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目前,我省各级人大正通过开展多种形式的满意度测评工作,以期将审议意见真正落到实处。省人大常委会近日启动的对省政府关于农业法及相关法律法规实施情况审议意见的处理落实情况进行满意度测评,由于是首次推出,引起了各方广泛关注。
满意度测评亮相省人大
“满意的24票,基本满意的26票,不满意的2票,满意和基本满意合计占96.15%,对处理落实情况总体满意。”2010年5月28日上午结束的浙江省十一届人大常委会第十八次会议,听取和审议了省政府关于农业法及相关法律法规实施情况审议意见处理落实有关工作的报告,并对政府处理落实情况进行了满意度测评。
这是浙江省人大常委会首次就有关审议意见的处理情况和决议决定执行情况进行满意度测评。省人大常委会副主任王永明表示:“这是监督工作方法上的探索和创新,有利于健全监督机制,提高监督实效。”
一直以来,审议意见处理虎头蛇尾,意见难以落到实处,是人大监督最感困惑的问题之一,严重影响了监督工作的实效性和权威性。为将审议意见落到实处,近年来,全国各地人大在立足监督法的基础上,进行了诸多尝试,满意度测评就是其中之一。
据悉,监督法实施后不久,重庆市人大常委会就结合本地实际,制定了重庆市实施监督法办法。这个于2009年7月1日正式施行的办法规定,人大常委会在听取和审议专项工作报告时,可以组织人大常委会组成人员、本级人大代表对报告机关的专项工作进行评议;根据评议情况,人大常委会组成人员可以按“满意”、“基本满意”、“不满意”三个等次对报告机关的专项工作进行满意度测评。
办法出台后,重庆市人大常委会立即选择关系重庆市发展的重大问题和与人民群众利益密切相关的问题进行测评。如2009年9月,重庆市三届人大常委会第十二次会议听取和审议了市政府关于主城区危旧房改造工作情况的报告,在对市政府主城区危旧房改造工作的进展情况进行评议的基础上,常委会组成人员对该项工作进行了满意度测评。从实际效果来看,测评工作较好地推动了重庆主城区的危旧房改造工作,巩固和扩大了监督成效。2009年11月,重庆市人大常委会还对工业园区建设专项工作进行了满意度测评。
此外,宁夏、湖北人大常委会也都先后在监督工作中开展了满意度测评,并取得了一定的效果。
浙江省人大常委会办公厅的工作人员告诉记者,在2010年初,省人代会通过的省人大常委会工作报告决定从今年起就有关审议意见处理落实情况和决议决定执行情况进行满意度测评,省人大常委会主任会议于2010年3月研究通过了《关于今年开展满意度测评工作的实施方案》。
根据实施方案,浙江省人大常委会的满意度测评采取填写测评表的方式进行。测评事项设“满意”、“基本满意”、“不满意”三个等次。
方案规定,“满意”和“基本满意”达到参加测评的省人大常委会组成人员半数以上(含半数),视为总体满意。对于常委会组成人员在审议中提出的意见和建议,如无特殊情况,不再向省政府、省高级人民法院提出书面审议意见。相关专门委员会要在今后工作中,就有关问题和意见加强与省政府、省高级人民法院及有关部门沟通联系。
“满意”和“基本满意”未超过参加测评的省人大常委会组成人员半数时,报告机关是否重新作报告,并再次进行满意度测评,由主任会议研究决定。测评结果由办公厅函送省政府、省高级人民法院,供他们改进工作时参考,并抄送省委办公厅。“这是监督形式的小改进,却是增强监督实效的大进步。”省人大常委会副秘书长、研究室主任洪建新说,以前执法检查之后,省人大常委会提出审议意见,省政府给个答复就行了。现在进行满意度测评,如果满意票数没有过半,就要发回去重新整改。“这种测评方式,提高了常委会的审议质量,也促进了政府高效行政、依法行政,提高了政府的公信力。”
