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[摘要] 本文从国资委的管理对象、目标和管理方式三个重要方面对近期国有资产管理体制改革展开探讨。提出国资委管理的对象应明确为国有资本；国有资本管理的目标以确定为保值增值这个单一目标为佳；国资委的管理模式只宜向企业选派董事，不宜统得过死。
[关键词] 国企改革； 国有资本； 公司治理
[中图分类号] F20 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2003）10-0036-02
党的十六大报告提出了深化国有资产管理体制改革的任务和新的举措。根据十六大的精神，3月份，全国人大通过了国有资产管理体制改革的方案：在国务院下设直属正部级机构——国务院国有资产监督管理委员会(简称：国资委)专职负责国有资产的管理。此次改革将确立国资委以资本为纽带、理顺出资关系、进行产权(股权)管理而不是具体管企业的管理方式。但仍存在一些尚未解决的问题。本文从国资委的管理对象、目标和管理方式三个重要问题展开讨论，期望对我国的国有资产管理体制改革有所帮助。
一、国资委管理的对象
需要指出的是，国有资产不仅包括经营性资产，还包括非经营性资产，同时，经营性资产中也不全是国有企业中的资产。根据财政部的资料，到2001年底，国有企业中国有资产总量(净值，下同)只有59827.2亿元人民币，占当年国有资产总量的54.73%，占当年经营性国有资产总量的81.79%。根据改革的方案，国资委的监管范围确定为中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产。由此，产生了两个经常被理论界、实际操作者混淆的概念：国有资本与国有资产。
国有资本是一个非常明确、简单的概念，即国有资本是国家投资于企业所形成的资本(也可称之为股本)。该资本并不同于国有资本所拥有的权益(即国有资本对应的净资产值)。资本是一个动态的概念。资本从其一出生就是流动的，这是资本的天性，不流动就不是资本。
国有资产是一个静态的概念，体现的是所有权。同时，国有资产的概念非常模糊，除了前面所说的经营性资产与非经营性资产、经营性资产中又有国有企业所属与事业单位所属之别外，国有资产又有资产总值与资产净值两个概念。企业所属国有净资产包括国有投资的资本，初始投资时的资本公积，投资资本产生的利润留存于企业的部分(包括盈余公积与未分配利润等)，由于评估原因无形资产的增值部分，以及负债(尤其是来自于国有银行或者其它国有企业的应付款、借款等)，前四者构成了国有资产的净资产值。国资委管理的是哪一部分？
首先，负债虽然是企业(公司)法人资产不可分割的一部分，但显然不属于国家所有，自然不能在国资委管理的对象之列。因此，国资委作为所有者所占有的只是对应的所有权者权益，即国有企业所属国有经营性净资产。国有资产完全是一个静态的所有权概念，不符合此次改革所要解决产权主体的意图。其次，企业(公司)是独立的法人，无论是数量越来越少、单一股东的国有独资企业，还是更普遍的产权多元化的公司，按照《公司法》运作，出资者以其出资额承担有限责任，享受其在公司中所占股份相对应的权利。国有控股公司或投资公司经营的是国有资本，不是国有资产。
此次改革提出，国资委以资本为纽带、理顺出资关系、进行产权(股权)管理而不是具体管企业的管理方式。国资委管理的应该不是资产，而是资本。如果坚持国资委管理的是国有资产而不是国有资本，势必导致以前行政干预企业经营的案例发生在国资委身上。此外，国有资产的保值增值，实质上是国有资本的保值增值；如果不是国有资本的保值增值，而靠借债使国有资产保值增值，不仅没有什么意义，还会混淆视听。国有资产变现，只要是公平买卖，就不是国有资本的流失，尽管资产是卖出去了，但资本收回了，这有助于国有资本的良性循环。
