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中图分类号：F243 文献标识码：A 文章编号：1672—4496（2013）02—061—06
[内容提要]政府巨额债务负担不仅阻碍一国经济正常发展，而且成为直接影响金融体系安全的重要因素。随着欧元区国家主权债务危机的升级和蔓延，中国地方政府债务问题再次引起人们的关注。从国家金融安全的视角，对比分析欧洲主权债务与我国政府债务问题，研究政府债务危机对金融安全的影响路径和方式，探索欧洲主权债务危机对我国化解地方政府债务危机、维护国家金融安全的启示。
[关 键 词]欧洲主权债务危机；地方政府债务；金融安全
全球金融危机爆发以来，欧洲陷入了持续不断的国家主权债务危机。随着危机进一步蔓延，出现了由边缘向中心、由小国向大国扩散的趋势，国际评级机构连续下调希腊、葡萄牙、西班牙、爱尔兰、意大利等国主权信用评级。欧债危机的性质是财政危机，但正在向金融体系蔓延。据IMF的统计，欧债危机已使欧盟各银行持有的政府债券缩水2 000亿欧元。法国3大银行因大量持有意大利债券，资金缺口达1 730亿欧元。一旦某国家发生主权债务违约，必将引起多米诺骨牌效应，对欧洲银行系统产生影响，从而危害金融安全。事实上，这场危机已经波及到了银行业，德克夏成为在欧债危机中倒下的第一家银行。中国地方政府债务是否也会出现危机，成为当前世界关注的一个重点，也是近年来海外唱空中国、做空中国经济，从而威胁国家金融安全的重要突破口。
一、欧洲主权债务危机对中国地方政府债务的警示
不断频发的欧债危机使人们联想到我国爆发政府债务危机的可能性。就中国总体而言，目前主权债务规模并不太大。国债余额总量约为10万亿元左右，占GDP的比重不足25%，远低于国际公认的60%的安全标准。在外债结构中，短期外债额上升虽然增加了主权债务的安全隐患，但也绝无主权债务危机可言。值得警惕的是中国地方政府债务问题。2010年6月，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对各级地方政府融资平台进行清理、整顿与规范。中国人民银行、银监会和中央部委也下发文件，要求清查地方政府融资平台债务，严控贷款规模，加强风险的控制和管理。虽然中国地方政府债务与欧债危机关联度极小，但是债务额庞大和管理机制缺乏与之有相似之处，欧债危机对我国防范政府债务危机与维护金融安全具有警示作用。
（一）政府债务规模比较庞大。欧债危机最直接的原因在于公共债务占GDP的比例过高，政府负债规模远超过财政负担与调控能力，从而陷入赤字攀高、债台高筑的恶性循环。其中，2011年希腊GDP为3 560亿欧元，其债务占GDP165%；西班牙2011年GDP为1.1万亿欧元，其债务占GDP72.1%；意大利负债超过2万亿欧元，其债务占2011年GDP的120%；既使是经济状况较好的德国，2011年GDP为1.1万亿欧元，其债务占GDP比例为81.8%。欧元区成员国债务总计8.215万亿欧元，相当于GDP的87.2%，超出欧盟规定的60%。欧元区财政赤字占GDP比例为4.1%，超出欧盟规定的3%。
从我国情况来看，2008年地方政府为国家4万亿投资提供配套资金，新增银行贷款大量流向地方政府投资平台。2009年地方债务由上年底的5.56万亿元暴增至9万亿，同比增长61.7%。虽然2010年增速下滑至18.86%，但地方债务余额规模仍在不断壮大。国家审计署公布的《全国地方政府性债务审计结果》显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务占62.62%；政府负有担保责任的或有债务占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务占15.58%（详见表l）。根据有关统计，如果加上国债余额，那么中国的债务总额占GDP的比重就将达到50%左右，接近警戒线水平。达到2010年全国GDP的25%（详见图l），达到全国银行贷款余额的20%。
更令人担心的是，一些地方政府的债务负担十分沉重，负债率超过60%甚至100%。地方政府负债都是以地方财政收入来偿还的，一旦地方财政收入减少，很多到期债务会无法偿还，就会出现政府违约，地方政府所欠或者间接负有责任的债务到达警戒线，就会产生财政危机，进而引发金融危机。高额地方债务成为中国经济中最大系统性风险。
图1：2000年—2010年中国地方政府债务总规模与国内生产总值（单位：亿元）
数据来源：国家审计署
（二）政府债务透明度差。财政透明不仅是政府履行保障公民对财政预算的知情权、参与权、表达权和监督权的要求，也是反腐败的利器。欧洲一些国家经常用做假账的方法隐瞒公共债务和财政赤字，每一届新政府都没有在债务问题上采取改进措施。当真实数据被披露时，引起市场动荡，加剧危机。例如，希腊政府由于财政管理不当，累积了巨大的政府债务。2001年为加入欧元区，花3亿美元佣金请高盛造假帐，隐藏其巨大赤字。全球3大信用评级机构惠誉、标普和穆迪相继调低希腊的主权信用评级，不仅相关的银行被波及，有类似弱点的主权债务国家也全部受到影响。