“从今天上午测评的情况看,这次测评工作是平稳和有效的,取得了一个良好开端。我们要对此进行认真总结,边实践、边改进、边完善,不断积累经验,提高水平,努力把这项工作做得更加扎实有效。”在浙江省十一届人大常委会第十八次会议结束时的讲话中,王永明副主任说。
各地探索先行
其实,早在浙江省人大常委会开展满意度测评之前,浙江省各级人大已进行了多种探索与实践,并取得了明显成效。
浙江省人大常委会办公厅所做的一份调查报告显示,从时间来看,早在1997年,宁波市江东区人大常委会就开始了满意度测评工作。据不完全统计,目前,全省县级人大常委会中,已经或计划开展满意度测评的县(市、区)共有48个,占全省的53.3%。
就人大常委会审议意见落实情况票决制这项工作来说,玉环县人大常委会在省内可以说是积极的倡导者和先行者。据玉环县人大常委会的工作人员介绍,玉环县人大常委会每年听取的专项工作报告在10个以上,但只有对“事关全局、事关重大民生”的事项,才作出审议意见书。因此,每年作出的审议意见书一般只有2—3个。
玉环县人大常委会还规定,凡是作出审议意见书的,在规定期限内要求政府部门作处理落实情况书面报告,并进行票决。2004—2009年,玉环县人大常委会共作出审议意见书并进行票决15次,其中有4个报告在常委会会议表决时未获得通过。在2009年的玉环县十四届人大常委会第二十二次会议上,还同时否决2个报告,这在玉环县人大常委会建立该项制度以来尚属首次。
2008年9月,桐乡市十四届人大常委会第十一会议听取了市政府关于土地管理法执行情况审议意见落实情况的报告。当采用无记名投票方式进行满意度测评时,满意和基本满意票未过规定的达到市人大常委会全体组成人员的三分之二。这是桐乡市人大常委会第一次开展满意度测评工作,也是第一次出现“不满意”的状况。
记者了解到,“不满意”的主要原因是市政府对某一土地闲置问题处理不力。据介绍,当时外地的一个公司,购买了桐乡市的一块土地,搁置2年了,仍没有开工建设。按规定,土地闲置满2年政府可以回收,但是考虑到社会稳定等情况,桐乡市相关职能部门并没有采取强制措施。对此,当地群众意见比较大,代表、委员对这一块土地的处理情况普遍感到不满意。
可以说,“不满意”在常委会组成人员的意料之中。会后,桐乡市人大常委会下发了关于要求重新处理土地管理法执行情况审议意见有关事项的通知,对一些反响比较强烈、情况比较复杂的问题,要求市政府在进一步查清事实的基础上,及时提出明确的、规范的、可操作的处理意见,并尽快落实。
事后,桐乡市政府做了大量的工作。这家公司的老板也专门从外地飞回桐乡,与相关职能部门沟通协调。最后,在报告中,市政府专门对这块闲置土地作出说明,对处理的具体意见,如具体措施、时间表、处罚规定等,做出了明确的规定。
2个月后,桐乡市政府向桐乡市十四届人大常委会第十二次会议再次进行专题报告。这次,“满意”和“基本满意”票达到了市人大常委会全体组成人员的三分之二。
“以前,基本上是人大审议意见下去,相关部门一纸报告上来的‘文来文往’,有了满意度测评,效果完全不一样,政府部门的重视程度大大提高了。同时,通过满意度测评工作,常委会组成人员的积极性和责任感得到了进一步提高,人大的地位和权威也有了提升。”这次桐乡市人大常委会成功实施满意度测评,得到了常委会组成人员和人大代表的充分肯定。
一个颇有意味的细节是,在开始满意度测评工作之前,桐乡市政府对审议意见的处理落实情况报告,在篇幅上往往比较简略,如今,这种情况不见了。在2009年农业法及相关法律法规实施情况的审议意见落实情况过程中,市政府还主动要求进行满意度测评。
“小土豆”如何装进大箩筐
与其他的改革创新之举一样,人大的满意度测评工作也面临着诸多的难题。会不会“人走茶凉”,会不会因为缺乏法律规范而偃旗息鼓,会不会是新一轮的形式主义,制度的科学性、延续性和合法性问题,成为各方关注的焦点。
