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中国正在经历世界历史上规模最大、速度最快的老龄化过程，要实现“老有所养”的目标，必须加快建立完善的老年保障制度。党的十六大以来，中国加大对老年保障的资金投入，加快社会养老保险制度和社会养老服务体系建设，覆盖全民的老年保障体系初步建立。但是，进一步加快老年保障体系建设不仅需要更多的资金投入和更快的制度建设步伐，也要求改革和完善管理体制，形成促进老年保障制度全面、协调、可持续发展的长效机制。本文结合对各地老年保障制度现状的调研，提出改革老年保障管理体制的若干建议。
一、加快老年保障法制建设
随着社会养老保险制度逐渐定型和社会养老服务体系快速发展，中国老年保障体系的目标原则、体系结构、政策措施已逐步清晰，加快老年保障法制建设的条件已经成熟。《社会保险法》的出台，已经在老年保障法制化方面迈出了关键的步伐，成为迄今为止指导我国老年保障制度建设的最重要的法律，下一步要着力解决社会养老服务领域和老年精神保障领域的法律缺失问题，选择当前最紧迫和条件成熟的项目先行立法，当务之急是要尽快出台《养老机构管理条例》，修订《老年人权益保障法》。对于已经成熟的老年保障项目，要加快监督法制建设，确保行政主管部门依法正确行使职责。从立法体制上看，现阶段还难以一步到位完全实现立法机关立法，政府仍将是老年保障法案的主要提供者和推动者，但制度的确立与修订必须经过立法程序才能生效。要强化立法监督司法机制作用，让人民代表大会及其常委会承担起老年保障重大制度决定与预算监督的职责，司法机关承担起司法监督的职责，切实建立各级人民代表大会及其常务委员会对老年保障制度的监督和评估制度。建议进一步深化司法体制和工作机制改革，积极培养培训各级各类社会保障法律工作者，各级人民法院应当配备熟悉社会保障事务的法官，并积极探索设置专门的社会保障法庭，让各级司法机关切实承担起老年保障监督之责。
二、推动政府职能向监督管理和提供基本养老保障转变
（一）推动行政管理与养老保险基金管理分开，切实加强政府基金监督职能
我国很早就确立了社会保障行政管理和基金运营分开的原则，从上世纪九十年代起，一些地方即开始探索将社会保障业务委托给专业化的商业保险公司经办，积累了丰富的经验，但基本养老保险毕竟不同于商业保险，对安全性的要求更高。根据我国国情，未来养老保险基金管理还是采取政府指导与社会自治相结合的混合型体制，基金管理机构既要独立于行政管理机构，又要按照准公共机构的形式运行。基本养老保险要实现政事分开，基金管理机构是在行政部门主管下、但又与主管部门保持一定距离的相对独立的机构，代表参保者的利益并进行相关的管理活动。对于按照准公共机构形式运行的基金管理机构，要切实加强政府基金监督职能。政府对养老保险监督的目标是确保养老保险制度正常运行在法制规范的轨道上，包括对养老保险实施机构的日常监督和财务监督，前者确保养老保险制度的运行规范，确保政策传递和政策实施的有效性，对失范的现象进行纠正；后者确保养老保险基金筹集、管理、支付及运行符合法制规范。
（二）推动养老服务行业管理职能与举办机构职能分开，推动政府职能向提供基本公共养老服务转变
在社会主义市场经济条件下，政府没有也不可能包办所有老年人口的养老服务需求，但是在一个社会中总有一些收入较低的老年人需要在政府的支持下获得基本的公共养老服务，这是政府举办公办养老机构的立足点。公办养老机构应当坚持保基本，提供的基本上是免费服务，或是低于成本、收费很少的服务，重点保障农村“五保”、城市“三无”、城乡低收入和失能、失智等特殊老年群体的基本养老服务需求，努力实现城乡基本公共养老服务均等化。同时，要改革政府管理公办养老机构的方式，积极探索政事分开、政社分开、管办分开、营利性和非营利性分开的多种实现形式，落实公办养老机构独立法人地位。政府主管部门要切实履行好发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等养老服务行业监督管理职能，应该将主要精力集中于制定相关政策和发展规划，从具体事务性管理转到用政策法规管理，从行政隶属管理转到行业管理，从直接管理转变为间接管理。政府主管部门对养老服务资源进行科学合理配置，实行全行业属地化管理，所有养老服务机构，不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由所在地民政部门实行统一规划、统一准入、统一监管。
（三）处理好老年保障与公共财政的关系
我国老年保障制度与公共财政有着非常复杂的关系。计划经济时期，老年保障资金混同在国家统收统支的财政体系中，国家财政按照事业机构的投入方式支持。改革开放后，我们逐步建立了社会化的养老保险筹资机制和市场化的养老服务提供方式，但国家财政仍然承担着社会养老保险基金的兜底功能和宏观调控以及对社会养老服务的投入保障、政策引导功能。总起来看，老年保障与公共财政的关系还没有完全理顺，下一步应坚持以下几点。一是国家财政要为老年保障提供必要投入，包括社会保险行政与经办机构、公办养老机构的管理与运行经费、机关事业单位职工的社会保险缴费责任、对养老保险的财政补贴（主要是对老职工历史贡献的补偿）、就老年保障某一项目或者特殊人群给予财政补助（如各级财政对新型农村社会养老保险的补助、对农村“五保”和城市“三无”人员的提供保障等）、对各类补充保障项目和社会养老服务机构提供税费减免支持等等。二是国家财政要全面履行监督职能。按照构建管理规范的财政收入体系的要求，逐步将各类老年保障资金纳入财政收入体系。建立社会保障预算制度，监督各类老年保障机构的财务、会计活动。三是养老保险基金要与国家财政保持距离，实现自我发展，避免养老保险制度出现重大财务危机时对国家财政的稳定性造成重大冲击。
