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金融社保卡是人民银行继联合中国人民解放军总后勤部成功推行军人保障卡之后，在行部层面协调推进的又一项金融服务社会、金融服务民生的重大举措，它的应用不仅将有力地支持我国社会保障事业的快速发展，也将进一步深化拓展金融服务，体现金融业对国家经济发展和社会进步的支撑和促进作用，在短短一年时间中，全国多个省市政府、人民银行、发卡银行积极响应，全力推动，截至第三季度末，全国各商业银行发行的金融社保卡（专指芯片卡）2983.8万张，12个省市实现发卡，而目前我省尚未发卡。现就我省金融社保卡推广应用中的难点问题进行粗浅的分析并提出一些解决建议。
一、云南省金融社保卡推进过程中存在的难点问题
（一）基础难点
1.云南省社会保障卡系统应用模式问题。云南省是最早实施社会保障卡推广应用与银行合作的省区之一。1999年12月，国家人力资源和社会保障部首先在上海市进行了社会保障卡工程试点，2000年，云南省、北京市成为第二批社会保障卡应用试点地区，在全国形成了两种应用模式，较为发达地区如上海、北京模式体现了“大保障”的概念，社会保障卡的应用领域涵盖劳动就业、社会保险、民政、公积金、公安、卫生等各种公共服务事务领域；云南模式应用领域目前主要集中在社会保险业务上，特别是集中在医疗保险应用上。加之，社保部门与银行的合作，又是银行出钱，社保自成体系运行，银行卡激活率非常低，银行参与金融社保卡的积极性大打折扣。随着数据集中、资源整合、联网通用等信息系统建设趋势及社会保障应用范围的扩大，国家人力资源和社会保障部确定了上海模式为最终的发展方向，金融社保卡的推广应用也建立在此之上，造成云南省社保卡系统需要全面改造和解决与银行合作的难点问题。
2.云南社保各险种统筹层次不一致问题。目前云南省五个社保险种统筹模式不一，省级、州市、县级统筹都有，也未实现数据集中，按照社保部门“全省集中、五险合一”的建设目标，势必需要对原有社保系统进行全面改造（“金保”工程二期），投资巨大。如下表所示：
险种统筹层次表
3.云南省社保系统数据分散功能不全问题。云南省人力资源和社会保障厅在“十一五”期间完成了“金保工程”一期工程建设任务，建成了省和16个州市数据中心，州市级和区县级联网达到100%、乡镇级联网达到70%，6000多点接入信息网络，基本建成养老、工伤、生育、医疗、公务员考录、劳动力市场等管理系统和人事人才数据库。但存在数据分散、系统结构复杂、系统功能特别是卡功能不全、维护成本高的问题，尤其是现有系统涉及不同的经办机构、不同的开发商，系统改造时各涉及单位之间的协调和统一也是难点。如下面两个表格所示：
云南省社保系统建设情况表
可用卡系统情况表
4.新老社会保障卡并行使用及换卡问题。存量社会保障卡更换是云南省推广金融社保卡的一个难点问题。2000年，云南省就成为全国3个人社部门全国发行社保IC卡的试点省市之一，2012年已经实现累计发卡900多万张，并完成了大量定点医院、药店的受理环境建设。由于已发行的社保IC卡，既不符合新的国家人力资源和社会保障部颁发的《社会保障卡（个人）卡规范》，更不符合金融规范，一方面需要换卡，带来成本高的问题，另一方面涉及到社会保障卡的新老并用，从而要求新老系统长期兼容、平稳过渡，更对系统改造提出了严峻的挑战。
5.云南省金融IC卡发卡进展缓慢问题。由于云南省处于“老、少、边、穷”一体经济欠发达地区，各家银行并不把云南省作为金融服务创新的重点扶持地区。所以，与全国相比，云南省各商业银行金融IC卡发卡进度处于落后状况，主要原因在于除本地性商业银行外，各发卡行系统均实现了总行级数据集中，各总行金融IC卡系统建设进度不一，且发卡计划倾向于发达地区机构，各行业务、技术都依赖各自总行，处于被动状态，截至2012年第三季度，在云南本地正式发行金融IC卡的商业银行还只有工、中、建、交四家，本地性商业银行中，只有曲靖市商业银行、富滇银行通过了金融IC卡发卡技术审核，发卡也只处于试用阶段。