从各地的实践来看,满意度测评工作依然缺乏科学的测评方法。一般性的做法就是和选票一样,在选项上打勾。在采访中,有不少人向记者反映,对干部的测评还分为“德能勤绩”,政府绩效测评则更具体化了,而人大的满意度测评,就是“满意”、“基本满意”、“不满意”,显得过于简单。
浙江大学政治系主任郎友兴教授认为,人大需要建立一个比较科学的且容易操作的指标体系加以测量。在记者采访中,也有人建议,审议意见落实的态度、落实的成效、下一步工作计划的可行性等等,都可以作为测评的内容。这样,有利于政府更为清晰地了解常委会组成人员的意见,不然,都是大而化之的东西,监督的实效也将打折。
“人大在测评过程中可以与一些比较中立的第三方进行合作。”郎友兴表示,测评带有民意调查性质,人大可以借助外力来提高测评工作的科学性。
“除此之外,我们还需要从另一些角度来测评人大自身工作的满意度。”郎友兴建议,对立法情况的满意度、对执法监督的满意度、对人大代表能否履职的满意度等等都需要加以测评。而这一测评权力,就应该交由选民来行使。“人大常委会也要习惯于接受群众的监督和评价,这也有利于推动人大的工作。”
创新是地方人大工作永葆生机与活力的源泉。尽管监督法等相关法律没有对满意度测评作出规定,但从实际情况来看,满意度测评还是拥有了“巨大的市场”。但有人担忧,这样的创新举措看似“星罗密布”,但成不了气候。学者江宁表示,诸多的改革试点得以推进,很大程度上是因为试点区域只是“小土豆”。要想真正推而广之,难度很大。
“改革有时会牵涉到国家法律和意识形态方面较为‘敏感’的问题,一旦提到更高政治层面,会触及更多政治考量和利益考虑。”江宁说。
郎友兴认为,要想保证地方人大创新之举的持续性和生命力,必须做到“典型推广、制度化、法律化”。不少人担心,如果满意度测评不能有一个统一的规范,那么各地五花八门的做法有可能会对现行的人大制度和工作机制产生冲击,“大路不走走小路,甚至可能会走了歪路”。
“很多地方性的制度创新还没上升到立法层面,其原因是多方面的。可能是有些个案具有特殊性;另一方面,立法是一个复杂的过程,需要更长的时间加以沉淀和总结。” 郎友兴说。
记者了解到,对于审议意见落实情况的满意度测评,目前已经写入了浙江省人大常委会的内部监督工作程序中。尽管法律没有明确,但这一内部规定,无疑放出了积极的信号。
“浙江省人大开展满意度测评,某种程度上是对基层人大这一创举的认可,将有力地推动这项工作。”浙江省人大常委会办公厅的同志表示,省里开展满意度测评工作的示范和带动效应,积极而深远。“基层人大将有更足的底气和更强的信心来开展这项工作。”
从某种意义上讲,法律的“真空”为地方人大的进一步探索提供了空间。可以预见,在监督实践积累到一定的程度时,对满意度测评工作,对审议意见的处理程序,相关法律会作出更加规范而成熟的回应。
题图:在浙江省十一届人大常委会第十八次会议结束时的讲话中,省人大常委会副主任王永明对满意度测评给予了肯定。
相关链接:各地人大开展满意度测评的基本情况
在测评的对象、测评的办法等方面,浙江省各级人大常委会并没有一个统一的规定和标准。
从测评的对象来看,既有对审议意见研究处理落实情况报告进行满意度测评的,如宁波市、温州市,也有对专项工作开展满意度测评的,如杭州市、衢州市。湖州市、温州市的鹿城区等,则对专项工作报告或执法检查报告进行满意度测评。
此外,包括杭州市上城区在内的8个县(市、区)主要是对政府部门工作进行评议;金华市及所辖的金东区、东阳市、兰溪市、永康市、磐安县主要是对代表建议办理情况进行满意度测评,其中东阳市还对政府职能部门开展服务工作效能进行评估。
在测评办法上,既有采用按表决器的,也有采用无记名投票的。同时,还有采用填写测评表的。此外,金华的永康市还采用无记名打分投票的方式。
从各地情况来看,测评等次主要有三种:一是“很满意、满意、基本满意、不满意”四个等次,二是“满意、基本满意、不满意”三个等次,三是“满意、不满意”两个等次。