中国1995年实施的《预算法》规定地方政府不得发债，但是实际上各级地方政府都存在着大量债务。举债名目繁多和举债形式多样，造成地方政府的债务情况非常不透明，地方政府对投资平台担保形成的隐形债务规模更难估计。上海财经大学《中国财政透明度调查》项目组发布的2011年报告显示，中国省级政府财政收支透明度虽然比前两年略有上升，但整体透明度仍然很低。在100分满分中，各省财政透明度平均得分只有约27分，与2010年持平。而在政府基金中，省级政府的转移支付项目透明度更低，只有不足10%的信息公开。在中国审计署发布2010年地方政府的债务规模已经达到10.7万亿元人民币之时，穆迪报告称中国审计署可能少报了3.5万亿元地方政府债务。此后又传出中国计划将地方政府的2--3万亿元未偿债务转移到中央政府账面上的说法。由于政府财政不透明，两则不同来源消息引发人们猜想和疑虑。如果债务引发的危机被人们意识到，势必引起市场动荡，加剧社会恐慌。 （三）政府债务还款责任不明确。在一个明晰的债权债务关系中，应该是谁负债谁承担风险。但是事实上，欧元区国家各届政府在任期内，为了提高政绩大举投资，导致债台高筑。当届政府没法足额偿还时，责任就被推给下一届政府。例如，2010年希腊政府公布的财政收支计划中就有大量债务是往届政府留下的。
与此相似，近年我国地方政府投资平台数目迅速增加，其负债总额也急剧膨胀。我国许多地方政府领导在任期内大抓政绩，大肆借贷，还债责任往往推给下届政府。地方政府债务没有债信评估，没有审批程序，没有偿债安排，没有责任承担。作为发债主体的平台公司都是地方政府独资或者控股的地方国有企业。它们的资本金或者以财政拨款，或者以土地储备注入。其债务清偿取决于土地价值的升降和贷款时的土地估值。如果土地价格下跌，地方的债务负担将会更加沉重。中国人民大学发布的《中国宏观经济分析与预测报告（2011-2012）》中称，从2011年地方政府已经步入偿债高峰期，偿债比重达到24.48%，2012年偿债比重达到17.17%。
地方政府性债务的到期规模（单位：亿元）
资料来源：国家审计署
据统计，在10.7万亿中，有23%左右债务没有任何收益。如果最终形成不良贷款，因信用主体不明确，将导致我国金融风险的快速积聚。
二、政府债务对国家金融安全的冲击与影响
欧洲主权债务危机已经成为当前全球经济复苏最突出的风险之一，这场危机已经由边缘国家向核心国家溢出，而且还在向金融、政治以及社会等领域蔓延，大有越演越烈之势。尽管中国地方政府债务问题与欧洲主权债务在负债主体、债务性质等方面存在本质区别，但对于任何国家来说，巨额债务危机最后都投射到货币危机上，通过货币危机引发一系列危机，从而威胁一国金融安全及国家安全。
（一）政府过度负债殃及银行等金融机构，造成风险向金融领域传递。目前欧洲主权债务危机直接引发的银行危机正在蔓延中，从整体来看，欧洲的金融机构负债已超过整个欧洲的GDP。欧洲银行体系的杠杆率约是美国银行业的两倍，约为25，接近雷曼兄弟倒闭时候的杠杆率30。欧洲一些大银行持有大量债务国的国债，由于信用评级下降价格大跌，致使银行直接受损，进而由主权债务危机，发展到银行危机。据统计，欧洲银行业对希腊、爱尔兰、葡萄牙、西班牙4国的主权债务风险敞口为3 440亿欧元，对这4国的全部债务风险敞口则高达3.27万亿欧元。比利时的德克夏银行的倒闭和拆分，某些法国银行即将破产的传闻，西班牙连续发生银行挤兑，以及欧元区数十家银行陆续被国际评级机构降级，债务危机与银行业危机呈现恶性循环之势，令总体风险大增。
中国金融体系的相关风险体现在地方政府及其组建的投融资平台的贷款主要来自于银行。2010年底地方政府债务规模10.7万亿元中，银行贷款为8.46万亿，占79.01%。从国家审计署通报中可以看到地方政府债务形成银行不良贷款的可能性。其中，政府部门为违规债务提供担保为464.75亿元，平台公司违规抵押或质押取得债务资金为731.53亿元，平台公司虚假出资、注册资本未到位为
2 441.5亿元，债务资金投向资本市场、房地产和高能耗、高污染、产能过剩产业为351亿元。地方政府单一的融资风险高度集中于银行，如果发生大面积贷款集中违约，就会构成银行的呆坏账，最终可能导致我国银行系统出现风险。从2011年4月开始连续出现多起城投公司债务违约事件，引发对中国银行业的担忧。先是云南省公路开发投资公司拖欠债权银行贷款，继而是上海城投无法偿还银行流动贷款，此后是哈尔滨、广东等省市出现多起地方政府债券大面积违约等等。这些事件既引起中国债券市场出现少见的大熊市，也反映了风险已开始越过政府的边界，向金融体系蔓延。
（二）政府过度负债造成金融市场动荡，削弱一国金融市场声誉与价值。随着欧洲主权债务危机不断蔓延和持续发酵，各种利空消息接踵而来，引发金融市场强烈恐慌情绪。投资者聚焦于银行内部看不到的坏帐风险，因为希腊、西班牙等银行的财务糟糕程度超过预期，房贷等风险陆续暴露。受此影响，全球资本市场经常出现大跌急跌，欧洲伦敦、法兰克福和巴黎3大股市波动巨大。