三、构建适度集中、权责一致的老年保障监督管理体制和协调机制
（一）按照集权监管、行政问责原则构建行政监督体制，形成以主管部门监督为主、专门机构监督为辅、社会监督为补充的养老保险监督体制 养老保险基金是一项特殊的公共基金，参保人与养老保险基金管理机构之间存在着委托代理关系，为保证基金安全和有效使用，必须建立养老保险监督体制。政府监督是养老保险监督体制的核心，目前的政府监督管理体制是养老保险主管部门监督为主，财政、审计及相关部门协同专门监督，从整体上看，是一种较为分散的监督体制。多头监督的体制固然能够发挥各个部门的业务优势和专业优势，但也容易导致责任不清、协调不力的弊端。应改变多头参与的分散的监督管理体制，将政府监督适度集中，将基金监督的职能相对集中到主管部门，同时树立足够的权威，形成主管部门监督为主，财政、审计监督为辅的行政监督体制，建立不同行政监督主体之间统筹协调机制。
（二）建立适度集中的养老服务行业管理体制
目前社会养老服务体系建设虽然由民政部门主管，但由于养老服务涉及到国土资源、财政规划、住房城建、卫生教育、文化体育、公安消防等诸多部门，民政部门的政策促进力度十分有限。即使作为行业主管部门，民政部门对面向所有老年人，内容涵盖生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与的社会养老服务体系的管理职能仍然是孤立的、分割的、不全面的，民政部门的管理重心集中在机构服务方面，而对广大老年人需要的社区康复、文化、娱乐、家政等福利服务则缺乏统筹规划和监督管理，有些职能还没有明确主管部门。从促进养老服务行业健康发展出发，建议将分散在组织人事、机构编制、发展改革、财政、价格等行政部门关于养老服务行业管理的职能适度集中起来，由民政部门统一行使，让养老服务主管部门真正成为养老服务全行业管理者，保证其具有充足的经费支持、独立的人事权力和具有强制力的监督权力，逐步实现各级养老服务机构、居家养老服务和社区养老服务归口民政部门统一管理。
（三）适应老年群多样化、多层次的需要，建立高层次的老年保障协调机制
“十二五”时期是我国从中等偏上收入阶段向高收入阶段迈进、实现全面建设小康社会目标的关键时期。在这一发展阶段，老年人的社会需求将逐渐呈现出多样化、多层次、全面释放的特征，且各种社会需求相互交织、相互影响，尽管这些方面的保障项目还未进入到制度建设阶段，但在一些地区已经成为非常突出的问题，而这些保障项目由于涉及到更多的政府部门，管理上更为复杂。从中国的发展阶段看，养老问题不仅涉及千家万户，构成最基本的民生问题，而且由此产生的种种问题，越来越影响到经济社会发展全局。国际经验表明，人口老龄化现象是一个长周期事件，必须搞好顶层设计和超前部署，许多已经进入老龄化的国家设立了主管老龄事务的专门行政机构，并着重从总体上和宏观角度统筹各个政府职能部门的力量研究人口与经济社会协调发展战略，研究重大问题、优先领域、干预重点及预期效果。好在我们现在已经有了老龄工作委员会这样一种工作机制，建议进一步完善老龄工作的体制和机制，并根据形势的发展强化其对老龄事业的统筹规划、综合协调、行政立法和执法监督等职能，发挥大部制的功能，同时进一步加强基层老龄事务管理和服务网络建设，为全面应对老龄化、改善老年人生活质量提供机构支撑。
四、建立科学合理的养老保险基金管理体制
（一）关于社会保险基金的征缴体制
根据有关研究，国际上并没有统一的社会保险征收体制模式，既有由社保机构按照费的方式征收的，也有由税务部门按照税的方式征收的，还有独立机构征收的，以前两种方式为主。从理论上讲，征税与征费都是筹集资金的手段，由哪个部门来征收并不是一个能够从理论上回答的问题，而更多的是对不同部门业务分工和技术手段的考量。在现行行政管理体制中，税务机关的业务优势十分明显。税务部门建立了严密的税源监控制度，比较熟悉企业生产经营、工资水平、人员变动、财务收支等情况，对一般居民收入情况的掌握也较为完备，一般税收的征收对象与社会保险费的征收对象具有高度重合性，各级税务部门具备功能齐全的征收设施和健全的报税网络，可以为参保者提供全方位的优质服务，节省了学习成本和管理成本。税务部门还具有较强的执法刚性，能够对违规行为进行强有力的处罚。值得注意的是，中国已经确定了基础养老金全国统筹的目标，基础养老金全国统筹意味着这部分的社会统筹部分的筹资已经具备了税的特征，并不存在技术困难，个人帐户基金尽管不具备税的特征，亦可以让税务机关代征，发挥规模效应，从而把经办机构从基金收缴中解脱出来，把更多的精力用于管理和服务。近些年来国际上发生的因养老金缴费记录出现的重大差错导致政局动荡的事件警示我们，以个人账户管理为重点的基础工作事关社会稳定，如果经办机构还将大量的精力放在基金征缴上，导致社会保障权益记录不全，可能酝酿着巨大的政治风险。