（二）政策难点
1.两种不同业务相互融合问题。金融社保卡形式上是社会保障卡与金融IC卡在介质上的合二为一，似乎只是个技术层面的问题，但实质上需要的是两个行业在技术层面、业务层面、管理层面、应用层面上的有机协作和高度协同，其业务流程和应用范围已经超越了原有的社会保障卡和金融IC卡，技术路线、管理制度也不是简单的叠加，在其制作、发行、使用、维护过程中，势必会对人力资源和社会保障部门、商业银行现有的制度、流程造成影响。因此，合理考虑制度设计，降低对双方固有流程的冲击，是保证金融社保卡在云南省落地、使用的重点要求，也是最大难点。
2.顶层设计与基层落实问题。人民银行与人社部开展了行部合作，形成了“顶层设计、总体规划”的战略共识，先后出台了一系列指导性政策文件，特别是2011年人社部发布的《人力资源和社会保障部中国人民银行关于社会保障卡加载金融功能的通知》（后称“83号文件”）对金融社保卡的推广应用框架进行了规定，但针对每个省的不同情况，具体的技术路线、合作模式、业务流程、运行管理、服务要求等直接影响后续金融IC卡使用的问题并未在文件中明确，尤其是云南省社保系统的复杂情况，更需要在充分调研的基础上，确定适合的推进路线。如果在金融社保卡的运营模式不明确，社保部门、发卡银行、代理银行的职责、义务、权利不清的情况下单纯强调发卡，将为金融社保卡后续的顺畅使用带来隐患。
3.现有政策界限难以突破问题。由于国家对社保资金管理使用有明确的政策规定，现有的社保资金财政专户开立、资金归集分配格局很难突破，给合作银行的选择带来难度；按照人社部和相关政策、有关会议精神，目前金融社保卡主要满足社会保障业务要求，仅仅开通借記应用，原则上不能增加其他行业应用，也不开通电子现金功能，给金融社保卡中的金融应用拓展带来了困难，从而直接影响金融方的卡片激活率。 （三）实施难点
1.项目投资规模过大问题。云南省社会保障厅计划在“十二五”期间，在全省范围内推行标准统一的金融社保卡2800万张，根据省发改委批准的收费标准，每张卡发卡成本22元，总卡片投入成本约为6.16亿元，加之“基础难点”中所述问题，云南省社保系统、社保机构网点机具、医疗机构终端机具需要进行全面改造，以实现“数据集中、五险合一、新老并行”的目标，不考虑后续的运行维护、卡片更换成本，全省的项目总投资规模就接近10亿，与全国其他地区相比，存在投资规模较大的问题。
2.应用范围面向落后地区问题。目前云南省已发放的900多万张社会保障卡全部集中在城市，覆盖城镇居民80%以上，主要解决换卡及叠加其他险种应用问题，相对容易组织实施。与其他发达省市相比，云南省70%以上的人口集中在经济非常落后，也是金融服务极端薄弱缺失的农村地区，以新型农村合作医疗（新农合）为例，云南省参合人员多达3400多万，许多居住在金融服务网点、社保服务网点覆盖不到的行政村、自然村中，加上农村居民对传统银行卡的接受程度非常低，只习惯使用存折，如何在农村地区普及金融社保卡，同时安全、便捷地为持卡人提供社保、金融服务是最大的难点。
3.基础性制度方案滞后问题。83号文件中对金融社保卡的技术实现方式、应用领域、应用管理、产品选择等制定了框架式的总体方案，但要在云南落地，必须在充分研究社保、银行两个不同行业管理模式的基础上，制定出双方共同认可的指导意见、推广计划、业务流程、技术方案，特别是明确双方各自职责、合作方式、运维模式，否则单纯追求发卡速度，忽略可持续发展，会直接影响金融社保卡的声誉，把“好事”办成了“坏事”。
4.合作银行难以确定问题。“隔行如隔山”，社保部门与银行在传统业务上基本是“知己，不知彼”，虽然云南省社保部门曾与云南省农村信用联社、富滇银行等本地性商业银行进行过合作，但合作程度不深。金融社保卡推广应用对双方更是新生事物，所以一方面社保部门不清楚参与银行应具备的条件，业务需求不明确，对银行的要求也就不明确，出现想合作的银行不具备技术条件，具备技术条件的银行在网点设置等方面又不符合要求的情况；另一方面，由于银行对该项目的复杂程度认识不清，面对较大投资，在投入产出“经济账”算不清，不但银行之间不能达成共识，甚至同一个银行的技术、业务、财务部门之间都还存在分歧的情况下，就盲目参与竞争。
