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摘 要：有效实行行政复议前置制度，不仅提高了行政争议的解决效率，还降低了行政争议的解决成本。行政复议前置制度既能够规范行政机关执法行为，强化行政机关内部监督，又能使相对人的合法权益得到较好保障，有利于和谐社会的建设。
关键词：复议前置 行政复议 诉讼
本文从行政复议前置程序具体含义分析入手，具体论述了我国设置行政复议前置程序的价值意义和实务中凸显的问题，并且对我国行政复议前置程序进行再思考，对复议前置改革提出了个人建议。
一、行政复议前置的具体含义
行政复议前置，又称"穷尽行政救济"，是指行政主体做出具体行政行为后，行政相对人不满意，而希望得到法律救济时，不能直接提起行政诉讼，而只能够先申请行政复议；上级行政机关做出的复议决定后，行政相对人仍不服的，才能够向有管辖权的人民法院依法提起行政诉讼。
二、我国行政复议前置的分类
在我国，行政复议强制前置并非主流。一般情况下，行政相对人既可以选择行政诉讼，也可以选择行政复议。行政复议前置主要分为两种情况：
1、一级复议前置
一级复议前置是指，行政主体做出具体行政行为后，行政相对人如果不满意，必须先向此行政主体的上一级机关申请行政复议。如果上级行政机关做出复议决定后，行政相对人仍然不服得，行政相对人才可以向有管辖权的人民法院提起诉讼。假如行政相对人直接向人民法院提起行政诉讼，而不是事先向上级行政机关申请行政复议，人民法院应依法不予受理该行政诉讼。
2、二级复议前置
二级复议前置是指，行政主体做出具体行政行为后，行政相对人不服的情况下，行政相对人必须先向该行政主体的上一级行政机关申请行政复议。如果该行政机关做出复议决定后，行政相对人仍然不服的，行政相对人还是不能向人民法院提起诉讼。行政相对人需要做的，是向再上一级行政机关申请复议。假如再上一级行政机关做出最终的复议决定后，行政相对人对仍是不服的，才能够依法提起行政诉讼。也就是说，行政相对人必须在经历两次行政复议后，方有机会提起行政诉讼。
三、设置复议前置程序的价值探讨
行政复议前置程序效果显著，有较高的理论和实践价值：
1、有利于行政相对人减轻讼累、降低诉讼成本。行政复议本身就具有高效、便捷、低成本等优势，提高了争议解决的效率，高效地保护行政相对人的合法权益。由于其将争议化解在行政机关内部，避免了不必要和不合理地干预，也降低了争议解决的成本。
2、有利于规范政机关执法行为。行政复议前置程序加强了行政机关內部监督，争议案件只有经过相关行政机关的审查，才能起诉至法院。这种做法，会使得那些不合理的决定，甚至严重违反法律的具体行政行为，能够得到及时的、有效的批评改正。各执法部门工作人员增强法律意识，提高依法办事的能力，执法行为得到进一步规范。
3、有利于司法机关缓解压力，集中力量办理其它疑难案、大要案。行政复议前置程序的确立，在复议程序之中解决大量的行政案件，既可以减轻人民法院的审判负担，又可以减轻行政相对人的讼累。另外，法院也能够集中精力办理行政争议大案、要案。
四、设置复议前置程序在实务中凸显的问题
复议前置制度虽然取得了一定积极效果，但其仍存有较多弊端：
1、剥夺了行政相对人选择救济方式的权利。复议前置制度最大的弊端，在于强制性地要求复议前置，提高了行政诉讼救济的门槛。强制性地复议前置程序在对行政相对方诉愿自由保护方面欠缺必要的考虑，成为了维护行政相对人合法权益的拦路虎。
2、理论界与实务界认识不一致。司法实践中，由于理论与实务部门的认识不统一，使得行政相对人耗费精力、浪费时间和资源，或申请超时，或申请条件不足，或申请事项不准确，都严重影响了行政相对人的合法权益。