目前,全省共有4个设区的市,26个县(市、区)对满意度测评制定了专门的制度;温州市、衢州市等2个设区的市,10个县(市、区)在其他制度中作了规定。
(摘编自浙江省人大常委会办公厅关于《满意度测评情况调查汇总》的报告。)
满意度测评亮相省人大
“满意的24票,基本满意的26票,不满意的2票,满意和基本满意合计占96.15%,对处理落实情况总体满意。”2010年5月28日上午结束的浙江省十一届人大常委会第十八次会议,听取和审议了省政府关于农业法及相关法律法规实施情况审议意见处理落实有关工作的报告,并对政府处理落实情况进行了满意度测评。
这是浙江省人大常委会首次就有关审议意见的处理情况和决议决定执行情况进行满意度测评。省人大常委会副主任王永明表示:“这是监督工作方法上的探索和创新,有利于健全监督机制,提高监督实效。”
一直以来,审议意见处理虎头蛇尾,意见难以落到实处,是人大监督最感困惑的问题之一,严重影响了监督工作的实效性和权威性。为将审议意见落到实处,近年来,全国各地人大在立足监督法的基础上,进行了诸多尝试,满意度测评就是其中之一。
据悉,监督法实施后不久,重庆市人大常委会就结合本地实际,制定了重庆市实施监督法办法。这个于2009年7月1日正式施行的办法规定,人大常委会在听取和审议专项工作报告时,可以组织人大常委会组成人员、本级人大代表对报告机关的专项工作进行评议;根据评议情况,人大常委会组成人员可以按“满意”、“基本满意”、“不满意”三个等次对报告机关的专项工作进行满意度测评。
办法出台后,重庆市人大常委会立即选择关系重庆市发展的重大问题和与人民群众利益密切相关的问题进行测评。如2009年9月,重庆市三届人大常委会第十二次会议听取和审议了市政府关于主城区危旧房改造工作情况的报告,在对市政府主城区危旧房改造工作的进展情况进行评议的基础上,常委会组成人员对该项工作进行了满意度测评。从实际效果来看,测评工作较好地推动了重庆主城区的危旧房改造工作,巩固和扩大了监督成效。2009年11月,重庆市人大常委会还对工业园区建设专项工作进行了满意度测评。
此外,宁夏、湖北人大常委会也都先后在监督工作中开展了满意度测评,并取得了一定的效果。
浙江省人大常委会办公厅的工作人员告诉记者,在2010年初,省人代会通过的省人大常委会工作报告决定从今年起就有关审议意见处理落实情况和决议决定执行情况进行满意度测评,省人大常委会主任会议于2010年3月研究通过了《关于今年开展满意度测评工作的实施方案》。
根据实施方案,浙江省人大常委会的满意度测评采取填写测评表的方式进行。测评事项设“满意”、“基本满意”、“不满意”三个等次。
方案规定,“满意”和“基本满意”达到参加测评的省人大常委会组成人员半数以上(含半数),视为总体满意。对于常委会组成人员在审议中提出的意见和建议,如无特殊情况,不再向省政府、省高级人民法院提出书面审议意见。相关专门委员会要在今后工作中,就有关问题和意见加强与省政府、省高级人民法院及有关部门沟通联系。
“满意”和“基本满意”未超过参加测评的省人大常委会组成人员半数时,报告机关是否重新作报告,并再次进行满意度测评,由主任会议研究决定。测评结果由办公厅函送省政府、省高级人民法院,供他们改进工作时参考,并抄送省委办公厅。“这是监督形式的小改进,却是增强监督实效的大进步。”省人大常委会副秘书长、研究室主任洪建新说,以前执法检查之后,省人大常委会提出审议意见,省政府给个答复就行了。现在进行满意度测评,如果满意票数没有过半,就要发回去重新整改。“这种测评方式,提高了常委会的审议质量,也促进了政府高效行政、依法行政,提高了政府的公信力。”
“从今天上午测评的情况看,这次测评工作是平稳和有效的,取得了一个良好开端。我们要对此进行认真总结,边实践、边改进、边完善,不断积累经验,提高水平,努力把这项工作做得更加扎实有效。”在浙江省十一届人大常委会第十八次会议结束时的讲话中,王永明副主任说。
各地探索先行
