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行政区经济理论，是刘君德教授与其团队，特别是舒庆博士，于1980年代起在多次现实行政区划调整的工作中和研究中总结提炼的本土化色彩浓厚，解释力强，持续性好、创新突出的具有中国特色的政区理论。关于行政区经济的理论分析和实践应用的文章已非常丰富，然而从政治与治理相关理论出发，以政府与市场、政府与社会以及上下级政府之间的权力集散视角的分析还不多见。特别是在十八大后，党和国家提出全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化以及市场在资源配置中起决定性作用等全新论述的大背景下，从权力治理关系的角度来探讨行政区经济理论就更具有理论和现实意义。
行政区划作为上层建筑的重要组成部分。其研究也大量借鉴了政治学、公共管理学等相关理论，归纳起来至少包括以下四个方面：一是政府间关系理论，包括运用马克思主义理论、委托代理关系理论、合作关系理论、实力一依赖理论、契约理论、公共财政理论等对中央与地方关系的探讨。通过府际法律关系、财政关系、互动关系等对府际关系的探讨；二是地方自治理论，包括集权主义、分权主义、均权主义，对单一制、联邦制、邦联制等国家政治制度的比较分析等；三是政府管理相关理论，包括政府职能理论、治理理论、政府治道变革模式、政区竞争理论、新公共管理主义理论、公共选择理论等；四是大都市区管理理论，包括大都市区政府管理模式、区域协调机制、行政组织形式的理论与文献研究等，以及新区域主义规划、区域治理、区域行政、区域管治等概念和理论。如何将以上这些林林总总的理论作为对行政区划的一个系统性解释，笔者认为至少有一个角度可以统合。即从权力集一散关系的视角，通过这一视角，可以将相关理论与行政区划的关联划分为三个方面：一是政区的功能发挥上所涉及的政府与经济的权力集一散关系；二是政区的性质定位上所涉及的政府与社会的权力集一散关系；三是政区层级隶属关系上所涉及的政府之间的权力集一散关系。
一、政区功能与政府职能：政府集权还是市场分权
根据我国地方组织法的相关规定，一级地方人民代表大会讨论并决定本行政区域内“政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，而一级人民政府则“执行国民经济和社会发展计划、预算。管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”，可见行政区政府（从广义而言包括议事、执行、监督等各个党政管理机构）是辖区内经济、社会、文化等公共事业的决策者、组织者、执行者。因此，政区的功能与政府的职能是密切相关的，甚至可以说是二位一体的，而我们知道政府职能的讨论往往是放在计划经济体制下的政府集权干预还是市场经济体制下的市场分散决策两个端点的讨论上，这也使得对于政区功能定位的分析也集中在社会权力分工中政府与市场关系方面。“大政府、小市场”还是“小政府、大社会”是学术界一个古老而历久弥新的主题。“自重商主义开始，或是强调政府对市场的干预，或是强调市场的自由，政府经济理论始终是300余年来西方经济学中一个争论不休的问题。”因此，在任何国家的经济发展中，没有纯粹的政府干预和自由放任，根据经济发展形势确定二者的均衡点是普遍认同的方式，但是对于客观的经济现象由于存在不同的原因认识，在二者的比例上存在不同的观点，也使得对政府职能的伸缩存在争议。但是，从总体而言西方发达国家仍是以市场机制为主，且取得了不错的经济成就。尽管1920年代末发生的全球经济危机催生了凯恩斯主义的兴起，诸多讨伐市场失灵、支持政府干预的理论也相继登台，但是20世纪70年代开始的“滞胀”怪病也同样激起了诘难政府失灵、复兴自由主义的高潮，在抨击政府方面尤以公共选择学派最为锋利，他们旗帜鲜明的主张：政府在公共政策上的选择没能也不可能代表社会公众的选择，因而政府过多的干预在现实中往往造成社会资源配置与理想状态的巨大落差。