3、社会公众复议前置公平、公正性存在质疑。当今社会，我国行政权无法局限于传统的执行、管理部门，其已经延伸至立法、司法领域。因此，行政权对立法权、司法权产生了极大的干扰。社会公众因此也对复议前置制度的公正性产生严重质疑，进而对行政机关产生抵触情绪。
4、行政机关与人民法院相比，不具有专业优势。复议案件一般由复议机关的法制工作机构负责承办，并非由专业科室专门负责。因此，法制工作机构的专业性与人民法院相比并不明显。
五、复议前置制度改革的建议
总的来说，复议前置制度是具有积极作用的。笔者认为，复议前置制度改革可以从以下几方面着手：
1、将行政复议前置的范围进行有针对性的扩大。为了更好的保障行政相对人的合法权益，应使行政争议案件在得到最大程度、最有效的行政救济之后，再诉至人民法院。"范围"将如何扩大？笔者认为，行政机关的具体行政行理所当然的包含在此"范围"内。并且，某些行政机关的抽象行政行为也应当在此范围中。
2、转变行政复议机构工作方式、地位。首先，创新行政复议机构的处理方法。主要体现在，努力使办案方式由被动的书面审阅式逐渐转变为主动的现场调查式；其次，确保行政复议人员的良好配备。只有如此，才有可能有力保障案件办理的公平、公正，使行政复议工作良好运转；最后，创新复议机构的管理机制。可以建立更细化的专职复议人员激励机制和奖励机制，构建既统一又独立的更加科学的行政复议机构。
3、附条件启用当事人质证、辩论制度和证据制度。目前，书面审查仍然是行政复议的审理原则。《行政复议法》中对案件的审理规定便是如此，很明显，这样规定存在一定的弊端。显而易见，由于缺少双方当事人言语辩论的机会，一般情况下很容易使行政复议人员对一些案件先入为主，行成一定的主观思维和看法。如果复议人员主观随意性大，不从客观实际出发，便会使复议决定的公正性遭受质疑。因此，在行政复议中应当启用当事人质证、辩论制度，并必须有效利用证据制度。
4、明确并完善第三人参与制度。《行政复议法》中并没有有关第三人权利义务的有关规定。第三人应怎样申请复议？第三人又应在何时参加复议？对于复议决定，第三人可否提起诉讼？如此种种疑问，立法都未给以足够的重视。因此。我国现行相关立法，严重忽视和缺乏了第三人权利的保护。扩大行政复议前置范围，不仅要能够很好的保护行政相对人的利益，也要能够很好的保护第三人的合法权益。所以，在今后立法和司法实践中，对第三人合法权益的保护应当给予足够重视和认真对待。
5、建立"复议决定被诉再审制度"。复议机关做出复议决定后，如果行政相对人不满意，起诉至人民法院的，行政机关应怎样应对？行政机关的正确做法，只有认真应对诉讼。那么，针对法院做出的有关撤销或者部分撤销行政复议决定的判决，行政机关又应怎么应对？在此，行政机关也应当认真对待，及时明确相关责任人，并严厉追究相关人员的行政责任，给予相应处罚。
总之，笔者认为，有效地实行行政复议前置制度，既能够规范行政机关执法行为，又能使行政相对人的合法权益得到很好保障。只有如此，才能有效消除行政相对人与行政机关之间的误解，解决行政相对人与行政机关之间的争议。行政复议前置制度的良好运转，既能很好地维护社会秩序，又能高效地促进法治社会建设。
参考文献：
[1] 罗豪才.《行政法学》[M],北京大学出版.2001年版。
[2] 姜明安.《行政法与行政诉讼法》[M],北京大学出版社、高等教育出版社.1999年版。
[3]乔晓阳主编.《中华人民共和国行政复议法条文释义及实用指南》,中国民主出版社.1999年5月出版.
[4] 文正邦等.《行政诉讼与行政司法制度关系探析》[J],西南政法大学学报，2003.
[5] 方军主编.《行政复议法律制度实施问题解答》[M],中国物价出版社，2001年1月出版.