尽管中国经济情况好于欧美，但股票市场却极度的低迷，完全走下降通道，银行股更是首当其冲。今年第一季度工商银行、农业银行、中国银行、建设银行净利润同比增长14.03%、27.55%、9.94%、9.17%，交通银行也交出了同比增长26.87%的好成绩。但银行股价却屡创新低。目前，16家上市银行的平均市盈率只有6.01倍，为历史最低。在16家上市银行中，有7家银行的股价低于5元，4大行目前的估值已经全面低企，甚至远低于去年汇金公司和保险资金启动增持行动时的估值。交通银行、华夏银行先后跌破净资产值。因为银行板块的指数权重占比高达22.3%，上市银行股价下跌，成为拖累上证指数的罪魁祸首。7月上证指数跌破“钻石底”2 132点，创出三年新低。究其原因，中国银行业基本面的隐忧使投资者信心受到压制，因为经济下行的风险、地方政府投资平台贷款风险、房地产贷款风险，正是债务危机在金融心理上的投射。市场的低迷，直接削弱一国的金融市场声誉与价值，严重地影响了投资者的信心和实体经济的复苏。
（三）政府过度负债成为金融力量做空一国经济的突破口，危害国家金融安全。在欧洲主权债务危机中，穆迪、标普和惠誉国际3大评级机构唱空欧洲，轮番下调希腊、葡萄牙、爱尔兰、比利时、意大利等多个欧元国家主权信用评级，同时先后下调多个欧洲国家，包括英国金融机构的评级。穆迪还发出法国信用评级可能下调的警告，标普将法国信用评级从“AAA”级下调至“AA+”，评级展望为“负面”，更加剧了投资者对欧洲主权债务危机升级的担忧，欧美金融市场陷入剧烈动荡，未来危机国家的复苏会更艰难。
中国地方政府融资平台的债务问题也成为海外唱空和做空中国经济的重要突破口，无论是穆迪针对中国地方政府债务问题发布警告，引发中国及政府背景机构CDS飙升，还是华尔街借口地方政府融资平台以及紧缩信贷的问题刻意打压中资银行股，都体现了金融力量通过国家债务问题影响一国经济金融安全的威力。做空中国最早始于2010年，查诺斯募集了2 000万美元的离岸基金，对赌中国房地产泡沫破裂，索罗斯也裹挟万亿热钱重返香港，美国、香港的上市的中国公司轮番遭到沽空。2011年做空中国范围扩大，国际资本做空中资银行的行为显现出系统配合性。标普说中国地方融资平台问题若没有政府介入，银行业的不良贷款率将增加6个百分点，新增4 000亿美元（超过2.5万亿人民币）坏账；高盛报告指出，两年内西部地区将先爆发不良贷款问题；穆迪报告称中国地方政府债务规模低估3.5万亿，警告或将其信用展望转向“负面”；惠誉为全球金融机构启用全新的生存力评级时，宣布16家中资银行没有一家获得a类生存力评级；英国《金融时报》发表名为《中国的地方债——下一个欧洲？》的文章，甚至把欧债危机与中国的地方债直接联系在一起。之后美国银行、高盛等投行和国际投机资本频频抛售中国银行股。由于国际资本规模极大，当市场预期发生逆转时，将出现大规模的资本外逃，把投资者理解更多地引向了恐慌，造成汇率、利率、资产价格等的剧烈波动。此时我国货币政策的目标，会因国际资本的流动及国外的货币政策干扰而产生偏离，从而削弱了国家宏观调控能力，恶化经济形势，加剧金融的脆弱性。 二、欧洲主权债务危机对维护国家金融安全的启示
政府债务危机并不是一个独立的系统，它的不断集聚、不断蔓延，不但会导致私人风险的形成，而且成为威胁国家经济安全与现汇稳定的首要因素。当前我国地方政府债务虽然是“内债”，但如处置不力也同样将威胁银行甚至整个金融体系安全，3大国际评级机构没有一家将中国的主权债务评为AAA级。相反，他们不断提示中国地方债务可能诱发的经济风险。欧洲主权债务危机作为前车之鉴，对防范政府债务危机，维护国家金融安全有以下启示。
（一）强化地方政府债务管理与风险防范制度，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，从源头上防范政府债务危机。此次欧债危机的启示之一是中国政府应对地方政府债务负担问题给予足够的重视，并采取相应的措施，加强对地方政府债务的规范和管理。
在对原地方融资平台清理中划分偿债责任。将政府项目融资职能和平台公司市场化经营主体功能进行明确划分，对只承担公益性项目融资任务，主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台予以取消；对整顿后继续承担有稳定经营收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务，主要承担竞争性业务融资任务的平台公司要规范运作，严禁以政府信用向平台公司提供直接或变相担保；对其他形式的政府融资平台公司，要按照市场化要求偿还债务。
