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摘要：随着财税体制改革的深入，央行国库会计核算系统的改造与升级不断进行，财、税、库账务核对的内容与形式相应发生了变化。本文通过调研基层国库的对账做法，发现制度建设与对账手段等存在的不足，有针对性地提出了一些建议。
关键词：国库 对账 财税 对策建议
国库对账，是指国库将预算收入和支出按科目、级次与财政、税务和上下级国库及内部进行的账务核对工作。1998年，中国人民银行、财政部、国家税务总局联合颁发《国库与财政、征收机关对账办法》（以下简称《办法》）。《办法》实施以来，对指导和规范国库对账工作起到了重要的作用。但随着国库业务改革与创新业务的开展，《办法》在实施过程中遇到了一些新的问题，对基层国库对账工作造成了困惑和影响。常德市中心支库课题组对当前国库与财政、征收机关等部门对账工作中存在的问题进行了深入调查，拟提出相关对策建议，化解基层国库对账难题。
一、基层国库对账的主要做法
国库对账是国库部门的一项基础性工作，是保障国库资金安全、防范资金风险的有效手段。国库对账涉及对象多、范围广，以常德市中心支库为例，除上下级国库及内部账务核对外，中心支库日常对账单位有23家，其中财政5家，地税6家，国税4家，代理银行4家，海关、工会、环保局、社保处各1家。按照《国库与财政、征收机关对账办法》等有关规定，常德市中心支库按月度、季度、年度，采取双向对账和集中对账等方式，认真组织辖内对账工作的开展，确保了国库资金“零风险”。主要做法：
（一）月度对账。每月终了，国库打印对账单一式两份，于次月前三个工作日内发给财政、征收机关并登记《国库会计资料交接登记簿》，财政、征收机关于收到对账单起三个工作日将一份对账单连同自身报表一式两份返回国库，国库核对财政、征收机关报表后将其中一份返回。国库与财政、征收机关在对方报表互相签署对账人姓名、对账日期、对账结果，加盖公章或预留印鉴后互相留存对方报表备查，国库会计主管核查对账情况并在对账报表上签章确认。
（二）季度对账。国库于每年1、4、7、10月的中旬或下旬以国库工作联席会的形式组织各对账单位集中对账，国库负责提供对账表格及国库相关报表，各对账单位部门负责人和经办人员携自身报表参会。会议议程除核对上季度各项数据外，各单位还就国库运行中的相关事项进行磋商，实现了解决问题、推动工作、防范风险的多重效果。
（三）年度对账。年度终了，中心支库将年度对账决算报表一式两份按规定盖章后在3个工作日内交相应财政和征收机关核对。年后6个工作日内由国库部门负责人、会计主管和会计核算综合岗人员到各系统（财政、国税、地税、海关）指定的地点进行集中对账。集中对账无误后，双方在年度决算报表上签证并盖章。
（四）国库与集中支付代理银行对账。每月终了，代理银行在次月2个工作日内打印财政支出月报表和分预算单位对账单一式两份加盖公章后交国库核对，国库按预算单位、预算科目分别核对支出数，核对无误后于收到之日起3日内返回一份，留存一份。
（五）国库与“工会经费税务代征专户”开户行的账务核对。“工会经费税务代征专户”开户行应在每月2日前向国库提供上月“工会经费税务代征专户”分户账一式两份，由国库对划转的工会经费数据核对准确无误后，一份留存，一份返回给开户行，国库只核对该账户贷方发生额。
（六）国库与社保处的账务核对。从2008年11月开始，中心支库开始办理养老金发放业务。对账时，国库提供“常德市社会劳动保险处养老金发放专户”分户账一式两份与社保处的分户账进行核对。国库与社保处在对方报表互相签署对账人姓名、对账日期、对账结果，加盖公章或预留印鉴后互相留存对方报表备查。
二、基层国库对账工作难点
难点之一：认识不到位导致对账制度难落实。首先财、税、海关等部门对日常对账工作不够重视，月、季末经常是国库部门找财政、征收机关对账。财政、征收机关不按时到国库部门领取对账单，也不及时交回对账回单的现象较普遍，有时国库人员催促好几次才返还对账回单；其次，财税部门没有建立对账人员回避制度，与国库对账的人员往往为该单位会计经办人员，很少实行换人对账，不利于风险控制；第三，部分基层国库往往只重视预算收入对账，轻视预算支出对账。部分基层国库不认真审核对账回单，支出数据不符也不深入追查原因，没有要求财政、征收机关作出书面说明。