二、对策建议
经过对上述难点的分析，归纳起来，要稳妥推进云南省金融社保卡应用需要解决四个关键问题：一是尽可能降低投资成本；二是解决农村发卡和受理环境问题；三是合理选择合作银行，拟定可行的管理制度和实施方案。
（一）分步实施、资源共享、责任分担降低投资成本
一是试点先行，逐步铺开。从银行方面，昆明、曲靖作为全国金融IC卡试点城市，相对云南省其他地区，在政策理解、技术准备、受理环境改造、人员准备方面都有明显优势，可以选择作为具有代表性地区进行试点，成熟后再扩大范围。
二是一次发卡，先易后难。不再考虑隐性磁条卡过渡方案，直接采用“一芯两用”社保卡，同时统一规划，先将条件成熟、需求紧迫的险种和服务纳入社会保障卡“一卡通”应用平台，再逐步建设、实现所有险种和服务的集成，从云南情况看，可在昆明、曲靖城市区域先在新金融社保卡中实现“医保”应用，在农村地区试发行“新农合”应用金融社保卡。
三是集中采购，降低成本。IC卡推广初期，由于需求量小，所以成本较高，但随着人民银行推动磁条卡向金融IC卡迁移战略的实施，IC卡需求已成几何倍数增长，规模化生产已大大降低了卡片成本，据向发卡银行了解，IC卡成本已从几十元减低到十几元，如果全省4000多万张卡片集中采购，成本可以大幅降低。
四是整合资源，充分利用。银行业信息化建设一直处于领先水平，2003年，云南省就实现了所有银行银行卡、所有ATM、POS机具的联网通用，2012年，在人民银行统一组织领导下，截至第三季度，全省近20万台POS终端、近5000台ATM终端已能够受理金融IC卡。在金融社保卡推广应用中，社保部门、银行应充分整合双方网点、积聚资源，尤其是充分利用银行已有的较为先进、规范的信息化建设资源，避免重复投资造成浪费。
五是惠民工程，各担责任。金融社保卡推广应用是一项重大的民生工程，政府部门、商业银行、人民银行有责任积极推动，商业银行具有强大的资金优势，理所当然要尽到应用的社会责任，承担主要的投入。同时政府部门也应把该项工程当作自己的“形象”工程，在财政、税收政策上予以扶持。在卡片成本上，建议针对实际情况由多方承担解决，例如城镇职工首发卡卡费由职工所在单位承担；低收入人群和农村地区居民首发卡费用由银行承担；换卡费用由个人承担，农村居民可以进行适当补贴。
（二）机构网点与惠农支付点结合覆盖农村应用
截至2012年9月末，全省已建成6125个惠农支付服务点，服务惠及109个县的1119个乡镇4956个行政村，加上社保部门经办机构，已基本满足县一级以上金融社保卡应用服务需求，全省1373个乡镇，15300个社区行政村的应用问题可以通过机构网点和惠农支付点相结合的方式解决。
一是通过“惠农支付点”解决网点覆盖问题。2011年7月，中国人民银行发布了《中国人民银行关于推广银行卡助农取款服务的通知》（银发〔2011〕177号），明确在2013年底前，实现银行卡助农取款服务在全国范围内农村乡镇的基本覆盖。目前云南省十六个州市已全部开通了惠农支付服务业务，截至2012年3月31日，全省共建成6125个“惠农支付服务业务点”，预计年底网点数量将突破10000个，基本可以覆盖行政村。作为支持“三农”创新农村金融服务的新举措，惠农支付服務业务破解了乡镇金融服务缺位的难题，进一步改善了农村地区金融服务环境。实质上，惠农支付点已作为“代银行网点”延伸到了广大农村地区。 二是通过拓展功能解决用卡问题。云南省惠农支付服务业务
具有的借记卡小额取款、小额转账汇款、刷卡缴费、查询、刷卡消费等五项功能已能够满足金融社保卡的金融应用需求。建议人民银行牵头组织相关成员机构，会同社保部门共同探讨在惠农支付点POS机上添加社保应用功能的可行性，把“惠农支付点”同时也发展为“社保服务点”，既方面农村居民的用卡又可以减少重复投入。