[6]吕震乾.《扩大行政复议前置范围的必要性和可行性分析》[J],《安阳工学院学报》.2006.
关键词：复议前置 行政复议 诉讼
本文从行政复议前置程序具体含义分析入手，具体论述了我国设置行政复议前置程序的价值意义和实务中凸显的问题，并且对我国行政复议前置程序进行再思考，对复议前置改革提出了个人建议。
一、行政复议前置的具体含义
行政复议前置，又称"穷尽行政救济"，是指行政主体做出具体行政行为后，行政相对人不满意，而希望得到法律救济时，不能直接提起行政诉讼，而只能够先申请行政复议；上级行政机关做出的复议决定后，行政相对人仍不服的，才能够向有管辖权的人民法院依法提起行政诉讼。
二、我国行政复议前置的分类
在我国，行政复议强制前置并非主流。一般情况下，行政相对人既可以选择行政诉讼，也可以选择行政复议。行政复议前置主要分为两种情况：
1、一级复议前置
一级复议前置是指，行政主体做出具体行政行为后，行政相对人如果不满意，必须先向此行政主体的上一级机关申请行政复议。如果上级行政机关做出复议决定后，行政相对人仍然不服得，行政相对人才可以向有管辖权的人民法院提起诉讼。假如行政相对人直接向人民法院提起行政诉讼，而不是事先向上级行政机关申请行政复议，人民法院应依法不予受理该行政诉讼。
2、二级复议前置
二级复议前置是指，行政主体做出具体行政行为后，行政相对人不服的情况下，行政相对人必须先向该行政主体的上一级行政机关申请行政复议。如果该行政机关做出复议决定后，行政相对人仍然不服的，行政相对人还是不能向人民法院提起诉讼。行政相对人需要做的，是向再上一级行政机关申请复议。假如再上一级行政机关做出最终的复议决定后，行政相对人对仍是不服的，才能够依法提起行政诉讼。也就是说，行政相对人必须在经历两次行政复议后，方有机会提起行政诉讼。
三、设置复议前置程序的价值探讨
行政复议前置程序效果显著，有较高的理论和实践价值：
1、有利于行政相对人减轻讼累、降低诉讼成本。行政复议本身就具有高效、便捷、低成本等优势，提高了争议解决的效率，高效地保护行政相对人的合法权益。由于其将争议化解在行政机关内部，避免了不必要和不合理地干预，也降低了争议解决的成本。
2、有利于规范政机关执法行为。行政复议前置程序加强了行政机关內部监督，争议案件只有经过相关行政机关的审查，才能起诉至法院。这种做法，会使得那些不合理的决定，甚至严重违反法律的具体行政行为，能够得到及时的、有效的批评改正。各执法部门工作人员增强法律意识，提高依法办事的能力，执法行为得到进一步规范。
3、有利于司法机关缓解压力，集中力量办理其它疑难案、大要案。行政复议前置程序的确立，在复议程序之中解决大量的行政案件，既可以减轻人民法院的审判负担，又可以减轻行政相对人的讼累。另外，法院也能够集中精力办理行政争议大案、要案。
四、设置复议前置程序在实务中凸显的问题
复议前置制度虽然取得了一定积极效果，但其仍存有较多弊端：
1、剥夺了行政相对人选择救济方式的权利。复议前置制度最大的弊端，在于强制性地要求复议前置，提高了行政诉讼救济的门槛。强制性地复议前置程序在对行政相对方诉愿自由保护方面欠缺必要的考虑，成为了维护行政相对人合法权益的拦路虎。
2、理论界与实务界认识不一致。司法实践中，由于理论与实务部门的认识不统一，使得行政相对人耗费精力、浪费时间和资源，或申请超时，或申请条件不足，或申请事项不准确，都严重影响了行政相对人的合法权益。
3、社会公众复议前置公平、公正性存在质疑。当今社会，我国行政权无法局限于传统的执行、管理部门，其已经延伸至立法、司法领域。因此，行政权对立法权、司法权产生了极大的干扰。社会公众因此也对复议前置制度的公正性产生严重质疑，进而对行政机关产生抵触情绪。
