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摘 要 虽然随着义务教育的普及越来越多的适龄儿童走进了学校接受义务教育，但是现实生活中还是有一部分人因为各种原因如学接受教育。在这种情况下是该归责孩子还是父母呢？出现了这种现象又应该又谁来管理呢？依照我国现行法律规定，相关部门在处理此类问题时又如何依法处理呢？本文尝试 从现行法律和法理切入，对上述问题逐一分析探讨。
关键词 义务教育 受教育权 教育行政处罚 适龄儿童
作者简介：王波，西北政法大学行政法学院，研究方向：宪法与行政法。
中图分类号：G420 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）01-229-02
近年来随着义务教育的普及，越来越多的适龄儿童进入了学校，接受义务教育。但是现实生活中还是存在着因父母不送适龄儿童入学导致其无法正常的进入学校接受义务教育的现象。虽然我国的教育法已经较为详细的规定了在义务教育阶段学生、学校、家长、社会以及政府各自的权利和义务，但是在现实的实施中还是会遇到各种各样的问题。下面本文将就几个具体问题做详细探讨。
一、适龄儿童不上学应归责与家长还是儿童
依据我国《义务教育法》规定，凡是具有中国国籍的适龄儿童，依法平等的享有接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。由此可以得出受教育对适龄儿童即是法律所赋予的权利，更是应当履行的义务。并且从义务教育的起源来看，适龄儿童接受义务教育的这种义务应当是一种强制性的义务。①但是我们可不可以基于此来说适龄儿童不上学违反了法律规定的接受义务教育的义务所以应当归责与不上学的适龄儿童呢？答案是否定的。我们应当知道适龄儿童多属无行为能力人或者限制行为能力人，囿于年龄，他们大多心智未完全成熟，不能正确的认识不接受义务教育这一行为的性质，并且不能正确的预见不上学这一行为所造成的后果。基于此，适龄儿童应当是无责任能力人，并且也不应当对不接受因父母不送其入学而导致其不能接受义务教育的行为负责。既然儿童不应当对此负责，那么对儿童有监护义务的父母理应对此承担责任。《义务教育法》第十一条规定，凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育。由此我们可以看出适龄儿童的父母有义务送其入学接受义务教育，一旦因父母不履行此义务导致适龄儿童无法接受义务教育，责任应当归于父母而非责及儿童。②
二、父母不送适龄儿童上学该由谁来管
在笔者收集到的案例中，对父母不履行送适龄子女入学的行为，多由当地政府或学校向法院提起诉讼，请求法院判决父母履行送子女入学的义务。从表面来看学校和政府似乎都应当对此事负有一定的责任，但是立足于我国的现行法律，到底应当由谁来管合适呢？根据《义务教育法》第五条规定，各级人民政府及其有关部门应当履行职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。第五十三条规定，县级政府教育行政部门未采取措施组织适龄儿童、少年入学或者防止辍学的应当追究法律责任。第五十八条规定，适龄儿童的父母或者其他法定监护人无正当理由未按本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的，由当地乡镇政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正。由此我们可以看出现行法律从正反两个方面规定了适龄儿童能正常接受义务教育的情况应当归当地乡镇政府或者县级教育行政部门负责。基于此，我们可以得出结论，父母不送适龄儿童上学应当归政府管理而非学校。那么此事归政府管有无法理基础呢？笔者认为，国家规定适龄儿童接受义务教育从是为了使使接受过义务教育的儿童在品德、智力、体质等方面全面发展，保障和提高国民的基本素质，从而为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础。基于此，适龄儿童接受义务教育是履行一个国家公民对国家应尽的义务，一旦不接受义务教育即违反了其对国家的义务。在这种情况下，国家有权利对这种违反义务的不正常状态进行矫正，使其回复到正常合法的运行。