难点之二：制度建设滞后导致对账业务难规范。一是新业务的开展导致无规可依。近年来，随着国库集中支付改革稳步推进，国库业务不断开拓创新，各地纷纷办理工会经费收缴、养老金发放、水库移民资金发放等新业务，使得国库对账内容、对象不断增加。但目前对账工作执行的仍是11年前制订的老管理办法，尽管各地国库出台了相关补充规定，仍难解决制度滞后所带来的规范性问题。各地国库与社保、工会等单位对账做法各不相同，千差万别；二是对账管理存在制度盲区。如《办法》只对预算收入的核对进行规定，并未考虑预算支出的核对。而国库部门要切实履行对预算管理的监督职能，就不能缺少对预算支出的核对，不仅要“明明白白收”，更要“明明白白付”；三是粗线条规定难以保障对账工作的严肃性。《办法》规定国库每月只与财政核对库款余额，对每笔发生额的核对却未作要求，与新形势下的对账要求有别，存在很大的对账漏洞，不利于防范国库资金被中途挪用的风险。
难点之三：手段落伍导致对账效率难提高。目前，基层国库对账手段大多采用手工方式，此种方式相对于中央银行会计核算系统采用的电子对账方式来言，弊端显而易见：对账时间长、管理难、程序繁、费资源、易出错，无法保证国库资金的绝对安全和高效运行。
难点之四：行业管理差别导致对账复杂化。一是科目使用要求不同。国库部门对各级预算收入划分较细，核算到款、项、目，款项之间，项目之间不能混淆。而征收机关税种反映到类、款、项与国库并不一致，往往国库反映到项级的税种征收机关只反映到款；二是记账口径不一致。财政与单位之间往来款项的记账口径与国库部门不一产生数据差异的现象比较普遍。如单位向财政借款。支付时，财政、国库均列支转移性支出“暂付款”科目。单位归还借款时，财政部门直接冲减“暂付款”，国库部门则入转移性收入“暂存款”科目，此类情况导致国库调拨收支数均大于财政。又如另一种情况：因单位拨款指标暂未下达，财政向单位预支拨款。预支时，财政、国库同时列支转移性支出“暂付款”科目。当指标下达（由于不动库款余额），财政便单方进行账务处理，直接根据指标单冲减“暂付款”，列支一般预算支出科目，而未提供任何单据给国库进行相应账务处理，导致国库一般预算支出数小于财政，调拨支出数大于财政；三是对账标准不一致。国库收入报表的计量单位精确到角、分，而征收机关报表以万元为单位，其上级管理部门只要求下级征收机关收入数与国库部门核对到万元。此外征收机关当月开出的税票，不论是否入库，其在途款均纳入当月收入反映，而国库报表以入库数为准；四是财政、国库或集中支付代理银行调整预算支出科目不同步，也造成国库报表中的支出科目与财政报表不一致。
难点之五：人为因素导致对账差异较大。国库与征收机关月度关账时间往往不一致，国库关账时间为每月末最后一个工作日，而有些征收机关关账时间则在每月倒数第2、3个工作日，尤其是节假日提前得更早。有些基层征收机关在完成月度收入任务后，提前几日关账更是家常便饭。这种随意性导致对账时双方当月预算收入数字核对不一致。
三、对策与建议
（一）对账意识要全面化。一是财政、征收机关应转变观念。各级领导要把对账工作作为防范资金风险、保证资金安全的重要手段，督促对账人员实事求是抓好抓落实，。同时加强思想道德教育，有针对性的组织学习，开展警示教育，让对账人员从思想上认识到对账的重要性。各征收机关对账人员要彻底改变“以国库为准，国库是多少就是多少”的敷衍塞责的被动做法，主动配合国库搞好对账，不图形式走过场；二是基层国库要加大监督力度，认真抓好对账的各个环节，敢于坚持原则，不讲面子不当老好人，对账务不符的情况要坚决查明原因，并要求对账单位提供详细说明。
（二）对账要求要明晰化。一是要规定各对账单位必须在国库部门预留对账印鉴，实行双向对账，提高对账的准确性，确保国库资金安全；二是明确现场对账要求。每月终了，财政、征收机关对账人员在三日内，携带印章齐全的预算收支、退库报表和财政库款分户账到国库进行现场集中对账。每季终了，各单位要实行换人对账；三是要严禁业务经办人员兼办国库对账业务，做到业务工作与对账工作相分离。