4、行政机关与人民法院相比，不具有专业优势。复议案件一般由复议机关的法制工作机构负责承办，并非由专业科室专门负责。因此，法制工作机构的专业性与人民法院相比并不明显。
五、复议前置制度改革的建议
总的来说，复议前置制度是具有积极作用的。笔者认为，复议前置制度改革可以从以下几方面着手：
1、将行政复议前置的范围进行有针对性的扩大。为了更好的保障行政相对人的合法权益，应使行政争议案件在得到最大程度、最有效的行政救济之后，再诉至人民法院。"范围"将如何扩大？笔者认为，行政机关的具体行政行理所当然的包含在此"范围"内。并且，某些行政机关的抽象行政行为也应当在此范围中。
2、转变行政复议机构工作方式、地位。首先，创新行政复议机构的处理方法。主要体现在，努力使办案方式由被动的书面审阅式逐渐转变为主动的现场调查式；其次，确保行政复议人员的良好配备。只有如此，才有可能有力保障案件办理的公平、公正，使行政复议工作良好运转；最后，创新复议机构的管理机制。可以建立更细化的专职复议人员激励机制和奖励机制，构建既统一又独立的更加科学的行政复议机构。
3、附条件启用当事人质证、辩论制度和证据制度。目前，书面审查仍然是行政复议的审理原则。《行政复议法》中对案件的审理规定便是如此，很明显，这样规定存在一定的弊端。显而易见，由于缺少双方当事人言语辩论的机会，一般情况下很容易使行政复议人员对一些案件先入为主，行成一定的主观思维和看法。如果复议人员主观随意性大，不从客观实际出发，便会使复议决定的公正性遭受质疑。因此，在行政复议中应当启用当事人质证、辩论制度，并必须有效利用证据制度。
4、明确并完善第三人参与制度。《行政复议法》中并没有有关第三人权利义务的有关规定。第三人应怎样申请复议？第三人又应在何时参加复议？对于复议决定，第三人可否提起诉讼？如此种种疑问，立法都未给以足够的重视。因此。我国现行相关立法，严重忽视和缺乏了第三人权利的保护。扩大行政复议前置范围，不仅要能够很好的保护行政相对人的利益，也要能够很好的保护第三人的合法权益。所以，在今后立法和司法实践中，对第三人合法权益的保护应当给予足够重视和认真对待。
5、建立"复议决定被诉再审制度"。复议机关做出复议决定后，如果行政相对人不满意，起诉至人民法院的，行政机关应怎样应对？行政机关的正确做法，只有认真应对诉讼。那么，针对法院做出的有关撤销或者部分撤销行政复议决定的判决，行政机关又应怎么应对？在此，行政机关也应当认真对待，及时明确相关责任人，并严厉追究相关人员的行政责任，给予相应处罚。
总之，笔者认为，有效地实行行政复议前置制度，既能够规范行政机关执法行为，又能使行政相对人的合法权益得到很好保障。只有如此，才能有效消除行政相对人与行政机关之间的误解，解决行政相对人与行政机关之间的争议。行政复议前置制度的良好运转，既能很好地维护社会秩序，又能高效地促进法治社会建设。
参考文献：
[1] 罗豪才.《行政法学》[M],北京大学出版.2001年版。
[2] 姜明安.《行政法与行政诉讼法》[M],北京大学出版社、高等教育出版社.1999年版。
[3]乔晓阳主编.《中华人民共和国行政复议法条文释义及实用指南》,中国民主出版社.1999年5月出版.
[4] 文正邦等.《行政诉讼与行政司法制度关系探析》[J],西南政法大学学报，2003.
[5] 方军主编.《行政复议法律制度实施问题解答》[M],中国物价出版社，2001年1月出版.
[6]吕震乾.《扩大行政复议前置范围的必要性和可行性分析》[J],《安阳工学院学报》.2006.