三是督促重点银行加快金融IC卡推广进度。目前农业银行云南省分行、云南省农村信用社联合社、中国邮政储蓄银行云南省分行、建设银行云南省分行、中国银行云南省分行（及上述银行的分支机构）和银联商务云南分公司是云南省已审核确定的惠农支付服务收单机构。截至第三季度，建行、中行已正式在省内发卡，而农村地区网点数最多的农村信用社发卡系统尚未建成，农业银行、邮储银行已具备条件但还未正式发卡，必须督促这些重点银行加快进度，以满足金融社保卡的发卡、资金结算需求。
（三）合理选择合作银行，拟定可行的管理制度和实施方案
人民银行李东荣副行长曾在金融社保卡推广应用工作会议上强调要从“建设民生社会”的高度来认识和领导这项工作；要从“利为民所谋”的角度来组织和落实这项工作；要从“把好事办好”的尺度来协调和管理好这项工作。
适合云南模式的金融IC卡推进策略应该是按照“服务民生，稳中求进，基础先行”的工作思路，坚持不求快、但求好；不只顾眼前，而注重长远；既考虑社会利益，又兼顾经济效益，探索合理科学的解决方案。
一是要从“设门槛，定规矩，让合格者参与”入手选择合作银行。一方面鼓励更多的银行积极参与，另一方面明确所需的发卡条件、机具条件、网点条件、资金条件、技术条件，根据金融社保卡总体推进计划，对于第一批试点银行，必须在项目计划要求的时间内，达到提出的要求，同时优先考虑其他省市已参与，具有成功经验的银行，以保证项目资金的到位、技术的先进、顺畅的实施和长效的发展。
二是应建立合作银行退出机制。金融机构在成为项目合作银行后，对于有严重阻碍项目进度、无法承担项目投入资金、未能履行协议中合作银行需承担的义务等情况时，人保厅和人行将给予警告，并限期整改，如在规定时限内，仍未能有效解决问题的合作银行，将责令其退出项目，并取消合作银行资格。
三是要兼顾社会效益和经济效益。面对金融社保卡项目较大的投资规模，一方面该项工作的推进既是商业银行履行社会责任的具体举措，也是对商业银行承担社会责任和企业责任的全局观和大局意识的充分考验；但另一方面，商业银行毕竟是企业，应从尊重市场规律、遵循金融活动规律的前提下合理有序开展此项业务，否则盲目竞争、不计成本投入、低价倾销、随意减免费用，很可能带来卡片虽然发出却用不好、不可用的严重问题。所以，应从社保卡中金融功能的激活、社保资金的分配、应用行业拓展方面来探索提高金融社保卡整体运营效益的办法。
例如，对于社保资金的分配，在政策可以突破的情况下，可以考虑按照资金投入大小，将社保资金收入、支出账户开立在合作银行，同时将农村养老保险、工伤、生育保险、机关养老保险的财政专用账户按照出资比例开立在合作银行；在政策不能突破的情况下，项目资金投入和社保资金沉淀不挂钩，但建议通过财政给予合理的补偿。同时，由于城镇和农村卡片使用率存在差异，给银行带来的利益不同，可按照一定的权重予以区分。
又如，在拓展应用功能方面，除养老金等社保资金代发功能外，基于金融社保卡的身份信息标识等功能，将同一发卡银行代发工资业务转移至金融社保卡中，通过在职人员薪酬类账户资金的绑定，提高客户银行卡账户交易频率，并在医疗过程中，医保资金不足支付时，提供同卡银行结算账户资金支持。也可以考虑开通基于金融运用的IC卡电子现金功能，由持卡人本人在发卡银行自主决定是否使用电子现金功能，为持卡人提供基于金融社保卡金融应用的小额快速支付功能。同时，可进一步采取资金、信息分道处理的方案，即资金流银行单獨负责，信息流以人社部门为主。
四是尽快确定行业双方认可的指导意见和实施方案。为寻求问题解决的途径和方法，在重大原则性问题中统一参与银行的认识，合理、正确引导各行有序竞争，昆明中支筹备成立了云南省银行业金融社保卡推广应用工作组（以下简称“工作组”），在科技处集中办公，完成了《云南省金融社保卡推进工作实施指导意见》、《云南省金融社保卡业务实施方案》、《云南省金融社保卡技术实施方案》、《云南省金融社保卡服务标准》和《云南省金融社保卡运行管理办法》五个制度文件初稿的撰写，这些文档在促成银行和人社部门长远合作，社会效益和经济效益统筹兼顾的总方针下，提出了银社合作面临的核心问题和银行业的解决方案。但这些方案还只是银行业“一厢情愿”的意见，提出的解决措施还不够具体，可行性、可操作性还需行业双方反复磋商，并且在确定合作银行后，尽快进行细化，但制度先行、规矩先定应该是保证金融社保卡在云南顺利推广应用的关键所在。