建立严格、有效的政府债务存量消化制度。必须从全口径的角度对政府的各类债务进行系统地界定和分类，建立全方位、多层次的政府债务风险预警指标体系，有效规避各种途径的债务违约，降低地方债务违约率。强化地方政府对本级负债的当前偿债责任，加强对地方政府财政资金使用效率的监管，建立偿债准备金制度和稳定的政府到期债务偿还机制。上级政府要采取措施约束地方政府借债行为，避免过度举债并转嫁下届政府，防止债务风险向中央政府和金融机构转移。此外，地方政府还要自觉接受人大、审计监督，增强预算透明度，加大信息公开力度。
健全严密、规范的政府新债控制制度。明确地以立法的形式加强对地方政府的预算管理，并在此基础上增强地方政府预算、决算的透明度，控制其债务总规模。地方政府可试行编制政府公共财政资产负债表，公开政府债务、财政状况，将投融资活动纳入公共财政资产负债表，推进地方政府阳光化融资。建立政府债务信息披露机制，定期报告借款融资及使用情况，提高政府债务透明度。
（二）建立完备的政府背景类贷款风险控制制度，提高银行体系的稳健性，阻隔地方政府债务危机向金融体系蔓延。我国地方政府违规担保问题较严重，一旦地方政府融资平台债务风险爆发，势必会向政策性银行、商业银行等金融机构蔓延，从而冲击金融系统。
加强银行等金融机构制度建设和创新，结合融资平台公司贷款的清查规范工作，推进信贷管理制度调整和完善。建立完备的政府背景类贷款风险控制体系。建立银行监管账户，根据地方政府财政收入、税收增速、负债率、偿债率、债务率等准入指标，设置地方政府背景类贷款准入标准，严格贷款准入。
加强对已发放贷款项目未来现金流量的变化情况进行跟踪评估，对贷款使用实行全程跟踪和严密监控。要监督资金按照项目规划用途、进度来使用，防范信贷资金被挪用的风险。定期对项目盈利能力、项目承接方的资信进行评估，保障其还本付息的能力。加强对融资平台资本金、偿还能力等风险指标的监控和分析，对自身经营不足以用现金流偿还贷款的，要加紧落实新的现金流、落实抵质押物和其他有效担保，并有步骤地推进存量平台贷款的资产保全和风险化解工作。
强化到期贷款的预警管理，密切跟踪地方政府的负债状况和偿债能力，特别要关注地方政府债务率变化情况，及时对贷款期限、方式及风险缓释措施做出相应安排。开展贷后评价工作，研究贷款压力测试的方法，积累压力测试相关历史数据，并根据测试结果采取相应的风险防控措施，避免出现违约贷款。
（三）大力推动本土信用评级机构发展，争取国际评级话语权，依靠自己的力量维护国家金融安全。信用评级对一国金融体系安全可以从两个方面体现出来。一是通过主权信用评级影响国债交易价格、信贷市场利率和国家汇率，并进而导致一国金融体系的内部运行机制产生波动、危机甚至颠覆。二是通过主权信用评级对各类金融机构产生影响，对金融机构的信用评级状况直接关系到一国金融资本的稳定和金融体系的安危。
多年来，美国标准普尔、穆迪、惠誉垄断了绝大部分市场份额，3大评级机构公布的主权债券评级约占所有未到期信用评级的97%。中国虽然是美国最大的债权国，却因为没有国际评级话语权而缺乏保护债权国利益的能力；中国经济虽然快速发展，却因为没有国际评级话语权而丧失人民币的国际市场定价权，无法保护人民币国际化进程中的国家利益。积极促进国内评级机构做大做强，抵制美国控制的不公正的国际评级制度，推动国内债券市场快速发展是当务之急。
建立我国独立、公正的国内评级体系。完善立法，明确国内信用评级市场监管主体和监管模式，规范行业管理。国务院已经批准中央银行作为信用评级行业的主管部门，实行多年的国内信用评级市场由发改委、中央银行、证监会、银监会、保监会多头审批、多头监管的局面有望改观，信用评级市场有望达成统一。建立金融业统一征信平台，连接中央银行、银监会、证监会、保监会等多个职能部门，汇集社会有效的信用信息，打破部门利益分割，实现信用资源和数据的共享。
大力推动本土信用评级机构发展，支持本土评级机构成长为国际型的评级机构，减少对外部信用评级的依赖性。从维护金融安全、产业安全、国家经济安全出发，控制3大评级机构对中国主要直接融资产品市场的占据。可以借鉴国际经验实行双评级制度，对涉及本土金融市场和金融产品的评级，如果需要选择国际3大评级机构，应同时选取一家国内评级机构。
争夺国际评级话语权，抵制美国控制的不公正的国际评级体系，依自己的力量创新信用评级机构模式、创新信用评级管理模式、创新信用评级标准。从而维护国家金融安全。大公国际2010年首次推出了对世界50个国家的主权评级报告，这也是全球第一家非西方国家评级机构首次发布的国家信用风险信息。该报告的推出在西方世界引起了很大的反响。随着中国版信用风险缓释工具（CRM）的推出，中国金融机构也可通过金融市场对信用风险进行自主定价，维护中国利益。
参考文献
[1]付忠财、刘成玉.地方政府融资平台信贷风险形成机理与化解对策[J].西南金融.2012（01）
[2]胡援成、张文君.地方政府债务扩张与银行信贷风险[J].财经论丛.2012（05）
[3]翟晨曦.欧美政府债务危机与中国城投债务危机的分析与对比[EB/OL].http：//www.chinabond.com.cn.html.