（二）关于个人帐户基金的管理体制
中国已经明确提出十二五期间要全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹，对于社会统筹基金按照税的形式运行即可，当期结余基金原则上存银行、买国债，不进行其他投资。对于实行完全积累的养老保险个人账户基金，由于基金数额巨大且积累时间长，必须投资资本市场实现保值增值。目前对于个人账户基金，采用信托模式进行投资，并实现投资组合多元化已经没有太大争议，但是对于个人帐户基金的投资主体，是由省级社保经办机构来承担，还是由中央政府统一起来，还有不同的看法。目前比较占主流的看法是将个人账户基金交由省级社保经办机构统一实施投资管理，并建立由省级政府领导任主任、相关专家参加的投资决策委员会，主要职能是对个人账户投资过程中的投资策略、方向、投资机构的选择、收益分配的界定等重大问题进行分析和研究，再由相关部门组织实施。也有一些研究对此提出异议，认为不同省份在基金的投资管理水平和赢利机会上存在很大差距，收益率难免出现较大差别。由各省掌握的个人账户基金难以杜绝行政干预，无法像完全市场化的企业年金那样在全国范围实现充分的竞争，容易蜕变为各省实际掌握的 “公共基金”。在中央难以集中监管和统一补偿机制不健全的情况下，地方政府的投资约束将将进一步放松，隐藏着较大的社会风险。从理论上说，个人账户基金管理体制需要同时解决好激励和监督的问题。投资主体层次较低，可以发挥各级政府用好个人帐户基金的积极性，但对地方政府的基金管理能力要求较高，风险点较多，基金监督困难。投资主体层次较高，监督比较容易，但不能发挥地方政府的积极性，矛盾比较集中。2006年底开始做实个人账户第三批试点的8个省份已经开始将做实账户资金中的中央财政补助部分交由全国社保基金理事会集中投资管理，并有部分省市将积累的全部个人账户基金委托给全国社保基金理事会管理。由于中国区域差距极大，各地区制度建设和政府管理能力有着很大的差异，短时间内很难对个人账户基金进行全国性集中管理，当务之急是在基础养老金走向全国统筹的基础上，尽快将个人帐户基金逐级上解到省里，由省级社保经办机构统一管理和运营，实行省级核算，分级支付。与之一致的是，实行省对各级社保机构的垂直管理，各级社保机构的负责人都由省社保局统一任免。可参照国际经验，在国家层面设置养老保障署，省级社保经办机构作为其分支机构。同时，作为积累性的基金，个人帐户基金的投资方式应该是灵活的，有必要引入市场化因素，但必须进行严格的管制。作为国家强制性征缴的社会保险基金，其投资要求毕竟要区别于企业年金，再加上我国资本市场尚未完全规范，诚实信用等原则尚未确立，不可能将资金完全交由市场化的金融机构管理，必须同步建立风险防范和监管体系，风险控制问题要通过多层次的担保体系来化解，基金监管主要通过加强政府职能实现，同时必须落实参保单位和参保个人作为受益者对养老保险基金的知情权、参与权、表达权与监督权，建立养老保险基金信息披露制度，经办机构定期向社会公布养老保险基金收支、管理和参保人员待遇享受情况。现阶段全国社会保障基金理事会已经介入个人帐户基金投资管理，随着条件逐步成熟，个人账户基金最终应该实现全国集中管理，届时可以让全国社会保障基金理事会全面履行投资管理职能。至于全国社会保障基金，由于具有主权基金的性质，还需要进一步明确其功能，在此基础上确立科学、合理的管理体制。对于企业年金，主要还是转变政府职能，从对企业年金的过度管制转变为有效监管。 五、完善全方位、科学化的养老服务行业管理体制
（一）强化民政主管部门行业管理职能
一是科学制定养老服务机构设施布点规划和实施计划，统一规划，合理布局。根据老年人口发展速度和养老服务需求状况，编制具有前瞻性、可操作性，体现区域特色的养老服务机构规划和养老服务设施建设布局规划。二是抓紧健全公开、平等、规范的养老服务业准入制度，进一步规范设立养老机构的标准、条件、硬件设施配置及技术标准，严格资质审查和年度评估，强化监管作用。三是加强养老服务机构日常监管。完善养老服务行业政策、标准、规划，完善监管办法，充实监管力量。四是完善促进养老服务发展的政策扶持体系。加快制定针对养老服务机构的土地供应、资金投入、税费减免、财政补助、社会融资、供水供电供热、免费服务等方面优惠政策。五是加强养老服务人才队伍建设和监管。尽快制定养老服务岗位专业标准和操作规范，开展系统的专业教育职业培训，提高服务队伍专业化水平。逐步建立养老护理员职业资格制度，开展养老护理员的职业技能鉴定（考核）工作，加强日常监管。六是探索对居家养老和社区养老的有效管理方式。由于居家养老和社区养老涉及面广，管理复杂，民政部门要切实履行好综合协调、业务指导、监督检查以及对政府购买养老服务资金监管等职能，制定社区服务居家养老服务规范，规范服务环节和服务流程，制定考核标准。民政部门作为和谐社区建设的牵头单位，要发挥综合协调职能，调动辖区内各行各业和各个单位的积极性，协调其内部现有的养老、卫生、文体等服务设施，整合社区闲散服务资源，为老年人提供及时、全面的服务。对农村敬老院要适当改造，建成当地综合性、多功能的社会福利服务中心。要统筹各方面力量，建立社区养老服务信息平台，对接受服务的老人和服务人员统一建立档案。七是对养老机构分类别、分档次建设和管理，对入住养老机构的老年人进行分级。给不同级别的老人提供不同的服务内容，如对不能自理者主要提供康复护理服务，对自理者提供基本日常照料服务等。