但是抽象的国家不能直接出面对此进行管理，因此，作为国家的代表，政府此时应当出面对这种情况进行管理，拨乱反正，使其重归于应有之正常状态。但是出于效率的考量，并不是所有的政府都应当对此事负责，而是规定与适龄儿童的义务教育关系最近的乡镇政府和县级人民政府的教育行政部门对此负责。在家长不送适龄儿童上学的情况下，学校可不可以基于其职权对此事进行管理呢？笔者认为，从我国现行的法律及法理的角度来看学校均无权对此事进行干涉。首先，从现行法律的角度来看，义务教育法只是规定了学校有义务接收符合入学条件的适龄儿童入学并别为其提供合理的学习条件，并且对违反规定的学生有一定批评权，却没有规定当学生不如学或辍学时学校有权利对此事进行管理。根据公权力行使应当是法无明文不得为的原则，笔者认为此事学校是无管理权的。在已经发生的诉讼案件中，学校也当然的不具有原告资格。
三、依据现行法律该如何处理处理
根据上文的审查，我们认为，在适龄儿童因父母原因不能接受义务教育的情况下，县级人民政府的教育行政部门和乡镇政府有职责对此事进行管理。但是从现存的案例中我们可以看出政府相关部门在此事中履职的方式有很大的不同，有的选择对父母进行罚款，有的对父母罚款后，申请法院强制执行，还有的便直接以原告的身份向法院提起诉讼，请求法院判决父母送适龄儿童入学。③笔者认为，政府在行使相关职权时还是应当严格按照法律的规定较为妥当。那么我国法律目前对此类问题的处理到底是如何规定的呢？《义务教育法》第五十八条规定，适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正。从这一条可以看出，乡镇人民政府和县级人民政府的教育行政部门对不送适龄儿童入学的父母有批评教育的权利和责令限期改正的权利。但这个规定过于宽泛，存在着很大的问题。首先并没有明确乡镇政府和县级人民政府的教育行政部门的职责划分问题，在实践中很可能出现两个部门相互扯皮推诿不依法履职的情况，并且仅仅实行批评教育和责令改正因为缺乏相关的处罚或强制措施会使法律沦为一纸空文，不能得到有效实施，适龄儿童无法接受义务教育的问题也不能很好的得到解决。针对这种情况，《教育法实施细则》第四十条规定，适龄儿童、少年的父母或者其他监护人未按规定送子女或者其他被监护人就学接受义务教育的，城市由市、市辖区人民政府或者其指定机构，农村由乡级人民政府，进行批评教育；经教育仍拒不送其子女或者其他被监护人就学的，可视具体情况处以罚款，并采取其他措施使其子女或者其他被监护人就学。《细则》的进一步规定不仅很好的解决了政府之间的职责问题也通过罚款或其他措施的规定使法律更容易实行。在这种情况下，一旦政府对父母做出罚款和其他措施时，父母便应当履行缴纳罚款，送子女入学之义务。若父母对政府的行政行为有异议，其可以依照《行政复议法》或者《行政诉讼法》的规定在法定期间内提起行政复议或者行政诉讼。若父母为在法定期间内提起复议或诉讼，并且经催告后仍不履行的，政府可以依据《教育行政处罚实施办法》第三十条“教育行政处罚决定作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。当事人逾期不履行的，教育行政部门可以申请人民法院强制执行”，向法院申请强制执行。上诉的法律规定吗，我们可以梳理出此类情况的的一般处理流程：首先政府对父母进行批评教育；若父母拒不接受，可以对其做出罚款和其他措施令其送适龄儿童入学；若父母未在法定期间内提起复议或者诉讼，并且经催告仍不履行，政府可以申请法院强制执行。
当然，我认为罚款仅仅是督促父母送子女入学的手段绝非目的，因此在父母积极履行了送子女入学的义务后可以结合其认错态度和相关情况有条件的将罚款退回。并且罚款的行政处罚不能不考虑父母的经济状况即随意做出。應当认识到很多家庭不送子女入学并非是故意的不想让孩子接受教育而是囿于家庭经济条件确实十分困难下做出的无奈选择。在这种情况下政府如果还是采取罚款的措施只能给本来贫困的家庭带来更大的负担。并且，我认为既然义务教育对适龄儿童来说是履行对国家的义务，那么国家有当然有义务为其接受义务教育提供合理的条件和保障措施。④又因为政府是国家的代表所以一旦有学生因经济问题无法正常接受义务教育时，政府有责任采取积极的扶助措施帮助其入学接受义务教育。
注释：
①田正平，肖朗.世纪之理想 中国近代义务教育研究.杭州：浙江教育出版社.2003.5.
②褚宏启.适龄儿童不上学该由谁来管.中小学管理.1998（12）.25.