一、云南省金融社保卡推进过程中存在的难点问题
（一）基础难点
1.云南省社会保障卡系统应用模式问题。云南省是最早实施社会保障卡推广应用与银行合作的省区之一。1999年12月，国家人力资源和社会保障部首先在上海市进行了社会保障卡工程试点，2000年，云南省、北京市成为第二批社会保障卡应用试点地区，在全国形成了两种应用模式，较为发达地区如上海、北京模式体现了“大保障”的概念，社会保障卡的应用领域涵盖劳动就业、社会保险、民政、公积金、公安、卫生等各种公共服务事务领域；云南模式应用领域目前主要集中在社会保险业务上，特别是集中在医疗保险应用上。加之，社保部门与银行的合作，又是银行出钱，社保自成体系运行，银行卡激活率非常低，银行参与金融社保卡的积极性大打折扣。随着数据集中、资源整合、联网通用等信息系统建设趋势及社会保障应用范围的扩大，国家人力资源和社会保障部确定了上海模式为最终的发展方向，金融社保卡的推广应用也建立在此之上，造成云南省社保卡系统需要全面改造和解决与银行合作的难点问题。
2.云南社保各险种统筹层次不一致问题。目前云南省五个社保险种统筹模式不一，省级、州市、县级统筹都有，也未实现数据集中，按照社保部门“全省集中、五险合一”的建设目标，势必需要对原有社保系统进行全面改造（“金保”工程二期），投资巨大。如下表所示：
险种统筹层次表
3.云南省社保系统数据分散功能不全问题。云南省人力资源和社会保障厅在“十一五”期间完成了“金保工程”一期工程建设任务，建成了省和16个州市数据中心，州市级和区县级联网达到100%、乡镇级联网达到70%，6000多点接入信息网络，基本建成养老、工伤、生育、医疗、公务员考录、劳动力市场等管理系统和人事人才数据库。但存在数据分散、系统结构复杂、系统功能特别是卡功能不全、维护成本高的问题，尤其是现有系统涉及不同的经办机构、不同的开发商，系统改造时各涉及单位之间的协调和统一也是难点。如下面两个表格所示：
云南省社保系统建设情况表
可用卡系统情况表
4.新老社会保障卡并行使用及换卡问题。存量社会保障卡更换是云南省推广金融社保卡的一个难点问题。2000年，云南省就成为全国3个人社部门全国发行社保IC卡的试点省市之一，2012年已经实现累计发卡900多万张，并完成了大量定点医院、药店的受理环境建设。由于已发行的社保IC卡，既不符合新的国家人力资源和社会保障部颁发的《社会保障卡（个人）卡规范》，更不符合金融规范，一方面需要换卡，带来成本高的问题，另一方面涉及到社会保障卡的新老并用，从而要求新老系统长期兼容、平稳过渡，更对系统改造提出了严峻的挑战。
5.云南省金融IC卡发卡进展缓慢问题。由于云南省处于“老、少、边、穷”一体经济欠发达地区，各家银行并不把云南省作为金融服务创新的重点扶持地区。所以，与全国相比，云南省各商业银行金融IC卡发卡进度处于落后状况，主要原因在于除本地性商业银行外，各发卡行系统均实现了总行级数据集中，各总行金融IC卡系统建设进度不一，且发卡计划倾向于发达地区机构，各行业务、技术都依赖各自总行，处于被动状态，截至2012年第三季度，在云南本地正式发行金融IC卡的商业银行还只有工、中、建、交四家，本地性商业银行中，只有曲靖市商业银行、富滇银行通过了金融IC卡发卡技术审核，发卡也只处于试用阶段。
（二）政策难点
1.两种不同业务相互融合问题。金融社保卡形式上是社会保障卡与金融IC卡在介质上的合二为一，似乎只是个技术层面的问题，但实质上需要的是两个行业在技术层面、业务层面、管理层面、应用层面上的有机协作和高度协同，其业务流程和应用范围已经超越了原有的社会保障卡和金融IC卡，技术路线、管理制度也不是简单的叠加，在其制作、发行、使用、维护过程中，势必会对人力资源和社会保障部门、商业银行现有的制度、流程造成影响。因此，合理考虑制度设计，降低对双方固有流程的冲击，是保证金融社保卡在云南省落地、使用的重点要求，也是最大难点。