可以说，虽然政府干预与放任自由各有优点，它们的讨论也几经反复。有形之手与无形之手孰轻孰重还在争议，但市场机制的主导地位并没能改变。对此，或许这样一段论述可以再次做一个归纳：“市场与非市场间的选择并不是一种‘纯’的选择，而是一种程度上的选择，然而，从产生这种制度的经济和社会行为的角度看，选择的程度还是至关重要的。选择越倾向于市场，其体制就会面临更多导致市场缺陷的危险；选择越倾向于非市场，其体制就会面临更多的导致非市场缺陷的危险。从有效的经济运行角度看，经验证明非市场缺陷要比市场缺陷严重得多。无论是从静态方面还是动态方面。以及无论是从短期的分配效率还是从长期的经济增长上看，市场体制都要比非市场体制运转得更好。”当然需要指出的是，在全球化、信息化时代的今天，政府与市场的融合、互动更加紧密，往往是政府集权过多的国家逐渐放松了政府管制的强度，而更多引入市场机制。而市场化程度很高的国家则扩大了政府在经济运行中的职能作用。中国作为一个从计划经济向市场经济转型的社会主义国家，其改革开放的渐进性决定了与之相适应的政府职能转变的复杂性：一方面作为跨越式赶超型现代化发展模式，需要政府的“多一块”；另一方面，在不断适应市场经济发展上需要政府不断的“退出”。因此，面对政府职能上的越位、错位、失位，到底该如何实现其归位将必定在很长时间内是萦绕在学者以及政策制定者心中的迷思。
从政区的视角而言，由于西方国家与我国政府职能的差别，在行政区功能上也有明显的不同，一般而言，国外的行政区更多具有社会管理的作用，而在经济管理上则是间接性的、程序性的和宏观性的：而具有中国特色的行政区则更多的附着了政府干预经济的功能。为此，我国人文地理学家刘君德教授发现并提出了有悖于国外经济区经济和区域经济一体化的“行政区经济”现象和概念。行政区经济既有正面效应也有负面效应，是一个辩证又统一的理论。对于前者在中国当政府职能转变尚未到位的情况下。政府在经济领域的过多成份也使得本不应成为干预经济政策工具的行政区划成为了政府利用的手段，这种干预从政府角度而言，往往是有统筹规划、整合资源、消除内耗、提高地方积极性等理由，当然在现实中也确实起到了推动地方经济发展的作用。但是，在取得积极效应的同时，行政区经济的运行往往也难逃“政府失灵”的弊端，也即是出现重复建设、“小而全、大而全”、划地为牢、以邻为壑、封锁市场、产业趋同、结构雷同、各自为政、自成体系等行政区经济的负面效应。与政府职能的讨论类似，如何实现行政区经济的积极效应同时避免或降低其消极效应，是一个权衡的过程。以西方国家的标准，通过经济区经济可以解决，但站在理想帕累托资源配置的角度则仍还需寻找答案。例如在西方由于城乡、区域等空间不均衡也有空间管制，空间政策，有政策必然存在政府干预，有政府干预，则有行政区经济特征及其负面效应。如何化解这其中的矛盾，通常采取弹性的空间影响政策，柔性的政府干预机制，包括城市联盟、都市区联合会、区域规划协会等准政府和非政府组织。 二、政区性质与民主自治：国家集权还是社会分权
如果说政区功能方面探讨侧重政府干预还是崇拜自由放任，是从经济角度看待国家与市场之间的集权与分权的话，那么对于政区性质中是行政还是自治则可以说是从社会角度看待国家与社会之间的集权与分权。从严格意义而言，纯粹自治的社区不属于政区的范畴，然而在西方由于深厚的公民社会和地方自治传统，使得不少国家的基层地域组织都是具有广泛民主权利的自治社区，当然这些自治社区在自我管理的同时都多多少少需要与地方政府，甚至中央政府发生管理上的接触，并且从全球化、信息化以及新的制度理念等当前发展背景看，民众和地方自治体在接受政府管理和监督的权力辐射上的比重正不断加重。与此同时，对于那些强调政府集权的基层自治体则也在相同的背景下根据国情对基层政府不断下放权力，增强了其自治主体的地位。因此，对于广义政区而言，政区的性质反映了国家与社会之间的权利配置。其转换则是实现国家与社会之间权利调整的重要途径。