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[4]国家审计署.全国地方政府性债务审计结果[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn.html.2011-06-27
[5]安国俊.欧债危机和美债危机的反思[J].中国金融.2011（18）
[6]万文倩.从欧债危机看中国债务情况[J].浙江金融.2012（04）
责任编辑/金 鑫
[内容提要]政府巨额债务负担不仅阻碍一国经济正常发展，而且成为直接影响金融体系安全的重要因素。随着欧元区国家主权债务危机的升级和蔓延，中国地方政府债务问题再次引起人们的关注。从国家金融安全的视角，对比分析欧洲主权债务与我国政府债务问题，研究政府债务危机对金融安全的影响路径和方式，探索欧洲主权债务危机对我国化解地方政府债务危机、维护国家金融安全的启示。
[关 键 词]欧洲主权债务危机；地方政府债务；金融安全
全球金融危机爆发以来，欧洲陷入了持续不断的国家主权债务危机。随着危机进一步蔓延，出现了由边缘向中心、由小国向大国扩散的趋势，国际评级机构连续下调希腊、葡萄牙、西班牙、爱尔兰、意大利等国主权信用评级。欧债危机的性质是财政危机，但正在向金融体系蔓延。据IMF的统计，欧债危机已使欧盟各银行持有的政府债券缩水2 000亿欧元。法国3大银行因大量持有意大利债券，资金缺口达1 730亿欧元。一旦某国家发生主权债务违约，必将引起多米诺骨牌效应，对欧洲银行系统产生影响，从而危害金融安全。事实上，这场危机已经波及到了银行业，德克夏成为在欧债危机中倒下的第一家银行。中国地方政府债务是否也会出现危机，成为当前世界关注的一个重点，也是近年来海外唱空中国、做空中国经济，从而威胁国家金融安全的重要突破口。
一、欧洲主权债务危机对中国地方政府债务的警示
不断频发的欧债危机使人们联想到我国爆发政府债务危机的可能性。就中国总体而言，目前主权债务规模并不太大。国债余额总量约为10万亿元左右，占GDP的比重不足25%，远低于国际公认的60%的安全标准。在外债结构中，短期外债额上升虽然增加了主权债务的安全隐患，但也绝无主权债务危机可言。值得警惕的是中国地方政府债务问题。2010年6月，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对各级地方政府融资平台进行清理、整顿与规范。中国人民银行、银监会和中央部委也下发文件，要求清查地方政府融资平台债务，严控贷款规模，加强风险的控制和管理。虽然中国地方政府债务与欧债危机关联度极小，但是债务额庞大和管理机制缺乏与之有相似之处，欧债危机对我国防范政府债务危机与维护金融安全具有警示作用。
（一）政府债务规模比较庞大。欧债危机最直接的原因在于公共债务占GDP的比例过高，政府负债规模远超过财政负担与调控能力，从而陷入赤字攀高、债台高筑的恶性循环。其中，2011年希腊GDP为3 560亿欧元，其债务占GDP165%；西班牙2011年GDP为1.1万亿欧元，其债务占GDP72.1%；意大利负债超过2万亿欧元，其债务占2011年GDP的120%；既使是经济状况较好的德国，2011年GDP为1.1万亿欧元，其债务占GDP比例为81.8%。欧元区成员国债务总计8.215万亿欧元，相当于GDP的87.2%，超出欧盟规定的60%。欧元区财政赤字占GDP比例为4.1%，超出欧盟规定的3%。
从我国情况来看，2008年地方政府为国家4万亿投资提供配套资金，新增银行贷款大量流向地方政府投资平台。2009年地方债务由上年底的5.56万亿元暴增至9万亿，同比增长61.7%。虽然2010年增速下滑至18.86%，但地方债务余额规模仍在不断壮大。国家审计署公布的《全国地方政府性债务审计结果》显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务占62.62%；政府负有担保责任的或有债务占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务占15.58%（详见表l）。根据有关统计，如果加上国债余额，那么中国的债务总额占GDP的比重就将达到50%左右，接近警戒线水平。达到2010年全国GDP的25%（详见图l），达到全国银行贷款余额的20%。
更令人担心的是，一些地方政府的债务负担十分沉重，负债率超过60%甚至100%。地方政府负债都是以地方财政收入来偿还的，一旦地方财政收入减少，很多到期债务会无法偿还，就会出现政府违约，地方政府所欠或者间接负有责任的债务到达警戒线，就会产生财政危机，进而引发金融危机。高额地方债务成为中国经济中最大系统性风险。
图1：2000年—2010年中国地方政府债务总规模与国内生产总值（单位：亿元）
数据来源：国家审计署