承认国资委管理的国有资产的“资本”本质，就解放了国有资本的流动天性。其根本意义在于，在未来的改革发展进程中，国有资产的基本存在形式将从国有企业静态的资产转变为国有资本，转变为价值形态、可流动、可交易、可不断重新优化、重新配置的这样一种存在形式，有利于促进社会资源的有效、最优利用。
二、国资委的价值目标
目前，对国资委的价值目标有两种看法，一种认为国资委就是负责对国有资本的保值增值，另一种认为国资委应该对国有资本有效使用。
笔者认为，国资委的目标是履行出资人职责、保障出资人权益，价值取向是国有资本的保值增值。而对国有资本的有效利用的目标太过模糊，在实践中无从操作。
履行出资人职责，保障出资人权益，从产权理论在实践操作层面明确了国有资本的产权主体。国资委的管理工作相对简单化，即不以实际运作国有资产为工作手段，而以保障自己权益作为出发点，这符合现代企业制度的要求。
认为国资委应该对国有资本有效使用的观点认为，国有资本不同于私人资本，它应该还有别的作用和职能：一是国有经济的战略性调整；二是国企改革；三是履行出资人职责，保障出资人权益。这似乎完全正确。但深究下来，却不尽然。
从20世纪80年代开始，中国国有企业便开始了种种改革探索，从承包经营到减员增效，从公司治理结构到现代企业制度建立，但结果却是每一步都费力颇多却成效不大。其中的关键在于：尽管在对国企领导业绩考核中，总是高喊国有资产保值增值的目标，但实际上国家所有权职能追求的目标不是这个单一目标，而是多重目标。国有企业往往不得不过多地担负社会责任——如挽救困境中的公司或对口支援落后地区开发等等，结果不仅造成了企业资源的浪费，加重了企业负担，往往还因此造成了更大的社会负担。
当然，政府有时希望通过国有企业实现某些非商业目标，也是合情合理的。但是，我国政府可以借鉴西方发达国家公共服务社会化的发展趋势。西方国家连监狱都可以交给私人来进行管理，我国又怎么不能用这种公开招标、用商业的形式来实现自己的非商业目标——社会目标呢？
因此，单一目标并不意味着国有企业可以置社会目标于不顾，其对社会目标的追求应与其他性质的资本一样，要靠政府的一般规则和企业的自愿机制来实现。除此之外，还有法律等多种约束机制。单一价值目标并不意味着国家、政府对企业的管理失控。
三、国资委的管理方式
十六大报告要求坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。因此，国资委不能直接管理国有资产、国有企业。否则，国资委与以往的政府机构有什么区别？
关于国资委今后对企业的管理方式，国内学者提出了大量的意见，也有了大量的实践探索，但建立怎样的管理体制和机构才能实现政资分开，使国有资产出资人到位；如何摆脱国有资产管理机构对企业不必要的行政干预，确保国有资产及其权益不受侵犯等，确保国资委不会成为“二政府”，是国资委管理工作的重要内容，也是此次改革的难点与重点。
近几年我国一些地方在国有资产管理体制改革试点中，创造了三个层次管理的经验：即地方政府成立国资委，专司国有资产的管理和保值增值；下设若干个投资公司和控股公司作为商业性公司，专司国有资产的经营；然后由这些公司对企业控股、参股等，对全资或控股子公司行使出资人职责，包括推动企业的资产重组，基于产权的监管防止国有资产的流失和浪费等。当然，这些经验有待进一步完善。
利用国有控股公司营运国有资本，是一些拥有较多国有企业的市场经济国家如意大利、奥地利、新加坡等国的通常做法。根据世界银行的一份研究报告，利用国有控股公司对国有资本进行管理的主要好处是：可以缓冲政府干预；有效协调决策、提供战略指导和完善财务纪律；集中稀缺管理人才，提高企业管理水平；可以得到合作的规模效益，如大量采购。
虽然国资委实行管资产、管人、管事“三合一”，但不是全面接管国有企业，事无巨细。管事，不是凡事都管，而是管作为出资人该管的事，即《公司法》中属于股东该管的事，除此以外的事都不管，以免造成越位、错位。