2.顶层设计与基层落实问题。人民银行与人社部开展了行部合作，形成了“顶层设计、总体规划”的战略共识，先后出台了一系列指导性政策文件，特别是2011年人社部发布的《人力资源和社会保障部中国人民银行关于社会保障卡加载金融功能的通知》（后称“83号文件”）对金融社保卡的推广应用框架进行了规定，但针对每个省的不同情况，具体的技术路线、合作模式、业务流程、运行管理、服务要求等直接影响后续金融IC卡使用的问题并未在文件中明确，尤其是云南省社保系统的复杂情况，更需要在充分调研的基础上，确定适合的推进路线。如果在金融社保卡的运营模式不明确，社保部门、发卡银行、代理银行的职责、义务、权利不清的情况下单纯强调发卡，将为金融社保卡后续的顺畅使用带来隐患。
3.现有政策界限难以突破问题。由于国家对社保资金管理使用有明确的政策规定，现有的社保资金财政专户开立、资金归集分配格局很难突破，给合作银行的选择带来难度；按照人社部和相关政策、有关会议精神，目前金融社保卡主要满足社会保障业务要求，仅仅开通借記应用，原则上不能增加其他行业应用，也不开通电子现金功能，给金融社保卡中的金融应用拓展带来了困难，从而直接影响金融方的卡片激活率。 （三）实施难点
1.项目投资规模过大问题。云南省社会保障厅计划在“十二五”期间，在全省范围内推行标准统一的金融社保卡2800万张，根据省发改委批准的收费标准，每张卡发卡成本22元，总卡片投入成本约为6.16亿元，加之“基础难点”中所述问题，云南省社保系统、社保机构网点机具、医疗机构终端机具需要进行全面改造，以实现“数据集中、五险合一、新老并行”的目标，不考虑后续的运行维护、卡片更换成本，全省的项目总投资规模就接近10亿，与全国其他地区相比，存在投资规模较大的问题。
2.应用范围面向落后地区问题。目前云南省已发放的900多万张社会保障卡全部集中在城市，覆盖城镇居民80%以上，主要解决换卡及叠加其他险种应用问题，相对容易组织实施。与其他发达省市相比，云南省70%以上的人口集中在经济非常落后，也是金融服务极端薄弱缺失的农村地区，以新型农村合作医疗（新农合）为例，云南省参合人员多达3400多万，许多居住在金融服务网点、社保服务网点覆盖不到的行政村、自然村中，加上农村居民对传统银行卡的接受程度非常低，只习惯使用存折，如何在农村地区普及金融社保卡，同时安全、便捷地为持卡人提供社保、金融服务是最大的难点。
3.基础性制度方案滞后问题。83号文件中对金融社保卡的技术实现方式、应用领域、应用管理、产品选择等制定了框架式的总体方案，但要在云南落地，必须在充分研究社保、银行两个不同行业管理模式的基础上，制定出双方共同认可的指导意见、推广计划、业务流程、技术方案，特别是明确双方各自职责、合作方式、运维模式，否则单纯追求发卡速度，忽略可持续发展，会直接影响金融社保卡的声誉，把“好事”办成了“坏事”。
4.合作银行难以确定问题。“隔行如隔山”，社保部门与银行在传统业务上基本是“知己，不知彼”，虽然云南省社保部门曾与云南省农村信用联社、富滇银行等本地性商业银行进行过合作，但合作程度不深。金融社保卡推广应用对双方更是新生事物，所以一方面社保部门不清楚参与银行应具备的条件，业务需求不明确，对银行的要求也就不明确，出现想合作的银行不具备技术条件，具备技术条件的银行在网点设置等方面又不符合要求的情况；另一方面，由于银行对该项目的复杂程度认识不清，面对较大投资，在投入产出“经济账”算不清，不但银行之间不能达成共识，甚至同一个银行的技术、业务、财务部门之间都还存在分歧的情况下，就盲目参与竞争。
二、对策建议
经过对上述难点的分析，归纳起来，要稳妥推进云南省金融社保卡应用需要解决四个关键问题：一是尽可能降低投资成本；二是解决农村发卡和受理环境问题；三是合理选择合作银行，拟定可行的管理制度和实施方案。