③褚宏启，何荣奎.适龄儿童不接受义务教育的归责问题.教学与管理.1999（10）.17-18.
④李晓燕.义务教育法律制度的理论与实践.武汉：华中师范大学出版社.2010.2.
关键词 义务教育 受教育权 教育行政处罚 适龄儿童
作者简介：王波，西北政法大学行政法学院，研究方向：宪法与行政法。
中图分类号：G420 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）01-229-02
近年来随着义务教育的普及，越来越多的适龄儿童进入了学校，接受义务教育。但是现实生活中还是存在着因父母不送适龄儿童入学导致其无法正常的进入学校接受义务教育的现象。虽然我国的教育法已经较为详细的规定了在义务教育阶段学生、学校、家长、社会以及政府各自的权利和义务，但是在现实的实施中还是会遇到各种各样的问题。下面本文将就几个具体问题做详细探讨。
一、适龄儿童不上学应归责与家长还是儿童
依据我国《义务教育法》规定，凡是具有中国国籍的适龄儿童，依法平等的享有接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。由此可以得出受教育对适龄儿童即是法律所赋予的权利，更是应当履行的义务。并且从义务教育的起源来看，适龄儿童接受义务教育的这种义务应当是一种强制性的义务。①但是我们可不可以基于此来说适龄儿童不上学违反了法律规定的接受义务教育的义务所以应当归责与不上学的适龄儿童呢？答案是否定的。我们应当知道适龄儿童多属无行为能力人或者限制行为能力人，囿于年龄，他们大多心智未完全成熟，不能正确的认识不接受义务教育这一行为的性质，并且不能正确的预见不上学这一行为所造成的后果。基于此，适龄儿童应当是无责任能力人，并且也不应当对不接受因父母不送其入学而导致其不能接受义务教育的行为负责。既然儿童不应当对此负责，那么对儿童有监护义务的父母理应对此承担责任。《义务教育法》第十一条规定，凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育。由此我们可以看出适龄儿童的父母有义务送其入学接受义务教育，一旦因父母不履行此义务导致适龄儿童无法接受义务教育，责任应当归于父母而非责及儿童。②
二、父母不送适龄儿童上学该由谁来管
在笔者收集到的案例中，对父母不履行送适龄子女入学的行为，多由当地政府或学校向法院提起诉讼，请求法院判决父母履行送子女入学的义务。从表面来看学校和政府似乎都应当对此事负有一定的责任，但是立足于我国的现行法律，到底应当由谁来管合适呢？根据《义务教育法》第五条规定，各级人民政府及其有关部门应当履行职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。第五十三条规定，县级政府教育行政部门未采取措施组织适龄儿童、少年入学或者防止辍学的应当追究法律责任。第五十八条规定，适龄儿童的父母或者其他法定监护人无正当理由未按本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的，由当地乡镇政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正。由此我们可以看出现行法律从正反两个方面规定了适龄儿童能正常接受义务教育的情况应当归当地乡镇政府或者县级教育行政部门负责。基于此，我们可以得出结论，父母不送适龄儿童上学应当归政府管理而非学校。那么此事归政府管有无法理基础呢？笔者认为，国家规定适龄儿童接受义务教育从是为了使使接受过义务教育的儿童在品德、智力、体质等方面全面发展，保障和提高国民的基本素质，从而为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础。基于此，适龄儿童接受义务教育是履行一个国家公民对国家应尽的义务，一旦不接受义务教育即违反了其对国家的义务。在这种情况下，国家有权利对这种违反义务的不正常状态进行矫正，使其回复到正常合法的运行。但是抽象的国家不能直接出面对此进行管理，因此，作为国家的代表，政府此时应当出面对这种情况进行管理，拨乱反正，使其重归于应有之正常状态。但是出于效率的考量，并不是所有的政府都应当对此事负责，而是规定与适龄儿童的义务教育关系最近的乡镇政府和县级人民政府的教育行政部门对此负责。在家长不送适龄儿童上学的情况下，学校可不可以基于其职权对此事进行管理呢？笔者认为，从我国现行的法律及法理的角度来看学校均无权对此事进行干涉。首先，从现行法律的角度来看，义务教育法只是规定了学校有义务接收符合入学条件的适龄儿童入学并别为其提供合理的学习条件，并且对违反规定的学生有一定批评权，却没有规定当学生不如学或辍学时学校有权利对此事进行管理。根据公权力行使应当是法无明文不得为的原则，笔者认为此事学校是无管理权的。在已经发生的诉讼案件中，学校也当然的不具有原告资格。