（二）建立营利性与非营利性社会养老服务机构的分类管理制度
在扩充养老服务资源导向进程中，我国养老服务体系的基本框架初步确立，民办非企业、企业等不同性质进行分类管理的体系初步确立。我国养老服务行业的的投入体制发生了根本变化，养老机构逐步由国家、集体单一投资变为国家、集体、企业、社团、个人、外资等多元化投入，经营方式也逐步多元化。但由于对目前的民办养老机构性质、法律地位没有一个清晰的甄别分类，导致将现实中的营利性与非营利性民办养老机构混为一谈。社会养老服务机构分类管理是指对营利性和非营利性两类组织属性不同的社会养老服务机构分开管理，明确各自的法律属性以及与之相一致的内部管理制度和外部监督制度，实行有区别的财税政策和扶持政策。营利性与非营利性社会养老服务机构分开管理，是关系到养老服务行业健康发展的基础性制度。分类管理在医疗卫生行业中已有明确的制度规定，民办教育也正在探索进行营利性与非营利性分类管理试点，分类管理对社会养老服务机构则是一个新的课题。我们还没有一套明确的、符合国际惯例的非营利性组织判定标准和管理制度，鼓励和规范非营利性养老机构的财税政策、产权制度、资产管理制度、会计审计制度。要积极探索营利性与非营利性养老机构分类管理的制度，为两种养老机构的健康发展铺平道路。
六、继续推进老年保障管理与服务社会化
（一）加强养老保险经办机构建设
一是加强养老保险经办队伍建设。建立稳定的养老保险经办机构人才培养、评价、使用、激励机制。在基层社保经办中引入专业社会工作者，完善社会保障社会工作者的职业登记、岗位设置、薪酬管理等制度。完善财政对基层经办管理服务的支持体系，建立财政支持社会保障管理服务的长效支持机制。探索建立与业务量挂钩的人员配备和经费保障机制，以及通过委托、购买服务等方式，解决经办机构人员短缺和管理服务手段落后的问题。二是整合基层经办资源，集中面向各类保障对象，提供高效、便捷的养老保险公共服务。要打破现行经办机构条条分割一直延伸到街道乃至居民委员会、村民委员会的格局，在城市街道、农村乡镇建立综合型的社会保障服务网络，推行分散式、下沉式的服务形式，实现经办服务功能向街道和社区延伸，缩小服务半径，提高服务的可及性，实现养老保险事务就近办理。设置综合服务窗口，所有社会保险经办业务实现一站式办理。三是加强养老保险数据信息管理，构建多渠道、全方位的人力资源和社会保障信息化公共服务体系。以个人账户缴费与权益记录为基础，将个人账户建设成为具有记录、转移、投资、受益分配的重要载体和信息平台。加强经办机构内部信息统计与业务部门的协作，信息化综合管理机构要履行对经办机构的业务指导职能。四是积极推动养老保险经办标准化建设，逐步实现经办管理服务的标准化、规范化。我国社会保障事业已经进入需要标准化管理和服务的新阶段，2009年国家标准委已批复全国社保标委会《社会保险服务总则》和《社会保障服务中心设备设施要求》两个国家标准。要积极吸收地方实践经验，集思广益，结合国际标准化现状及发展趋势，加快完善社会保险管理服务标准体系。
（二）加强退休人员社会化管理与服务
一是拓展退休人员社会化管理与服务的范围，我国原来的退休人员社会化管理与服务体系是在深化国有企业改革中逐步形成的，企事业单位退休人员管理服务工作的责任主要由城乡基层组织承担，具有一定的局限性。要进一步把包括私营企业、个体工商户等非公经济组织的退休人员全面纳入社会化管理，实行社区管理。二是建立退休人员社会化管理与服务的部门协调机制。企业退休人员的社会化管理，是一项事关全社会的系统工程，2003年国务院印发的《中国21世纪初可持续发展行动纲要》将实现社会保障管理和服务的社会化列为社会发展的重要内容。为适应这种新的要求，各级政府应建立部门间协调机制，将各部门的力量形成合力。三是鼓励退休人员通过自我管理和互助服务来提高自己的生活质量。社区是企业退休人员实行社会化管理服务的载体。利用街道、社区资源为离休干部搞好服务。四是积极推动机关事业单位退休人员社会化管理服务。目前机关公务员和大部分事业单位工作人员基本还实行国家财政或者本单位“包下来”养老的制度。近年来参照社会统筹和个人帐户相结合模式推进的事业单位养老保险制度改革在推进中遇到了很大的阻力，几乎停滞。从目前的形势看，机关事业单位养老保险制度改革已经构成政府机构改革、事业单位改革以及其他各项改革的关节点和矛盾结合点，牵一发而动全身，不仅涉及面宽，而且触及利益层次深，预计还需要相当长的一个时期的激烈理论争论才能最终明确改革方向。但这并不意味着现阶段机关事业单位养老保险改革就无所作为，当务之急是必须在管理服务社会化上迈出实质步伐。从国际情况看，大多数国家公职人员（大体对应于我国机关事业单位工作人员）的养老保险在中央设有独立的集中管理机构，并在地方设立管理机构和经办机构。大多数国家由政府设立统一的社会化的经办机构，并按照“管办分开的原则”，与监督管理机构保持独立。可参照国外做法，按照行政管理层级，成立各级机关事业单位养老保障局，将目前分散在机关、事业单位内部的离退休管理机构的职能集中起来，由机关事业单位养老保障局统一行使，对于在机关事业单位中担任一定职务的领导干部退休后，可按照原渠道进行管理。
