；2010年建设部等7部委《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》等。
（作者单位：国家信息中心）