（一）分步实施、资源共享、责任分担降低投资成本
一是试点先行，逐步铺开。从银行方面，昆明、曲靖作为全国金融IC卡试点城市，相对云南省其他地区，在政策理解、技术准备、受理环境改造、人员准备方面都有明显优势，可以选择作为具有代表性地区进行试点，成熟后再扩大范围。
二是一次发卡，先易后难。不再考虑隐性磁条卡过渡方案，直接采用“一芯两用”社保卡，同时统一规划，先将条件成熟、需求紧迫的险种和服务纳入社会保障卡“一卡通”应用平台，再逐步建设、实现所有险种和服务的集成，从云南情况看，可在昆明、曲靖城市区域先在新金融社保卡中实现“医保”应用，在农村地区试发行“新农合”应用金融社保卡。
三是集中采购，降低成本。IC卡推广初期，由于需求量小，所以成本较高，但随着人民银行推动磁条卡向金融IC卡迁移战略的实施，IC卡需求已成几何倍数增长，规模化生产已大大降低了卡片成本，据向发卡银行了解，IC卡成本已从几十元减低到十几元，如果全省4000多万张卡片集中采购，成本可以大幅降低。
四是整合资源，充分利用。银行业信息化建设一直处于领先水平，2003年，云南省就实现了所有银行银行卡、所有ATM、POS机具的联网通用，2012年，在人民银行统一组织领导下，截至第三季度，全省近20万台POS终端、近5000台ATM终端已能够受理金融IC卡。在金融社保卡推广应用中，社保部门、银行应充分整合双方网点、积聚资源，尤其是充分利用银行已有的较为先进、规范的信息化建设资源，避免重复投资造成浪费。
五是惠民工程，各担责任。金融社保卡推广应用是一项重大的民生工程，政府部门、商业银行、人民银行有责任积极推动，商业银行具有强大的资金优势，理所当然要尽到应用的社会责任，承担主要的投入。同时政府部门也应把该项工程当作自己的“形象”工程，在财政、税收政策上予以扶持。在卡片成本上，建议针对实际情况由多方承担解决，例如城镇职工首发卡卡费由职工所在单位承担；低收入人群和农村地区居民首发卡费用由银行承担；换卡费用由个人承担，农村居民可以进行适当补贴。
（二）机构网点与惠农支付点结合覆盖农村应用
截至2012年9月末，全省已建成6125个惠农支付服务点，服务惠及109个县的1119个乡镇4956个行政村，加上社保部门经办机构，已基本满足县一级以上金融社保卡应用服务需求，全省1373个乡镇，15300个社区行政村的应用问题可以通过机构网点和惠农支付点相结合的方式解决。
一是通过“惠农支付点”解决网点覆盖问题。2011年7月，中国人民银行发布了《中国人民银行关于推广银行卡助农取款服务的通知》（银发〔2011〕177号），明确在2013年底前，实现银行卡助农取款服务在全国范围内农村乡镇的基本覆盖。目前云南省十六个州市已全部开通了惠农支付服务业务，截至2012年3月31日，全省共建成6125个“惠农支付服务业务点”，预计年底网点数量将突破10000个，基本可以覆盖行政村。作为支持“三农”创新农村金融服务的新举措，惠农支付服務业务破解了乡镇金融服务缺位的难题，进一步改善了农村地区金融服务环境。实质上，惠农支付点已作为“代银行网点”延伸到了广大农村地区。 二是通过拓展功能解决用卡问题。云南省惠农支付服务业务
具有的借记卡小额取款、小额转账汇款、刷卡缴费、查询、刷卡消费等五项功能已能够满足金融社保卡的金融应用需求。建议人民银行牵头组织相关成员机构，会同社保部门共同探讨在惠农支付点POS机上添加社保应用功能的可行性，把“惠农支付点”同时也发展为“社保服务点”，既方面农村居民的用卡又可以减少重复投入。
三是督促重点银行加快金融IC卡推广进度。目前农业银行云南省分行、云南省农村信用社联合社、中国邮政储蓄银行云南省分行、建设银行云南省分行、中国银行云南省分行（及上述银行的分支机构）和银联商务云南分公司是云南省已审核确定的惠农支付服务收单机构。截至第三季度，建行、中行已正式在省内发卡，而农村地区网点数最多的农村信用社发卡系统尚未建成，农业银行、邮储银行已具备条件但还未正式发卡，必须督促这些重点银行加快进度，以满足金融社保卡的发卡、资金结算需求。