〔本文是中国社会科学院重大课题“中国老年保障体系研究”的部分研究成果〕
（单大圣，国务院发展研究中心。研究方向：社会建设和社会管理）
一、加快老年保障法制建设
随着社会养老保险制度逐渐定型和社会养老服务体系快速发展，中国老年保障体系的目标原则、体系结构、政策措施已逐步清晰，加快老年保障法制建设的条件已经成熟。《社会保险法》的出台，已经在老年保障法制化方面迈出了关键的步伐，成为迄今为止指导我国老年保障制度建设的最重要的法律，下一步要着力解决社会养老服务领域和老年精神保障领域的法律缺失问题，选择当前最紧迫和条件成熟的项目先行立法，当务之急是要尽快出台《养老机构管理条例》，修订《老年人权益保障法》。对于已经成熟的老年保障项目，要加快监督法制建设，确保行政主管部门依法正确行使职责。从立法体制上看，现阶段还难以一步到位完全实现立法机关立法，政府仍将是老年保障法案的主要提供者和推动者，但制度的确立与修订必须经过立法程序才能生效。要强化立法监督司法机制作用，让人民代表大会及其常委会承担起老年保障重大制度决定与预算监督的职责，司法机关承担起司法监督的职责，切实建立各级人民代表大会及其常务委员会对老年保障制度的监督和评估制度。建议进一步深化司法体制和工作机制改革，积极培养培训各级各类社会保障法律工作者，各级人民法院应当配备熟悉社会保障事务的法官，并积极探索设置专门的社会保障法庭，让各级司法机关切实承担起老年保障监督之责。
二、推动政府职能向监督管理和提供基本养老保障转变
（一）推动行政管理与养老保险基金管理分开，切实加强政府基金监督职能
我国很早就确立了社会保障行政管理和基金运营分开的原则，从上世纪九十年代起，一些地方即开始探索将社会保障业务委托给专业化的商业保险公司经办，积累了丰富的经验，但基本养老保险毕竟不同于商业保险，对安全性的要求更高。根据我国国情，未来养老保险基金管理还是采取政府指导与社会自治相结合的混合型体制，基金管理机构既要独立于行政管理机构，又要按照准公共机构的形式运行。基本养老保险要实现政事分开，基金管理机构是在行政部门主管下、但又与主管部门保持一定距离的相对独立的机构，代表参保者的利益并进行相关的管理活动。对于按照准公共机构形式运行的基金管理机构，要切实加强政府基金监督职能。政府对养老保险监督的目标是确保养老保险制度正常运行在法制规范的轨道上，包括对养老保险实施机构的日常监督和财务监督，前者确保养老保险制度的运行规范，确保政策传递和政策实施的有效性，对失范的现象进行纠正；后者确保养老保险基金筹集、管理、支付及运行符合法制规范。
（二）推动养老服务行业管理职能与举办机构职能分开，推动政府职能向提供基本公共养老服务转变
在社会主义市场经济条件下，政府没有也不可能包办所有老年人口的养老服务需求，但是在一个社会中总有一些收入较低的老年人需要在政府的支持下获得基本的公共养老服务，这是政府举办公办养老机构的立足点。公办养老机构应当坚持保基本，提供的基本上是免费服务，或是低于成本、收费很少的服务，重点保障农村“五保”、城市“三无”、城乡低收入和失能、失智等特殊老年群体的基本养老服务需求，努力实现城乡基本公共养老服务均等化。同时，要改革政府管理公办养老机构的方式，积极探索政事分开、政社分开、管办分开、营利性和非营利性分开的多种实现形式，落实公办养老机构独立法人地位。政府主管部门要切实履行好发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等养老服务行业监督管理职能，应该将主要精力集中于制定相关政策和发展规划，从具体事务性管理转到用政策法规管理，从行政隶属管理转到行业管理，从直接管理转变为间接管理。政府主管部门对养老服务资源进行科学合理配置，实行全行业属地化管理，所有养老服务机构，不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由所在地民政部门实行统一规划、统一准入、统一监管。
（三）处理好老年保障与公共财政的关系
我国老年保障制度与公共财政有着非常复杂的关系。计划经济时期，老年保障资金混同在国家统收统支的财政体系中，国家财政按照事业机构的投入方式支持。改革开放后，我们逐步建立了社会化的养老保险筹资机制和市场化的养老服务提供方式，但国家财政仍然承担着社会养老保险基金的兜底功能和宏观调控以及对社会养老服务的投入保障、政策引导功能。总起来看，老年保障与公共财政的关系还没有完全理顺，下一步应坚持以下几点。一是国家财政要为老年保障提供必要投入，包括社会保险行政与经办机构、公办养老机构的管理与运行经费、机关事业单位职工的社会保险缴费责任、对养老保险的财政补贴（主要是对老职工历史贡献的补偿）、就老年保障某一项目或者特殊人群给予财政补助（如各级财政对新型农村社会养老保险的补助、对农村“五保”和城市“三无”人员的提供保障等）、对各类补充保障项目和社会养老服务机构提供税费减免支持等等。二是国家财政要全面履行监督职能。按照构建管理规范的财政收入体系的要求，逐步将各类老年保障资金纳入财政收入体系。建立社会保障预算制度，监督各类老年保障机构的财务、会计活动。三是养老保险基金要与国家财政保持距离，实现自我发展，避免养老保险制度出现重大财务危机时对国家财政的稳定性造成重大冲击。