这个三层架构管理模式的核心是排除行政干预，坚持按现代公司治理理论指导国有企业的发展。
（作者单位：西南证券研发中心；中共中央党校研究生院）
责任编辑 刘学侠
[关键词] 国企改革； 国有资本； 公司治理
[中图分类号] F20 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2003）10-0036-02
党的十六大报告提出了深化国有资产管理体制改革的任务和新的举措。根据十六大的精神，3月份，全国人大通过了国有资产管理体制改革的方案：在国务院下设直属正部级机构——国务院国有资产监督管理委员会(简称：国资委)专职负责国有资产的管理。此次改革将确立国资委以资本为纽带、理顺出资关系、进行产权(股权)管理而不是具体管企业的管理方式。但仍存在一些尚未解决的问题。本文从国资委的管理对象、目标和管理方式三个重要问题展开讨论，期望对我国的国有资产管理体制改革有所帮助。
一、国资委管理的对象
需要指出的是，国有资产不仅包括经营性资产，还包括非经营性资产，同时，经营性资产中也不全是国有企业中的资产。根据财政部的资料，到2001年底，国有企业中国有资产总量(净值，下同)只有59827.2亿元人民币，占当年国有资产总量的54.73%，占当年经营性国有资产总量的81.79%。根据改革的方案，国资委的监管范围确定为中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产。由此，产生了两个经常被理论界、实际操作者混淆的概念：国有资本与国有资产。
国有资本是一个非常明确、简单的概念，即国有资本是国家投资于企业所形成的资本(也可称之为股本)。该资本并不同于国有资本所拥有的权益(即国有资本对应的净资产值)。资本是一个动态的概念。资本从其一出生就是流动的，这是资本的天性，不流动就不是资本。
国有资产是一个静态的概念，体现的是所有权。同时，国有资产的概念非常模糊，除了前面所说的经营性资产与非经营性资产、经营性资产中又有国有企业所属与事业单位所属之别外，国有资产又有资产总值与资产净值两个概念。企业所属国有净资产包括国有投资的资本，初始投资时的资本公积，投资资本产生的利润留存于企业的部分(包括盈余公积与未分配利润等)，由于评估原因无形资产的增值部分，以及负债(尤其是来自于国有银行或者其它国有企业的应付款、借款等)，前四者构成了国有资产的净资产值。国资委管理的是哪一部分？
首先，负债虽然是企业(公司)法人资产不可分割的一部分，但显然不属于国家所有，自然不能在国资委管理的对象之列。因此，国资委作为所有者所占有的只是对应的所有权者权益，即国有企业所属国有经营性净资产。国有资产完全是一个静态的所有权概念，不符合此次改革所要解决产权主体的意图。其次，企业(公司)是独立的法人，无论是数量越来越少、单一股东的国有独资企业，还是更普遍的产权多元化的公司，按照《公司法》运作，出资者以其出资额承担有限责任，享受其在公司中所占股份相对应的权利。国有控股公司或投资公司经营的是国有资本，不是国有资产。
此次改革提出，国资委以资本为纽带、理顺出资关系、进行产权(股权)管理而不是具体管企业的管理方式。国资委管理的应该不是资产，而是资本。如果坚持国资委管理的是国有资产而不是国有资本，势必导致以前行政干预企业经营的案例发生在国资委身上。此外，国有资产的保值增值，实质上是国有资本的保值增值；如果不是国有资本的保值增值，而靠借债使国有资产保值增值，不仅没有什么意义，还会混淆视听。国有资产变现，只要是公平买卖，就不是国有资本的流失，尽管资产是卖出去了，但资本收回了，这有助于国有资本的良性循环。
承认国资委管理的国有资产的“资本”本质，就解放了国有资本的流动天性。其根本意义在于，在未来的改革发展进程中，国有资产的基本存在形式将从国有企业静态的资产转变为国有资本，转变为价值形态、可流动、可交易、可不断重新优化、重新配置的这样一种存在形式，有利于促进社会资源的有效、最优利用。