其实,早在浙江省人大常委会开展满意度测评之前,浙江省各级人大已进行了多种探索与实践,并取得了明显成效。
浙江省人大常委会办公厅所做的一份调查报告显示,从时间来看,早在1997年,宁波市江东区人大常委会就开始了满意度测评工作。据不完全统计,目前,全省县级人大常委会中,已经或计划开展满意度测评的县(市、区)共有48个,占全省的53.3%。
就人大常委会审议意见落实情况票决制这项工作来说,玉环县人大常委会在省内可以说是积极的倡导者和先行者。据玉环县人大常委会的工作人员介绍,玉环县人大常委会每年听取的专项工作报告在10个以上,但只有对“事关全局、事关重大民生”的事项,才作出审议意见书。因此,每年作出的审议意见书一般只有2—3个。
玉环县人大常委会还规定,凡是作出审议意见书的,在规定期限内要求政府部门作处理落实情况书面报告,并进行票决。2004—2009年,玉环县人大常委会共作出审议意见书并进行票决15次,其中有4个报告在常委会会议表决时未获得通过。在2009年的玉环县十四届人大常委会第二十二次会议上,还同时否决2个报告,这在玉环县人大常委会建立该项制度以来尚属首次。
2008年9月,桐乡市十四届人大常委会第十一会议听取了市政府关于土地管理法执行情况审议意见落实情况的报告。当采用无记名投票方式进行满意度测评时,满意和基本满意票未过规定的达到市人大常委会全体组成人员的三分之二。这是桐乡市人大常委会第一次开展满意度测评工作,也是第一次出现“不满意”的状况。
记者了解到,“不满意”的主要原因是市政府对某一土地闲置问题处理不力。据介绍,当时外地的一个公司,购买了桐乡市的一块土地,搁置2年了,仍没有开工建设。按规定,土地闲置满2年政府可以回收,但是考虑到社会稳定等情况,桐乡市相关职能部门并没有采取强制措施。对此,当地群众意见比较大,代表、委员对这一块土地的处理情况普遍感到不满意。
可以说,“不满意”在常委会组成人员的意料之中。会后,桐乡市人大常委会下发了关于要求重新处理土地管理法执行情况审议意见有关事项的通知,对一些反响比较强烈、情况比较复杂的问题,要求市政府在进一步查清事实的基础上,及时提出明确的、规范的、可操作的处理意见,并尽快落实。
事后,桐乡市政府做了大量的工作。这家公司的老板也专门从外地飞回桐乡,与相关职能部门沟通协调。最后,在报告中,市政府专门对这块闲置土地作出说明,对处理的具体意见,如具体措施、时间表、处罚规定等,做出了明确的规定。
2个月后,桐乡市政府向桐乡市十四届人大常委会第十二次会议再次进行专题报告。这次,“满意”和“基本满意”票达到了市人大常委会全体组成人员的三分之二。
“以前,基本上是人大审议意见下去,相关部门一纸报告上来的‘文来文往’,有了满意度测评,效果完全不一样,政府部门的重视程度大大提高了。同时,通过满意度测评工作,常委会组成人员的积极性和责任感得到了进一步提高,人大的地位和权威也有了提升。”这次桐乡市人大常委会成功实施满意度测评,得到了常委会组成人员和人大代表的充分肯定。
一个颇有意味的细节是,在开始满意度测评工作之前,桐乡市政府对审议意见的处理落实情况报告,在篇幅上往往比较简略,如今,这种情况不见了。在2009年农业法及相关法律法规实施情况的审议意见落实情况过程中,市政府还主动要求进行满意度测评。
“小土豆”如何装进大箩筐
与其他的改革创新之举一样,人大的满意度测评工作也面临着诸多的难题。会不会“人走茶凉”,会不会因为缺乏法律规范而偃旗息鼓,会不会是新一轮的形式主义,制度的科学性、延续性和合法性问题,成为各方关注的焦点。
从各地的实践来看,满意度测评工作依然缺乏科学的测评方法。一般性的做法就是和选票一样,在选项上打勾。在采访中,有不少人向记者反映,对干部的测评还分为“德能勤绩”,政府绩效测评则更具体化了,而人大的满意度测评,就是“满意”、“基本满意”、“不满意”,显得过于简单。