（二）政府债务透明度差。财政透明不仅是政府履行保障公民对财政预算的知情权、参与权、表达权和监督权的要求，也是反腐败的利器。欧洲一些国家经常用做假账的方法隐瞒公共债务和财政赤字，每一届新政府都没有在债务问题上采取改进措施。当真实数据被披露时，引起市场动荡，加剧危机。例如，希腊政府由于财政管理不当，累积了巨大的政府债务。2001年为加入欧元区，花3亿美元佣金请高盛造假帐，隐藏其巨大赤字。全球3大信用评级机构惠誉、标普和穆迪相继调低希腊的主权信用评级，不仅相关的银行被波及，有类似弱点的主权债务国家也全部受到影响。
中国1995年实施的《预算法》规定地方政府不得发债，但是实际上各级地方政府都存在着大量债务。举债名目繁多和举债形式多样，造成地方政府的债务情况非常不透明，地方政府对投资平台担保形成的隐形债务规模更难估计。上海财经大学《中国财政透明度调查》项目组发布的2011年报告显示，中国省级政府财政收支透明度虽然比前两年略有上升，但整体透明度仍然很低。在100分满分中，各省财政透明度平均得分只有约27分，与2010年持平。而在政府基金中，省级政府的转移支付项目透明度更低，只有不足10%的信息公开。在中国审计署发布2010年地方政府的债务规模已经达到10.7万亿元人民币之时，穆迪报告称中国审计署可能少报了3.5万亿元地方政府债务。此后又传出中国计划将地方政府的2--3万亿元未偿债务转移到中央政府账面上的说法。由于政府财政不透明，两则不同来源消息引发人们猜想和疑虑。如果债务引发的危机被人们意识到，势必引起市场动荡，加剧社会恐慌。 （三）政府债务还款责任不明确。在一个明晰的债权债务关系中，应该是谁负债谁承担风险。但是事实上，欧元区国家各届政府在任期内，为了提高政绩大举投资，导致债台高筑。当届政府没法足额偿还时，责任就被推给下一届政府。例如，2010年希腊政府公布的财政收支计划中就有大量债务是往届政府留下的。
与此相似，近年我国地方政府投资平台数目迅速增加，其负债总额也急剧膨胀。我国许多地方政府领导在任期内大抓政绩，大肆借贷，还债责任往往推给下届政府。地方政府债务没有债信评估，没有审批程序，没有偿债安排，没有责任承担。作为发债主体的平台公司都是地方政府独资或者控股的地方国有企业。它们的资本金或者以财政拨款，或者以土地储备注入。其债务清偿取决于土地价值的升降和贷款时的土地估值。如果土地价格下跌，地方的债务负担将会更加沉重。中国人民大学发布的《中国宏观经济分析与预测报告（2011-2012）》中称，从2011年地方政府已经步入偿债高峰期，偿债比重达到24.48%，2012年偿债比重达到17.17%。
地方政府性债务的到期规模（单位：亿元）
资料来源：国家审计署
据统计，在10.7万亿中，有23%左右债务没有任何收益。如果最终形成不良贷款，因信用主体不明确，将导致我国金融风险的快速积聚。
二、政府债务对国家金融安全的冲击与影响
欧洲主权债务危机已经成为当前全球经济复苏最突出的风险之一，这场危机已经由边缘国家向核心国家溢出，而且还在向金融、政治以及社会等领域蔓延，大有越演越烈之势。尽管中国地方政府债务问题与欧洲主权债务在负债主体、债务性质等方面存在本质区别，但对于任何国家来说，巨额债务危机最后都投射到货币危机上，通过货币危机引发一系列危机，从而威胁一国金融安全及国家安全。
（一）政府过度负债殃及银行等金融机构，造成风险向金融领域传递。目前欧洲主权债务危机直接引发的银行危机正在蔓延中，从整体来看，欧洲的金融机构负债已超过整个欧洲的GDP。欧洲银行体系的杠杆率约是美国银行业的两倍，约为25，接近雷曼兄弟倒闭时候的杠杆率30。欧洲一些大银行持有大量债务国的国债，由于信用评级下降价格大跌，致使银行直接受损，进而由主权债务危机，发展到银行危机。据统计，欧洲银行业对希腊、爱尔兰、葡萄牙、西班牙4国的主权债务风险敞口为3 440亿欧元，对这4国的全部债务风险敞口则高达3.27万亿欧元。比利时的德克夏银行的倒闭和拆分，某些法国银行即将破产的传闻，西班牙连续发生银行挤兑，以及欧元区数十家银行陆续被国际评级机构降级，债务危机与银行业危机呈现恶性循环之势，令总体风险大增。
中国金融体系的相关风险体现在地方政府及其组建的投融资平台的贷款主要来自于银行。2010年底地方政府债务规模10.7万亿元中，银行贷款为8.46万亿，占79.01%。从国家审计署通报中可以看到地方政府债务形成银行不良贷款的可能性。其中，政府部门为违规债务提供担保为464.75亿元，平台公司违规抵押或质押取得债务资金为731.53亿元，平台公司虚假出资、注册资本未到位为
2 441.5亿元，债务资金投向资本市场、房地产和高能耗、高污染、产能过剩产业为351亿元。地方政府单一的融资风险高度集中于银行，如果发生大面积贷款集中违约，就会构成银行的呆坏账，最终可能导致我国银行系统出现风险。从2011年4月开始连续出现多起城投公司债务违约事件，引发对中国银行业的担忧。先是云南省公路开发投资公司拖欠债权银行贷款，继而是上海城投无法偿还银行流动贷款，此后是哈尔滨、广东等省市出现多起地方政府债券大面积违约等等。这些事件既引起中国债券市场出现少见的大熊市，也反映了风险已开始越过政府的边界，向金融体系蔓延。