二、国资委的价值目标
目前，对国资委的价值目标有两种看法，一种认为国资委就是负责对国有资本的保值增值，另一种认为国资委应该对国有资本有效使用。
笔者认为，国资委的目标是履行出资人职责、保障出资人权益，价值取向是国有资本的保值增值。而对国有资本的有效利用的目标太过模糊，在实践中无从操作。
履行出资人职责，保障出资人权益，从产权理论在实践操作层面明确了国有资本的产权主体。国资委的管理工作相对简单化，即不以实际运作国有资产为工作手段，而以保障自己权益作为出发点，这符合现代企业制度的要求。
认为国资委应该对国有资本有效使用的观点认为，国有资本不同于私人资本，它应该还有别的作用和职能：一是国有经济的战略性调整；二是国企改革；三是履行出资人职责，保障出资人权益。这似乎完全正确。但深究下来，却不尽然。
从20世纪80年代开始，中国国有企业便开始了种种改革探索，从承包经营到减员增效，从公司治理结构到现代企业制度建立，但结果却是每一步都费力颇多却成效不大。其中的关键在于：尽管在对国企领导业绩考核中，总是高喊国有资产保值增值的目标，但实际上国家所有权职能追求的目标不是这个单一目标，而是多重目标。国有企业往往不得不过多地担负社会责任——如挽救困境中的公司或对口支援落后地区开发等等，结果不仅造成了企业资源的浪费，加重了企业负担，往往还因此造成了更大的社会负担。
当然，政府有时希望通过国有企业实现某些非商业目标，也是合情合理的。但是，我国政府可以借鉴西方发达国家公共服务社会化的发展趋势。西方国家连监狱都可以交给私人来进行管理，我国又怎么不能用这种公开招标、用商业的形式来实现自己的非商业目标——社会目标呢？
因此，单一目标并不意味着国有企业可以置社会目标于不顾，其对社会目标的追求应与其他性质的资本一样，要靠政府的一般规则和企业的自愿机制来实现。除此之外，还有法律等多种约束机制。单一价值目标并不意味着国家、政府对企业的管理失控。
三、国资委的管理方式
十六大报告要求坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。因此，国资委不能直接管理国有资产、国有企业。否则，国资委与以往的政府机构有什么区别？
关于国资委今后对企业的管理方式，国内学者提出了大量的意见，也有了大量的实践探索，但建立怎样的管理体制和机构才能实现政资分开，使国有资产出资人到位；如何摆脱国有资产管理机构对企业不必要的行政干预，确保国有资产及其权益不受侵犯等，确保国资委不会成为“二政府”，是国资委管理工作的重要内容，也是此次改革的难点与重点。
近几年我国一些地方在国有资产管理体制改革试点中，创造了三个层次管理的经验：即地方政府成立国资委，专司国有资产的管理和保值增值；下设若干个投资公司和控股公司作为商业性公司，专司国有资产的经营；然后由这些公司对企业控股、参股等，对全资或控股子公司行使出资人职责，包括推动企业的资产重组，基于产权的监管防止国有资产的流失和浪费等。当然，这些经验有待进一步完善。
利用国有控股公司营运国有资本，是一些拥有较多国有企业的市场经济国家如意大利、奥地利、新加坡等国的通常做法。根据世界银行的一份研究报告，利用国有控股公司对国有资本进行管理的主要好处是：可以缓冲政府干预；有效协调决策、提供战略指导和完善财务纪律；集中稀缺管理人才，提高企业管理水平；可以得到合作的规模效益，如大量采购。
虽然国资委实行管资产、管人、管事“三合一”，但不是全面接管国有企业，事无巨细。管事，不是凡事都管，而是管作为出资人该管的事，即《公司法》中属于股东该管的事，除此以外的事都不管，以免造成越位、错位。
这个三层架构管理模式的核心是排除行政干预，坚持按现代公司治理理论指导国有企业的发展。
（作者单位：西南证券研发中心；中共中央党校研究生院）
责任编辑 刘学侠