国家与社会之间的权利安排有怎样的一些实践和理论呢？自政治国家诞生以来，对于归属社会的权利范围就处在一个分离和包容的不断变化之中。对于这里指出的社会是国家与社会分析框架下非政府领域的部分，笔者认为一般包括个人和由个人组成的非政府组织，但从本质上而言，其中最为关键还是国家与个人的关系。个人自由权利更多，则其自愿组成的非政府组织（在法律框架下，通过民主选举产生的管理公共事务的自治组织和基于兴趣组建或自愿参与的俱乐部、协会、社会团体、民间组织等）自然受到国家或中央政府的约束更少；同理，如果名义上的个人自由多而其在法律框架下通过民主过程形成的社会组织过多受到中央或政府的行政干预，则其个人自由权利相应在一定程度上被压缩，例如在大陆法系国家的地方自治体往往受到中央政府更多的管理。在广义政区的讨论范畴内，我们知道政区某种意义而言就是一个公共事务的地域管理组织，因此讨论国家与社会权力集中与分散的关系我们在此更关注的是中央政府与地方自治的关系。而基层政区作为国家与社会、个人的直接联系和互动的公共地域管理组织，它究竟是国家统治单元还是社会自治单元，或者二者之间如何混合、渗透、关联则仍在探讨。
在西方国家。一般认为，公共地域管理组织意义上的地方自治的开端是“自治市”的出现。“自治市”最早的定义起源于罗马，当时的罗马帝国授予一些城市一定的特权。罗马帝国衰亡之后，这一做法在欧洲沿袭下来。在欧洲，地方自治最早是对城市而言的，自治是捍卫城市特权的理论根据，是实现城市自由的手段，其在政治和组织上的典型特征是实行代议制。可见，城市实行自治有其深厚的历史传统，“市是自治权限和职能最大的基层地方自治体”。而地方自治理念在引入各个国家之后，通过积极与本土问题相结合发展出了多样的地方自治的理论和学说，大体包括：保护说、钦定说、传来说、固有权说、制度性保障说、人民主权说、人权保障说、法人说、地方政府论、权力分立制衡说。这些学说都是在实际的国家政治生活中，根据国情不断探索政府与社会之间如何划分权力和权利的结果。无论何种形式，一般而言，自治作为个人主义在地方生活中的体现。始终被赋予自我负责、“积极性、活力、市镇的爱国主义，以及城市制度所激起的刚毅而取之不竭的品德”，只是在不同的国家和不同的时期这种特点的体现程度有所不同。
与此相适应，实行自治的基层政府，甚至地方政府由于自主权较大，其在辖区内的社会事务，由居民和民间团体负责，不接受上级不合理的政治要求，而是根据辖区实际特点和发展情况，在法律框架内安排相应的决策和管理方式，这也使得居民或自治组织可以选择多样的供给模式来满足多样化的需求，并且在机制设计上更多地考虑经济原则。这样一种特点在政区上则反映为辖区规模上的大小不一，辖区范围上的相互重叠，组织性质上的类型多样，组织数量上的庞大繁多。例如，在美国“50个不同州的法律下，八万多个县、乡镇、自治市、学区和其他特别区，加上数以万计的准政府组织，集合而成了美国的地方政府”，似乎这样的政区组织体系是一个“杂乱无章的混合体”——“百衲被（cmzy-quilt）”。
在中国，历史上是否存在市民社会在学术界仍有争议，然而近现代以来随着国家政权的下沉，基层社会被组织进国家体系则有较为充分的经验支持。新中国建立后，实行工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政制度，使得人们的权利得到了保证，但由于文化大革命等的影响，农村的人民公社体制和城市的单位制将社会自治领域进一步压缩，政社一体或国家办社会的体制使得社会难以发育。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立与完善以及国家权力的下放，农村统分结合的家庭联产承包责任制以及城市单位制的瓦解促成了农村村委会和城市居委会基层群众性自治组织的建立，加上体制内部的“行政性分权”一定程度上促进了国家的社会性分权，而近年来政府倡导的“和谐社会”理念也促使地方在社区建设和管理上更多考虑社团、民间协会等非政府组织的参与。当然，随着社会主义市场经济的成熟，城市化进程的加快，与之相应的非政府公共领域也将得到进一步成长，而与西方国家的社会自治情况相比，我们国家仍有一段路要走，因此，如何探索中国社会主义特色的地方自治体系是摆在国人面前的重大课题。