三、构建适度集中、权责一致的老年保障监督管理体制和协调机制
（一）按照集权监管、行政问责原则构建行政监督体制，形成以主管部门监督为主、专门机构监督为辅、社会监督为补充的养老保险监督体制 养老保险基金是一项特殊的公共基金，参保人与养老保险基金管理机构之间存在着委托代理关系，为保证基金安全和有效使用，必须建立养老保险监督体制。政府监督是养老保险监督体制的核心，目前的政府监督管理体制是养老保险主管部门监督为主，财政、审计及相关部门协同专门监督，从整体上看，是一种较为分散的监督体制。多头监督的体制固然能够发挥各个部门的业务优势和专业优势，但也容易导致责任不清、协调不力的弊端。应改变多头参与的分散的监督管理体制，将政府监督适度集中，将基金监督的职能相对集中到主管部门，同时树立足够的权威，形成主管部门监督为主，财政、审计监督为辅的行政监督体制，建立不同行政监督主体之间统筹协调机制。
（二）建立适度集中的养老服务行业管理体制
目前社会养老服务体系建设虽然由民政部门主管，但由于养老服务涉及到国土资源、财政规划、住房城建、卫生教育、文化体育、公安消防等诸多部门，民政部门的政策促进力度十分有限。即使作为行业主管部门，民政部门对面向所有老年人，内容涵盖生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与的社会养老服务体系的管理职能仍然是孤立的、分割的、不全面的，民政部门的管理重心集中在机构服务方面，而对广大老年人需要的社区康复、文化、娱乐、家政等福利服务则缺乏统筹规划和监督管理，有些职能还没有明确主管部门。从促进养老服务行业健康发展出发，建议将分散在组织人事、机构编制、发展改革、财政、价格等行政部门关于养老服务行业管理的职能适度集中起来，由民政部门统一行使，让养老服务主管部门真正成为养老服务全行业管理者，保证其具有充足的经费支持、独立的人事权力和具有强制力的监督权力，逐步实现各级养老服务机构、居家养老服务和社区养老服务归口民政部门统一管理。
（三）适应老年群多样化、多层次的需要，建立高层次的老年保障协调机制
“十二五”时期是我国从中等偏上收入阶段向高收入阶段迈进、实现全面建设小康社会目标的关键时期。在这一发展阶段，老年人的社会需求将逐渐呈现出多样化、多层次、全面释放的特征，且各种社会需求相互交织、相互影响，尽管这些方面的保障项目还未进入到制度建设阶段，但在一些地区已经成为非常突出的问题，而这些保障项目由于涉及到更多的政府部门，管理上更为复杂。从中国的发展阶段看，养老问题不仅涉及千家万户，构成最基本的民生问题，而且由此产生的种种问题，越来越影响到经济社会发展全局。国际经验表明，人口老龄化现象是一个长周期事件，必须搞好顶层设计和超前部署，许多已经进入老龄化的国家设立了主管老龄事务的专门行政机构，并着重从总体上和宏观角度统筹各个政府职能部门的力量研究人口与经济社会协调发展战略，研究重大问题、优先领域、干预重点及预期效果。好在我们现在已经有了老龄工作委员会这样一种工作机制，建议进一步完善老龄工作的体制和机制，并根据形势的发展强化其对老龄事业的统筹规划、综合协调、行政立法和执法监督等职能，发挥大部制的功能，同时进一步加强基层老龄事务管理和服务网络建设，为全面应对老龄化、改善老年人生活质量提供机构支撑。
四、建立科学合理的养老保险基金管理体制
（一）关于社会保险基金的征缴体制
根据有关研究，国际上并没有统一的社会保险征收体制模式，既有由社保机构按照费的方式征收的，也有由税务部门按照税的方式征收的，还有独立机构征收的，以前两种方式为主。从理论上讲，征税与征费都是筹集资金的手段，由哪个部门来征收并不是一个能够从理论上回答的问题，而更多的是对不同部门业务分工和技术手段的考量。在现行行政管理体制中，税务机关的业务优势十分明显。税务部门建立了严密的税源监控制度，比较熟悉企业生产经营、工资水平、人员变动、财务收支等情况，对一般居民收入情况的掌握也较为完备，一般税收的征收对象与社会保险费的征收对象具有高度重合性，各级税务部门具备功能齐全的征收设施和健全的报税网络，可以为参保者提供全方位的优质服务，节省了学习成本和管理成本。税务部门还具有较强的执法刚性，能够对违规行为进行强有力的处罚。值得注意的是，中国已经确定了基础养老金全国统筹的目标，基础养老金全国统筹意味着这部分的社会统筹部分的筹资已经具备了税的特征，并不存在技术困难，个人帐户基金尽管不具备税的特征，亦可以让税务机关代征，发挥规模效应，从而把经办机构从基金收缴中解脱出来，把更多的精力用于管理和服务。近些年来国际上发生的因养老金缴费记录出现的重大差错导致政局动荡的事件警示我们，以个人账户管理为重点的基础工作事关社会稳定，如果经办机构还将大量的精力放在基金征缴上，导致社会保障权益记录不全，可能酝酿着巨大的政治风险。
（二）关于个人帐户基金的管理体制