三、依据现行法律该如何处理处理
根据上文的审查，我们认为，在适龄儿童因父母原因不能接受义务教育的情况下，县级人民政府的教育行政部门和乡镇政府有职责对此事进行管理。但是从现存的案例中我们可以看出政府相关部门在此事中履职的方式有很大的不同，有的选择对父母进行罚款，有的对父母罚款后，申请法院强制执行，还有的便直接以原告的身份向法院提起诉讼，请求法院判决父母送适龄儿童入学。③笔者认为，政府在行使相关职权时还是应当严格按照法律的规定较为妥当。那么我国法律目前对此类问题的处理到底是如何规定的呢？《义务教育法》第五十八条规定，适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正。从这一条可以看出，乡镇人民政府和县级人民政府的教育行政部门对不送适龄儿童入学的父母有批评教育的权利和责令限期改正的权利。但这个规定过于宽泛，存在着很大的问题。首先并没有明确乡镇政府和县级人民政府的教育行政部门的职责划分问题，在实践中很可能出现两个部门相互扯皮推诿不依法履职的情况，并且仅仅实行批评教育和责令改正因为缺乏相关的处罚或强制措施会使法律沦为一纸空文，不能得到有效实施，适龄儿童无法接受义务教育的问题也不能很好的得到解决。针对这种情况，《教育法实施细则》第四十条规定，适龄儿童、少年的父母或者其他监护人未按规定送子女或者其他被监护人就学接受义务教育的，城市由市、市辖区人民政府或者其指定机构，农村由乡级人民政府，进行批评教育；经教育仍拒不送其子女或者其他被监护人就学的，可视具体情况处以罚款，并采取其他措施使其子女或者其他被监护人就学。《细则》的进一步规定不仅很好的解决了政府之间的职责问题也通过罚款或其他措施的规定使法律更容易实行。在这种情况下，一旦政府对父母做出罚款和其他措施时，父母便应当履行缴纳罚款，送子女入学之义务。若父母对政府的行政行为有异议，其可以依照《行政复议法》或者《行政诉讼法》的规定在法定期间内提起行政复议或者行政诉讼。若父母为在法定期间内提起复议或诉讼，并且经催告后仍不履行的，政府可以依据《教育行政处罚实施办法》第三十条“教育行政处罚决定作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。当事人逾期不履行的，教育行政部门可以申请人民法院强制执行”，向法院申请强制执行。上诉的法律规定吗，我们可以梳理出此类情况的的一般处理流程：首先政府对父母进行批评教育；若父母拒不接受，可以对其做出罚款和其他措施令其送适龄儿童入学；若父母未在法定期间内提起复议或者诉讼，并且经催告仍不履行，政府可以申请法院强制执行。
当然，我认为罚款仅仅是督促父母送子女入学的手段绝非目的，因此在父母积极履行了送子女入学的义务后可以结合其认错态度和相关情况有条件的将罚款退回。并且罚款的行政处罚不能不考虑父母的经济状况即随意做出。應当认识到很多家庭不送子女入学并非是故意的不想让孩子接受教育而是囿于家庭经济条件确实十分困难下做出的无奈选择。在这种情况下政府如果还是采取罚款的措施只能给本来贫困的家庭带来更大的负担。并且，我认为既然义务教育对适龄儿童来说是履行对国家的义务，那么国家有当然有义务为其接受义务教育提供合理的条件和保障措施。④又因为政府是国家的代表所以一旦有学生因经济问题无法正常接受义务教育时，政府有责任采取积极的扶助措施帮助其入学接受义务教育。
注释：
①田正平，肖朗.世纪之理想 中国近代义务教育研究.杭州：浙江教育出版社.2003.5.
②褚宏启.适龄儿童不上学该由谁来管.中小学管理.1998（12）.25.
③褚宏启，何荣奎.适龄儿童不接受义务教育的归责问题.教学与管理.1999（10）.17-18.
④李晓燕.义务教育法律制度的理论与实践.武汉：华中师范大学出版社.2010.2.