（二）政府过度负债造成金融市场动荡，削弱一国金融市场声誉与价值。随着欧洲主权债务危机不断蔓延和持续发酵，各种利空消息接踵而来，引发金融市场强烈恐慌情绪。投资者聚焦于银行内部看不到的坏帐风险，因为希腊、西班牙等银行的财务糟糕程度超过预期，房贷等风险陆续暴露。受此影响，全球资本市场经常出现大跌急跌，欧洲伦敦、法兰克福和巴黎3大股市波动巨大。
尽管中国经济情况好于欧美，但股票市场却极度的低迷，完全走下降通道，银行股更是首当其冲。今年第一季度工商银行、农业银行、中国银行、建设银行净利润同比增长14.03%、27.55%、9.94%、9.17%，交通银行也交出了同比增长26.87%的好成绩。但银行股价却屡创新低。目前，16家上市银行的平均市盈率只有6.01倍，为历史最低。在16家上市银行中，有7家银行的股价低于5元，4大行目前的估值已经全面低企，甚至远低于去年汇金公司和保险资金启动增持行动时的估值。交通银行、华夏银行先后跌破净资产值。因为银行板块的指数权重占比高达22.3%，上市银行股价下跌，成为拖累上证指数的罪魁祸首。7月上证指数跌破“钻石底”2 132点，创出三年新低。究其原因，中国银行业基本面的隐忧使投资者信心受到压制，因为经济下行的风险、地方政府投资平台贷款风险、房地产贷款风险，正是债务危机在金融心理上的投射。市场的低迷，直接削弱一国的金融市场声誉与价值，严重地影响了投资者的信心和实体经济的复苏。
（三）政府过度负债成为金融力量做空一国经济的突破口，危害国家金融安全。在欧洲主权债务危机中，穆迪、标普和惠誉国际3大评级机构唱空欧洲，轮番下调希腊、葡萄牙、爱尔兰、比利时、意大利等多个欧元国家主权信用评级，同时先后下调多个欧洲国家，包括英国金融机构的评级。穆迪还发出法国信用评级可能下调的警告，标普将法国信用评级从“AAA”级下调至“AA+”，评级展望为“负面”，更加剧了投资者对欧洲主权债务危机升级的担忧，欧美金融市场陷入剧烈动荡，未来危机国家的复苏会更艰难。
中国地方政府融资平台的债务问题也成为海外唱空和做空中国经济的重要突破口，无论是穆迪针对中国地方政府债务问题发布警告，引发中国及政府背景机构CDS飙升，还是华尔街借口地方政府融资平台以及紧缩信贷的问题刻意打压中资银行股，都体现了金融力量通过国家债务问题影响一国经济金融安全的威力。做空中国最早始于2010年，查诺斯募集了2 000万美元的离岸基金，对赌中国房地产泡沫破裂，索罗斯也裹挟万亿热钱重返香港，美国、香港的上市的中国公司轮番遭到沽空。2011年做空中国范围扩大，国际资本做空中资银行的行为显现出系统配合性。标普说中国地方融资平台问题若没有政府介入，银行业的不良贷款率将增加6个百分点，新增4 000亿美元（超过2.5万亿人民币）坏账；高盛报告指出，两年内西部地区将先爆发不良贷款问题；穆迪报告称中国地方政府债务规模低估3.5万亿，警告或将其信用展望转向“负面”；惠誉为全球金融机构启用全新的生存力评级时，宣布16家中资银行没有一家获得a类生存力评级；英国《金融时报》发表名为《中国的地方债——下一个欧洲？》的文章，甚至把欧债危机与中国的地方债直接联系在一起。之后美国银行、高盛等投行和国际投机资本频频抛售中国银行股。由于国际资本规模极大，当市场预期发生逆转时，将出现大规模的资本外逃，把投资者理解更多地引向了恐慌，造成汇率、利率、资产价格等的剧烈波动。此时我国货币政策的目标，会因国际资本的流动及国外的货币政策干扰而产生偏离，从而削弱了国家宏观调控能力，恶化经济形势，加剧金融的脆弱性。 二、欧洲主权债务危机对维护国家金融安全的启示
政府债务危机并不是一个独立的系统，它的不断集聚、不断蔓延，不但会导致私人风险的形成，而且成为威胁国家经济安全与现汇稳定的首要因素。当前我国地方政府债务虽然是“内债”，但如处置不力也同样将威胁银行甚至整个金融体系安全，3大国际评级机构没有一家将中国的主权债务评为AAA级。相反，他们不断提示中国地方债务可能诱发的经济风险。欧洲主权债务危机作为前车之鉴，对防范政府债务危机，维护国家金融安全有以下启示。
（一）强化地方政府债务管理与风险防范制度，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，从源头上防范政府债务危机。此次欧债危机的启示之一是中国政府应对地方政府债务负担问题给予足够的重视，并采取相应的措施，加强对地方政府债务的规范和管理。
在对原地方融资平台清理中划分偿债责任。将政府项目融资职能和平台公司市场化经营主体功能进行明确划分，对只承担公益性项目融资任务，主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台予以取消；对整顿后继续承担有稳定经营收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务，主要承担竞争性业务融资任务的平台公司要规范运作，严禁以政府信用向平台公司提供直接或变相担保；对其他形式的政府融资平台公司，要按照市场化要求偿还债务。