浙江大学政治系主任郎友兴教授认为,人大需要建立一个比较科学的且容易操作的指标体系加以测量。在记者采访中,也有人建议,审议意见落实的态度、落实的成效、下一步工作计划的可行性等等,都可以作为测评的内容。这样,有利于政府更为清晰地了解常委会组成人员的意见,不然,都是大而化之的东西,监督的实效也将打折。
“人大在测评过程中可以与一些比较中立的第三方进行合作。”郎友兴表示,测评带有民意调查性质,人大可以借助外力来提高测评工作的科学性。
“除此之外,我们还需要从另一些角度来测评人大自身工作的满意度。”郎友兴建议,对立法情况的满意度、对执法监督的满意度、对人大代表能否履职的满意度等等都需要加以测评。而这一测评权力,就应该交由选民来行使。“人大常委会也要习惯于接受群众的监督和评价,这也有利于推动人大的工作。”
创新是地方人大工作永葆生机与活力的源泉。尽管监督法等相关法律没有对满意度测评作出规定,但从实际情况来看,满意度测评还是拥有了“巨大的市场”。但有人担忧,这样的创新举措看似“星罗密布”,但成不了气候。学者江宁表示,诸多的改革试点得以推进,很大程度上是因为试点区域只是“小土豆”。要想真正推而广之,难度很大。
“改革有时会牵涉到国家法律和意识形态方面较为‘敏感’的问题,一旦提到更高政治层面,会触及更多政治考量和利益考虑。”江宁说。
郎友兴认为,要想保证地方人大创新之举的持续性和生命力,必须做到“典型推广、制度化、法律化”。不少人担心,如果满意度测评不能有一个统一的规范,那么各地五花八门的做法有可能会对现行的人大制度和工作机制产生冲击,“大路不走走小路,甚至可能会走了歪路”。
“很多地方性的制度创新还没上升到立法层面,其原因是多方面的。可能是有些个案具有特殊性;另一方面,立法是一个复杂的过程,需要更长的时间加以沉淀和总结。” 郎友兴说。
记者了解到,对于审议意见落实情况的满意度测评,目前已经写入了浙江省人大常委会的内部监督工作程序中。尽管法律没有明确,但这一内部规定,无疑放出了积极的信号。
“浙江省人大开展满意度测评,某种程度上是对基层人大这一创举的认可,将有力地推动这项工作。”浙江省人大常委会办公厅的同志表示,省里开展满意度测评工作的示范和带动效应,积极而深远。“基层人大将有更足的底气和更强的信心来开展这项工作。”
从某种意义上讲,法律的“真空”为地方人大的进一步探索提供了空间。可以预见,在监督实践积累到一定的程度时,对满意度测评工作,对审议意见的处理程序,相关法律会作出更加规范而成熟的回应。
题图:在浙江省十一届人大常委会第十八次会议结束时的讲话中,省人大常委会副主任王永明对满意度测评给予了肯定。
相关链接:各地人大开展满意度测评的基本情况
在测评的对象、测评的办法等方面,浙江省各级人大常委会并没有一个统一的规定和标准。
从测评的对象来看,既有对审议意见研究处理落实情况报告进行满意度测评的,如宁波市、温州市,也有对专项工作开展满意度测评的,如杭州市、衢州市。湖州市、温州市的鹿城区等,则对专项工作报告或执法检查报告进行满意度测评。
此外,包括杭州市上城区在内的8个县(市、区)主要是对政府部门工作进行评议;金华市及所辖的金东区、东阳市、兰溪市、永康市、磐安县主要是对代表建议办理情况进行满意度测评,其中东阳市还对政府职能部门开展服务工作效能进行评估。
在测评办法上,既有采用按表决器的,也有采用无记名投票的。同时,还有采用填写测评表的。此外,金华的永康市还采用无记名打分投票的方式。
从各地情况来看,测评等次主要有三种:一是“很满意、满意、基本满意、不满意”四个等次,二是“满意、基本满意、不满意”三个等次,三是“满意、不满意”两个等次。
目前,全省共有4个设区的市,26个县(市、区)对满意度测评制定了专门的制度;温州市、衢州市等2个设区的市,10个县(市、区)在其他制度中作了规定。
(摘编自浙江省人大常委会办公厅关于《满意度测评情况调查汇总》的报告。)