（三）对账手段要多样化。在传统对账方式基础上，建立国库与财政、征收机关的电子化网络对账制度，实现电子化对账。可利用税库银横向联网系统（ TIPS）和财库行支出联网系统，将TBS系统产生的数据通过网络及时传与财政、征收机关进行对账，做到数据一次录入，多次利用，实现部门按日对账自动进行，减轻对账工作劳动强度，提高对账工作效率。
（四）对账内容要具体化。一是尽快制定各项新业务的对账条款，解决实际工作中无章可循的现象；二是明确预算支出对账，要分账户、按科目进行核对，以支出凭证上业务印章日期为准，各对账单位的数字一律统计到角分；三是要严格财政库款的对账。拓宽财政库款户对账内容，既要核对余额，又要逐笔核对发生额，增强对账的有效性；四是增加集中支付代理行的对账内容，国库与代理行要进行财政直接支付和授权支付发生额和余额的核对。
（五）对账管理要责任化。一是明确对账人员责任。国库人员要及时发出收、支、退对账单，并及时收回对账单。财政、征收机关对账人员要按时领取对账单，并在规定时间内返还对账回单。国库对账人员对回单应严格审核，未按规定对账的回单应拒收。有未达账的，必须写清原因，加盖单位和对账人员名章；二是建立对账检查制度。要明确国库事后监督人员对国库对账进行复核，各单位要定期开展对账情况检查，将之作为风险防范的重要措施；三是建立责任追究制度。因对账人员未严格履行职责、未按要求对账，而出现资金风险的，要追究对账人员和相关人员责任。
（六）对账口径要统一化。一是统一记账口径。财政国库两家应尽快协商统一“暂存款”、“暂付款”往来科目的使用范畴，尽量使双方能同步同向同内容规范使用往来科目；二是统一统计口径。要统一财税库核算统计口径，国库与征收机关对预算收入的核算统计，包括科目代码、科目名称都应严格按照每年下发的《政府预算收支科目》进行，有项的核算到项，无项的核算到款，级次之间、科目之间、款项之间严格区分，不能混淆；三是要统一关账时间。规定统一的月度关账时间为每月末最后一个工作日，以保证国库与财政、征收机关当月预算收入数字核对一致，提高对账工作效率。
参考文献：
（1）涂晨光肖晓英.“话说基层国库对账工作”，《预算管理与会计》，2007，10，48
（2）郑思河张德忠.“国库对账工作的难点及对策”，《预算管理与会计》，2005，5，63
（组长：吕北回
成员：王晓军、李 虹
执笔：燕奇志、朱金华）
关键词：国库 对账 财税 对策建议
国库对账，是指国库将预算收入和支出按科目、级次与财政、税务和上下级国库及内部进行的账务核对工作。1998年，中国人民银行、财政部、国家税务总局联合颁发《国库与财政、征收机关对账办法》（以下简称《办法》）。《办法》实施以来，对指导和规范国库对账工作起到了重要的作用。但随着国库业务改革与创新业务的开展，《办法》在实施过程中遇到了一些新的问题，对基层国库对账工作造成了困惑和影响。常德市中心支库课题组对当前国库与财政、征收机关等部门对账工作中存在的问题进行了深入调查，拟提出相关对策建议，化解基层国库对账难题。
一、基层国库对账的主要做法
国库对账是国库部门的一项基础性工作，是保障国库资金安全、防范资金风险的有效手段。国库对账涉及对象多、范围广，以常德市中心支库为例，除上下级国库及内部账务核对外，中心支库日常对账单位有23家，其中财政5家，地税6家，国税4家，代理银行4家，海关、工会、环保局、社保处各1家。按照《国库与财政、征收机关对账办法》等有关规定，常德市中心支库按月度、季度、年度，采取双向对账和集中对账等方式，认真组织辖内对账工作的开展，确保了国库资金“零风险”。主要做法：
（一）月度对账。每月终了，国库打印对账单一式两份，于次月前三个工作日内发给财政、征收机关并登记《国库会计资料交接登记簿》，财政、征收机关于收到对账单起三个工作日将一份对账单连同自身报表一式两份返回国库，国库核对财政、征收机关报表后将其中一份返回。国库与财政、征收机关在对方报表互相签署对账人姓名、对账日期、对账结果，加盖公章或预留印鉴后互相留存对方报表备查，国库会计主管核查对账情况并在对账报表上签章确认。
（二）季度对账。国库于每年1、4、7、10月的中旬或下旬以国库工作联席会的形式组织各对账单位集中对账，国库负责提供对账表格及国库相关报表，各对账单位部门负责人和经办人员携自身报表参会。会议议程除核对上季度各项数据外，各单位还就国库运行中的相关事项进行磋商，实现了解决问题、推动工作、防范风险的多重效果。