建立严格、有效的政府债务存量消化制度。必须从全口径的角度对政府的各类债务进行系统地界定和分类，建立全方位、多层次的政府债务风险预警指标体系，有效规避各种途径的债务违约，降低地方债务违约率。强化地方政府对本级负债的当前偿债责任，加强对地方政府财政资金使用效率的监管，建立偿债准备金制度和稳定的政府到期债务偿还机制。上级政府要采取措施约束地方政府借债行为，避免过度举债并转嫁下届政府，防止债务风险向中央政府和金融机构转移。此外，地方政府还要自觉接受人大、审计监督，增强预算透明度，加大信息公开力度。
健全严密、规范的政府新债控制制度。明确地以立法的形式加强对地方政府的预算管理，并在此基础上增强地方政府预算、决算的透明度，控制其债务总规模。地方政府可试行编制政府公共财政资产负债表，公开政府债务、财政状况，将投融资活动纳入公共财政资产负债表，推进地方政府阳光化融资。建立政府债务信息披露机制，定期报告借款融资及使用情况，提高政府债务透明度。
（二）建立完备的政府背景类贷款风险控制制度，提高银行体系的稳健性，阻隔地方政府债务危机向金融体系蔓延。我国地方政府违规担保问题较严重，一旦地方政府融资平台债务风险爆发，势必会向政策性银行、商业银行等金融机构蔓延，从而冲击金融系统。
加强银行等金融机构制度建设和创新，结合融资平台公司贷款的清查规范工作，推进信贷管理制度调整和完善。建立完备的政府背景类贷款风险控制体系。建立银行监管账户，根据地方政府财政收入、税收增速、负债率、偿债率、债务率等准入指标，设置地方政府背景类贷款准入标准，严格贷款准入。
加强对已发放贷款项目未来现金流量的变化情况进行跟踪评估，对贷款使用实行全程跟踪和严密监控。要监督资金按照项目规划用途、进度来使用，防范信贷资金被挪用的风险。定期对项目盈利能力、项目承接方的资信进行评估，保障其还本付息的能力。加强对融资平台资本金、偿还能力等风险指标的监控和分析，对自身经营不足以用现金流偿还贷款的，要加紧落实新的现金流、落实抵质押物和其他有效担保，并有步骤地推进存量平台贷款的资产保全和风险化解工作。
强化到期贷款的预警管理，密切跟踪地方政府的负债状况和偿债能力，特别要关注地方政府债务率变化情况，及时对贷款期限、方式及风险缓释措施做出相应安排。开展贷后评价工作，研究贷款压力测试的方法，积累压力测试相关历史数据，并根据测试结果采取相应的风险防控措施，避免出现违约贷款。
（三）大力推动本土信用评级机构发展，争取国际评级话语权，依靠自己的力量维护国家金融安全。信用评级对一国金融体系安全可以从两个方面体现出来。一是通过主权信用评级影响国债交易价格、信贷市场利率和国家汇率，并进而导致一国金融体系的内部运行机制产生波动、危机甚至颠覆。二是通过主权信用评级对各类金融机构产生影响，对金融机构的信用评级状况直接关系到一国金融资本的稳定和金融体系的安危。
多年来，美国标准普尔、穆迪、惠誉垄断了绝大部分市场份额，3大评级机构公布的主权债券评级约占所有未到期信用评级的97%。中国虽然是美国最大的债权国，却因为没有国际评级话语权而缺乏保护债权国利益的能力；中国经济虽然快速发展，却因为没有国际评级话语权而丧失人民币的国际市场定价权，无法保护人民币国际化进程中的国家利益。积极促进国内评级机构做大做强，抵制美国控制的不公正的国际评级制度，推动国内债券市场快速发展是当务之急。
建立我国独立、公正的国内评级体系。完善立法，明确国内信用评级市场监管主体和监管模式，规范行业管理。国务院已经批准中央银行作为信用评级行业的主管部门，实行多年的国内信用评级市场由发改委、中央银行、证监会、银监会、保监会多头审批、多头监管的局面有望改观，信用评级市场有望达成统一。建立金融业统一征信平台，连接中央银行、银监会、证监会、保监会等多个职能部门，汇集社会有效的信用信息，打破部门利益分割，实现信用资源和数据的共享。
大力推动本土信用评级机构发展，支持本土评级机构成长为国际型的评级机构，减少对外部信用评级的依赖性。从维护金融安全、产业安全、国家经济安全出发，控制3大评级机构对中国主要直接融资产品市场的占据。可以借鉴国际经验实行双评级制度，对涉及本土金融市场和金融产品的评级，如果需要选择国际3大评级机构，应同时选取一家国内评级机构。
争夺国际评级话语权，抵制美国控制的不公正的国际评级体系，依自己的力量创新信用评级机构模式、创新信用评级管理模式、创新信用评级标准。从而维护国家金融安全。大公国际2010年首次推出了对世界50个国家的主权评级报告，这也是全球第一家非西方国家评级机构首次发布的国家信用风险信息。该报告的推出在西方世界引起了很大的反响。随着中国版信用风险缓释工具（CRM）的推出，中国金融机构也可通过金融市场对信用风险进行自主定价，维护中国利益。
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责任编辑/金 鑫