（三）合理选择合作银行，拟定可行的管理制度和实施方案
人民银行李东荣副行长曾在金融社保卡推广应用工作会议上强调要从“建设民生社会”的高度来认识和领导这项工作；要从“利为民所谋”的角度来组织和落实这项工作；要从“把好事办好”的尺度来协调和管理好这项工作。
适合云南模式的金融IC卡推进策略应该是按照“服务民生，稳中求进，基础先行”的工作思路，坚持不求快、但求好；不只顾眼前，而注重长远；既考虑社会利益，又兼顾经济效益，探索合理科学的解决方案。
一是要从“设门槛，定规矩，让合格者参与”入手选择合作银行。一方面鼓励更多的银行积极参与，另一方面明确所需的发卡条件、机具条件、网点条件、资金条件、技术条件，根据金融社保卡总体推进计划，对于第一批试点银行，必须在项目计划要求的时间内，达到提出的要求，同时优先考虑其他省市已参与，具有成功经验的银行，以保证项目资金的到位、技术的先进、顺畅的实施和长效的发展。
二是应建立合作银行退出机制。金融机构在成为项目合作银行后，对于有严重阻碍项目进度、无法承担项目投入资金、未能履行协议中合作银行需承担的义务等情况时，人保厅和人行将给予警告，并限期整改，如在规定时限内，仍未能有效解决问题的合作银行，将责令其退出项目，并取消合作银行资格。
三是要兼顾社会效益和经济效益。面对金融社保卡项目较大的投资规模，一方面该项工作的推进既是商业银行履行社会责任的具体举措，也是对商业银行承担社会责任和企业责任的全局观和大局意识的充分考验；但另一方面，商业银行毕竟是企业，应从尊重市场规律、遵循金融活动规律的前提下合理有序开展此项业务，否则盲目竞争、不计成本投入、低价倾销、随意减免费用，很可能带来卡片虽然发出却用不好、不可用的严重问题。所以，应从社保卡中金融功能的激活、社保资金的分配、应用行业拓展方面来探索提高金融社保卡整体运营效益的办法。
例如，对于社保资金的分配，在政策可以突破的情况下，可以考虑按照资金投入大小，将社保资金收入、支出账户开立在合作银行，同时将农村养老保险、工伤、生育保险、机关养老保险的财政专用账户按照出资比例开立在合作银行；在政策不能突破的情况下，项目资金投入和社保资金沉淀不挂钩，但建议通过财政给予合理的补偿。同时，由于城镇和农村卡片使用率存在差异，给银行带来的利益不同，可按照一定的权重予以区分。
又如，在拓展应用功能方面，除养老金等社保资金代发功能外，基于金融社保卡的身份信息标识等功能，将同一发卡银行代发工资业务转移至金融社保卡中，通过在职人员薪酬类账户资金的绑定，提高客户银行卡账户交易频率，并在医疗过程中，医保资金不足支付时，提供同卡银行结算账户资金支持。也可以考虑开通基于金融运用的IC卡电子现金功能，由持卡人本人在发卡银行自主决定是否使用电子现金功能，为持卡人提供基于金融社保卡金融应用的小额快速支付功能。同时，可进一步采取资金、信息分道处理的方案，即资金流银行单獨负责，信息流以人社部门为主。
四是尽快确定行业双方认可的指导意见和实施方案。为寻求问题解决的途径和方法，在重大原则性问题中统一参与银行的认识，合理、正确引导各行有序竞争，昆明中支筹备成立了云南省银行业金融社保卡推广应用工作组（以下简称“工作组”），在科技处集中办公，完成了《云南省金融社保卡推进工作实施指导意见》、《云南省金融社保卡业务实施方案》、《云南省金融社保卡技术实施方案》、《云南省金融社保卡服务标准》和《云南省金融社保卡运行管理办法》五个制度文件初稿的撰写，这些文档在促成银行和人社部门长远合作，社会效益和经济效益统筹兼顾的总方针下，提出了银社合作面临的核心问题和银行业的解决方案。但这些方案还只是银行业“一厢情愿”的意见，提出的解决措施还不够具体，可行性、可操作性还需行业双方反复磋商，并且在确定合作银行后，尽快进行细化，但制度先行、规矩先定应该是保证金融社保卡在云南顺利推广应用的关键所在。