（三）年度对账。年度终了，中心支库将年度对账决算报表一式两份按规定盖章后在3个工作日内交相应财政和征收机关核对。年后6个工作日内由国库部门负责人、会计主管和会计核算综合岗人员到各系统（财政、国税、地税、海关）指定的地点进行集中对账。集中对账无误后，双方在年度决算报表上签证并盖章。
（四）国库与集中支付代理银行对账。每月终了，代理银行在次月2个工作日内打印财政支出月报表和分预算单位对账单一式两份加盖公章后交国库核对，国库按预算单位、预算科目分别核对支出数，核对无误后于收到之日起3日内返回一份，留存一份。
（五）国库与“工会经费税务代征专户”开户行的账务核对。“工会经费税务代征专户”开户行应在每月2日前向国库提供上月“工会经费税务代征专户”分户账一式两份，由国库对划转的工会经费数据核对准确无误后，一份留存，一份返回给开户行，国库只核对该账户贷方发生额。
（六）国库与社保处的账务核对。从2008年11月开始，中心支库开始办理养老金发放业务。对账时，国库提供“常德市社会劳动保险处养老金发放专户”分户账一式两份与社保处的分户账进行核对。国库与社保处在对方报表互相签署对账人姓名、对账日期、对账结果，加盖公章或预留印鉴后互相留存对方报表备查。
二、基层国库对账工作难点
难点之一：认识不到位导致对账制度难落实。首先财、税、海关等部门对日常对账工作不够重视，月、季末经常是国库部门找财政、征收机关对账。财政、征收机关不按时到国库部门领取对账单，也不及时交回对账回单的现象较普遍，有时国库人员催促好几次才返还对账回单；其次，财税部门没有建立对账人员回避制度，与国库对账的人员往往为该单位会计经办人员，很少实行换人对账，不利于风险控制；第三，部分基层国库往往只重视预算收入对账，轻视预算支出对账。部分基层国库不认真审核对账回单，支出数据不符也不深入追查原因，没有要求财政、征收机关作出书面说明。
难点之二：制度建设滞后导致对账业务难规范。一是新业务的开展导致无规可依。近年来，随着国库集中支付改革稳步推进，国库业务不断开拓创新，各地纷纷办理工会经费收缴、养老金发放、水库移民资金发放等新业务，使得国库对账内容、对象不断增加。但目前对账工作执行的仍是11年前制订的老管理办法，尽管各地国库出台了相关补充规定，仍难解决制度滞后所带来的规范性问题。各地国库与社保、工会等单位对账做法各不相同，千差万别；二是对账管理存在制度盲区。如《办法》只对预算收入的核对进行规定，并未考虑预算支出的核对。而国库部门要切实履行对预算管理的监督职能，就不能缺少对预算支出的核对，不仅要“明明白白收”，更要“明明白白付”；三是粗线条规定难以保障对账工作的严肃性。《办法》规定国库每月只与财政核对库款余额，对每笔发生额的核对却未作要求，与新形势下的对账要求有别，存在很大的对账漏洞，不利于防范国库资金被中途挪用的风险。
难点之三：手段落伍导致对账效率难提高。目前，基层国库对账手段大多采用手工方式，此种方式相对于中央银行会计核算系统采用的电子对账方式来言，弊端显而易见：对账时间长、管理难、程序繁、费资源、易出错，无法保证国库资金的绝对安全和高效运行。
难点之四：行业管理差别导致对账复杂化。一是科目使用要求不同。国库部门对各级预算收入划分较细，核算到款、项、目，款项之间，项目之间不能混淆。而征收机关税种反映到类、款、项与国库并不一致，往往国库反映到项级的税种征收机关只反映到款；二是记账口径不一致。财政与单位之间往来款项的记账口径与国库部门不一产生数据差异的现象比较普遍。如单位向财政借款。支付时，财政、国库均列支转移性支出“暂付款”科目。单位归还借款时，财政部门直接冲减“暂付款”，国库部门则入转移性收入“暂存款”科目，此类情况导致国库调拨收支数均大于财政。又如另一种情况：因单位拨款指标暂未下达，财政向单位预支拨款。预支时，财政、国库同时列支转移性支出“暂付款”科目。当指标下达（由于不动库款余额），财政便单方进行账务处理，直接根据指标单冲减“暂付款”，列支一般预算支出科目，而未提供任何单据给国库进行相应账务处理，导致国库一般预算支出数小于财政，调拨支出数大于财政；三是对账标准不一致。国库收入报表的计量单位精确到角、分，而征收机关报表以万元为单位，其上级管理部门只要求下级征收机关收入数与国库部门核对到万元。此外征收机关当月开出的税票，不论是否入库，其在途款均纳入当月收入反映，而国库报表以入库数为准；四是财政、国库或集中支付代理银行调整预算支出科目不同步，也造成国库报表中的支出科目与财政报表不一致。
