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公益性铁路建设投资大,回收期长,沉没风险高,其经营在低运价、低运量、高营运成本的＂两低一高＂条件下深陷亏损。研究表明,公益性铁路建设本质上是政府行为,是政府替代市场发挥作用的领域。文章重点探研了政府与市场的关系,从更好发挥政府作用的角度,对做好顶层设计、建立补贴机制、创新产权制度提出了相关建议。