中国已经明确提出十二五期间要全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹，对于社会统筹基金按照税的形式运行即可，当期结余基金原则上存银行、买国债，不进行其他投资。对于实行完全积累的养老保险个人账户基金，由于基金数额巨大且积累时间长，必须投资资本市场实现保值增值。目前对于个人账户基金，采用信托模式进行投资，并实现投资组合多元化已经没有太大争议，但是对于个人帐户基金的投资主体，是由省级社保经办机构来承担，还是由中央政府统一起来，还有不同的看法。目前比较占主流的看法是将个人账户基金交由省级社保经办机构统一实施投资管理，并建立由省级政府领导任主任、相关专家参加的投资决策委员会，主要职能是对个人账户投资过程中的投资策略、方向、投资机构的选择、收益分配的界定等重大问题进行分析和研究，再由相关部门组织实施。也有一些研究对此提出异议，认为不同省份在基金的投资管理水平和赢利机会上存在很大差距，收益率难免出现较大差别。由各省掌握的个人账户基金难以杜绝行政干预，无法像完全市场化的企业年金那样在全国范围实现充分的竞争，容易蜕变为各省实际掌握的 “公共基金”。在中央难以集中监管和统一补偿机制不健全的情况下，地方政府的投资约束将将进一步放松，隐藏着较大的社会风险。从理论上说，个人账户基金管理体制需要同时解决好激励和监督的问题。投资主体层次较低，可以发挥各级政府用好个人帐户基金的积极性，但对地方政府的基金管理能力要求较高，风险点较多，基金监督困难。投资主体层次较高，监督比较容易，但不能发挥地方政府的积极性，矛盾比较集中。2006年底开始做实个人账户第三批试点的8个省份已经开始将做实账户资金中的中央财政补助部分交由全国社保基金理事会集中投资管理，并有部分省市将积累的全部个人账户基金委托给全国社保基金理事会管理。由于中国区域差距极大，各地区制度建设和政府管理能力有着很大的差异，短时间内很难对个人账户基金进行全国性集中管理，当务之急是在基础养老金走向全国统筹的基础上，尽快将个人帐户基金逐级上解到省里，由省级社保经办机构统一管理和运营，实行省级核算，分级支付。与之一致的是，实行省对各级社保机构的垂直管理，各级社保机构的负责人都由省社保局统一任免。可参照国际经验，在国家层面设置养老保障署，省级社保经办机构作为其分支机构。同时，作为积累性的基金，个人帐户基金的投资方式应该是灵活的，有必要引入市场化因素，但必须进行严格的管制。作为国家强制性征缴的社会保险基金，其投资要求毕竟要区别于企业年金，再加上我国资本市场尚未完全规范，诚实信用等原则尚未确立，不可能将资金完全交由市场化的金融机构管理，必须同步建立风险防范和监管体系，风险控制问题要通过多层次的担保体系来化解，基金监管主要通过加强政府职能实现，同时必须落实参保单位和参保个人作为受益者对养老保险基金的知情权、参与权、表达权与监督权，建立养老保险基金信息披露制度，经办机构定期向社会公布养老保险基金收支、管理和参保人员待遇享受情况。现阶段全国社会保障基金理事会已经介入个人帐户基金投资管理，随着条件逐步成熟，个人账户基金最终应该实现全国集中管理，届时可以让全国社会保障基金理事会全面履行投资管理职能。至于全国社会保障基金，由于具有主权基金的性质，还需要进一步明确其功能，在此基础上确立科学、合理的管理体制。对于企业年金，主要还是转变政府职能，从对企业年金的过度管制转变为有效监管。 五、完善全方位、科学化的养老服务行业管理体制
（一）强化民政主管部门行业管理职能
一是科学制定养老服务机构设施布点规划和实施计划，统一规划，合理布局。根据老年人口发展速度和养老服务需求状况，编制具有前瞻性、可操作性，体现区域特色的养老服务机构规划和养老服务设施建设布局规划。二是抓紧健全公开、平等、规范的养老服务业准入制度，进一步规范设立养老机构的标准、条件、硬件设施配置及技术标准，严格资质审查和年度评估，强化监管作用。三是加强养老服务机构日常监管。完善养老服务行业政策、标准、规划，完善监管办法，充实监管力量。四是完善促进养老服务发展的政策扶持体系。加快制定针对养老服务机构的土地供应、资金投入、税费减免、财政补助、社会融资、供水供电供热、免费服务等方面优惠政策。五是加强养老服务人才队伍建设和监管。尽快制定养老服务岗位专业标准和操作规范，开展系统的专业教育职业培训，提高服务队伍专业化水平。逐步建立养老护理员职业资格制度，开展养老护理员的职业技能鉴定（考核）工作，加强日常监管。六是探索对居家养老和社区养老的有效管理方式。由于居家养老和社区养老涉及面广，管理复杂，民政部门要切实履行好综合协调、业务指导、监督检查以及对政府购买养老服务资金监管等职能，制定社区服务居家养老服务规范，规范服务环节和服务流程，制定考核标准。民政部门作为和谐社区建设的牵头单位，要发挥综合协调职能，调动辖区内各行各业和各个单位的积极性，协调其内部现有的养老、卫生、文体等服务设施，整合社区闲散服务资源，为老年人提供及时、全面的服务。对农村敬老院要适当改造，建成当地综合性、多功能的社会福利服务中心。要统筹各方面力量，建立社区养老服务信息平台，对接受服务的老人和服务人员统一建立档案。七是对养老机构分类别、分档次建设和管理，对入住养老机构的老年人进行分级。给不同级别的老人提供不同的服务内容，如对不能自理者主要提供康复护理服务，对自理者提供基本日常照料服务等。
（二）建立营利性与非营利性社会养老服务机构的分类管理制度