难点之五：人为因素导致对账差异较大。国库与征收机关月度关账时间往往不一致，国库关账时间为每月末最后一个工作日，而有些征收机关关账时间则在每月倒数第2、3个工作日，尤其是节假日提前得更早。有些基层征收机关在完成月度收入任务后，提前几日关账更是家常便饭。这种随意性导致对账时双方当月预算收入数字核对不一致。
三、对策与建议
（一）对账意识要全面化。一是财政、征收机关应转变观念。各级领导要把对账工作作为防范资金风险、保证资金安全的重要手段，督促对账人员实事求是抓好抓落实，。同时加强思想道德教育，有针对性的组织学习，开展警示教育，让对账人员从思想上认识到对账的重要性。各征收机关对账人员要彻底改变“以国库为准，国库是多少就是多少”的敷衍塞责的被动做法，主动配合国库搞好对账，不图形式走过场；二是基层国库要加大监督力度，认真抓好对账的各个环节，敢于坚持原则，不讲面子不当老好人，对账务不符的情况要坚决查明原因，并要求对账单位提供详细说明。
（二）对账要求要明晰化。一是要规定各对账单位必须在国库部门预留对账印鉴，实行双向对账，提高对账的准确性，确保国库资金安全；二是明确现场对账要求。每月终了，财政、征收机关对账人员在三日内，携带印章齐全的预算收支、退库报表和财政库款分户账到国库进行现场集中对账。每季终了，各单位要实行换人对账；三是要严禁业务经办人员兼办国库对账业务，做到业务工作与对账工作相分离。
（三）对账手段要多样化。在传统对账方式基础上，建立国库与财政、征收机关的电子化网络对账制度，实现电子化对账。可利用税库银横向联网系统（ TIPS）和财库行支出联网系统，将TBS系统产生的数据通过网络及时传与财政、征收机关进行对账，做到数据一次录入，多次利用，实现部门按日对账自动进行，减轻对账工作劳动强度，提高对账工作效率。
（四）对账内容要具体化。一是尽快制定各项新业务的对账条款，解决实际工作中无章可循的现象；二是明确预算支出对账，要分账户、按科目进行核对，以支出凭证上业务印章日期为准，各对账单位的数字一律统计到角分；三是要严格财政库款的对账。拓宽财政库款户对账内容，既要核对余额，又要逐笔核对发生额，增强对账的有效性；四是增加集中支付代理行的对账内容，国库与代理行要进行财政直接支付和授权支付发生额和余额的核对。
（五）对账管理要责任化。一是明确对账人员责任。国库人员要及时发出收、支、退对账单，并及时收回对账单。财政、征收机关对账人员要按时领取对账单，并在规定时间内返还对账回单。国库对账人员对回单应严格审核，未按规定对账的回单应拒收。有未达账的，必须写清原因，加盖单位和对账人员名章；二是建立对账检查制度。要明确国库事后监督人员对国库对账进行复核，各单位要定期开展对账情况检查，将之作为风险防范的重要措施；三是建立责任追究制度。因对账人员未严格履行职责、未按要求对账，而出现资金风险的，要追究对账人员和相关人员责任。
（六）对账口径要统一化。一是统一记账口径。财政国库两家应尽快协商统一“暂存款”、“暂付款”往来科目的使用范畴，尽量使双方能同步同向同内容规范使用往来科目；二是统一统计口径。要统一财税库核算统计口径，国库与征收机关对预算收入的核算统计，包括科目代码、科目名称都应严格按照每年下发的《政府预算收支科目》进行，有项的核算到项，无项的核算到款，级次之间、科目之间、款项之间严格区分，不能混淆；三是要统一关账时间。规定统一的月度关账时间为每月末最后一个工作日，以保证国库与财政、征收机关当月预算收入数字核对一致，提高对账工作效率。
参考文献：
（1）涂晨光肖晓英.“话说基层国库对账工作”，《预算管理与会计》，2007，10，48
（2）郑思河张德忠.“国库对账工作的难点及对策”，《预算管理与会计》，2005，5，63
（组长：吕北回
成员：王晓军、李 虹
执笔：燕奇志、朱金华）