在扩充养老服务资源导向进程中，我国养老服务体系的基本框架初步确立，民办非企业、企业等不同性质进行分类管理的体系初步确立。我国养老服务行业的的投入体制发生了根本变化，养老机构逐步由国家、集体单一投资变为国家、集体、企业、社团、个人、外资等多元化投入，经营方式也逐步多元化。但由于对目前的民办养老机构性质、法律地位没有一个清晰的甄别分类，导致将现实中的营利性与非营利性民办养老机构混为一谈。社会养老服务机构分类管理是指对营利性和非营利性两类组织属性不同的社会养老服务机构分开管理，明确各自的法律属性以及与之相一致的内部管理制度和外部监督制度，实行有区别的财税政策和扶持政策。营利性与非营利性社会养老服务机构分开管理，是关系到养老服务行业健康发展的基础性制度。分类管理在医疗卫生行业中已有明确的制度规定，民办教育也正在探索进行营利性与非营利性分类管理试点，分类管理对社会养老服务机构则是一个新的课题。我们还没有一套明确的、符合国际惯例的非营利性组织判定标准和管理制度，鼓励和规范非营利性养老机构的财税政策、产权制度、资产管理制度、会计审计制度。要积极探索营利性与非营利性养老机构分类管理的制度，为两种养老机构的健康发展铺平道路。
六、继续推进老年保障管理与服务社会化
（一）加强养老保险经办机构建设
一是加强养老保险经办队伍建设。建立稳定的养老保险经办机构人才培养、评价、使用、激励机制。在基层社保经办中引入专业社会工作者，完善社会保障社会工作者的职业登记、岗位设置、薪酬管理等制度。完善财政对基层经办管理服务的支持体系，建立财政支持社会保障管理服务的长效支持机制。探索建立与业务量挂钩的人员配备和经费保障机制，以及通过委托、购买服务等方式，解决经办机构人员短缺和管理服务手段落后的问题。二是整合基层经办资源，集中面向各类保障对象，提供高效、便捷的养老保险公共服务。要打破现行经办机构条条分割一直延伸到街道乃至居民委员会、村民委员会的格局，在城市街道、农村乡镇建立综合型的社会保障服务网络，推行分散式、下沉式的服务形式，实现经办服务功能向街道和社区延伸，缩小服务半径，提高服务的可及性，实现养老保险事务就近办理。设置综合服务窗口，所有社会保险经办业务实现一站式办理。三是加强养老保险数据信息管理，构建多渠道、全方位的人力资源和社会保障信息化公共服务体系。以个人账户缴费与权益记录为基础，将个人账户建设成为具有记录、转移、投资、受益分配的重要载体和信息平台。加强经办机构内部信息统计与业务部门的协作，信息化综合管理机构要履行对经办机构的业务指导职能。四是积极推动养老保险经办标准化建设，逐步实现经办管理服务的标准化、规范化。我国社会保障事业已经进入需要标准化管理和服务的新阶段，2009年国家标准委已批复全国社保标委会《社会保险服务总则》和《社会保障服务中心设备设施要求》两个国家标准。要积极吸收地方实践经验，集思广益，结合国际标准化现状及发展趋势，加快完善社会保险管理服务标准体系。
（二）加强退休人员社会化管理与服务
一是拓展退休人员社会化管理与服务的范围，我国原来的退休人员社会化管理与服务体系是在深化国有企业改革中逐步形成的，企事业单位退休人员管理服务工作的责任主要由城乡基层组织承担，具有一定的局限性。要进一步把包括私营企业、个体工商户等非公经济组织的退休人员全面纳入社会化管理，实行社区管理。二是建立退休人员社会化管理与服务的部门协调机制。企业退休人员的社会化管理，是一项事关全社会的系统工程，2003年国务院印发的《中国21世纪初可持续发展行动纲要》将实现社会保障管理和服务的社会化列为社会发展的重要内容。为适应这种新的要求，各级政府应建立部门间协调机制，将各部门的力量形成合力。三是鼓励退休人员通过自我管理和互助服务来提高自己的生活质量。社区是企业退休人员实行社会化管理服务的载体。利用街道、社区资源为离休干部搞好服务。四是积极推动机关事业单位退休人员社会化管理服务。目前机关公务员和大部分事业单位工作人员基本还实行国家财政或者本单位“包下来”养老的制度。近年来参照社会统筹和个人帐户相结合模式推进的事业单位养老保险制度改革在推进中遇到了很大的阻力，几乎停滞。从目前的形势看，机关事业单位养老保险制度改革已经构成政府机构改革、事业单位改革以及其他各项改革的关节点和矛盾结合点，牵一发而动全身，不仅涉及面宽，而且触及利益层次深，预计还需要相当长的一个时期的激烈理论争论才能最终明确改革方向。但这并不意味着现阶段机关事业单位养老保险改革就无所作为，当务之急是必须在管理服务社会化上迈出实质步伐。从国际情况看，大多数国家公职人员（大体对应于我国机关事业单位工作人员）的养老保险在中央设有独立的集中管理机构，并在地方设立管理机构和经办机构。大多数国家由政府设立统一的社会化的经办机构，并按照“管办分开的原则”，与监督管理机构保持独立。可参照国外做法，按照行政管理层级，成立各级机关事业单位养老保障局，将目前分散在机关、事业单位内部的离退休管理机构的职能集中起来，由机关事业单位养老保障局统一行使，对于在机关事业单位中担任一定职务的领导干部退休后，可按照原渠道进行管理。
〔本文是中国社会科学院重大课题“中国老年保障体系研究”的部分研究成果〕
（单大圣，国务院发展研究中心。研究方向：社会建设和社会管理）