从政区研究的视角而言，行政区划既可以是改善和推进基层或地方自治的手段，也是其目的。例如，对于中国已明确的村委会基层群众性自治组织，尽管在现实中“人、财、物均由县乡地方政府所控制，村民自治有自治形式而无自治的内容，因此沦为空壳化。”但是只要先有了“名”就容易在框架内形成“实”，而“名”带动的“实”又进一步可以正“名”，则逐渐进入名正言顺的发展状态。相反，如果“名”都没有。要发展“实”就更加困难，并且即使有“实”（例如随着郊区市场经济与城市化的发展，导致政府主导型现代化模式在农村走向终结、政府因管理失灵而从乡镇市场中淡出以及国家权力退出导致乡镇公共服务真空，这一背景促使乡镇市民社会及其利益代表组织也快速兴起）如没名分，也可能徒有其“实”。因此，如果根据经济社会发展形势，需要在某一层级或某一范围内推动自治，例如曾经热议的自治层面上提到乡镇，或者是有学者讨论的推行市自治，则可以首先在政区性质上将基层行政区改为自治社区，并进行相应的制度设计，顺应和夯实地方自治的基础，待有了基础后再进一步完善自治社区的体制，并将其发展成为真正的地方自治体。 三、政区隶属与府际关系：上级集权还是下级分权
如果说讨论政府与非政府是两个系统之间的权力集中与分散的话，那么这一部分则是讨论政府权力在不同层级的集中与分散。行政区划作为国家分级管理的制度安排，从某种意义而言，其产生和发展的历史就是中央与地方逐层进行权力的集中与下放的过程。行政层级与幅度作为政区体制研究中的关键要素，层级之间的隶属关系、增加下级行政单位以及某一层级的实化或虚化都是府际之间权力集中与分散的重要体现。
那么，在政府间是实行集权主义还是分权主义呢？我们从国内外的相关实践和理论做一简要探讨。由于国体政体的不同，各个国家在政府间的权力划分上都有自己的特点。即使在同一国家，在不同阶段也有不同的方式，例如，D·赖特（wright）曾经提出了“分离模式”、“下位包含模式”、“相互依存模式”三种政府间关系模式，用以描述美国政府间关系由最初一元对立的联邦主义向后来的各级政府职能相互侵占、合作参与活动增强的演变历程。总体而言，在西方国家，对于政府间权力的划分主要以其在公共事务上的优势作为依据，进而确定其提供相关管理和服务的权力。
从理论研究看，林尚立教授认为，任何一种形式的国内政府间关系的选择和确立，均是基于一定的理论基础和理论论证之上，这些理论基础或理论论证的背后，或多或少地包含着一定的政治目的和某种利益需求。他根据国内政府间关系所依据的理论基础，将国内政府问关系归结为四种模式：集权主义、地方分权主义、均权主义和联邦主义。各模式的涵义和表现参见表1。
从以上论述我们也知道政府间的权力一般无法进行精确的固定的划分，这不可能也没有必要，政府组织环境与目标的多元性更是使得政府的权力特性处于不断的变化之中，只有实行政府间弹性的合作、柔性的互动才能应对千变万化的公共服务供给的政策环境。在中国，建国以来中央与地方历经了所谓“一统就死，一放就乱”的“死乱”循环，这是计划经济集权体制下政府间很难避免的怪圈。改革开放以后，在经济体制转轨中，中央政府开始了以放权让利为主的渐进式增量改革，为调动各级政府积极性，政府的权力不断下放，政府的自主性加强，特别是省级政府获得充足的权力，成为我国地方经济发展的主体；基层在重建乡镇的过程中，也进一步以构建一级财权的方式具有了一定的独立性：特大城市在“两级政府、三级管理”的体制改革中，区政府和街道办事处的权力也得到了加强。随着社会主义市场经济体制的逐步确立与完善，政府问关系也面临不断变化的压力之中，尽管以体制内放权为主的刺激地方发展积极性的改革取得了一定的经济成就，但如何进一步从纵向权力结构、关系法制化、财政体制、政府职能转变等方面优化政府间关系仍需探索。
从政区研究的角度看，我国地方政府之间的层级与幅度关系如表2所示，从表中我们可以看到我国当前政府之间在权责分配上已形成一定的结构，但其中的问题包括：行政层级过多，省级政区过少，市管县体制弊端过多，乡镇政府的定位仍需调整等。特别从行政生态环境看，在接近基层的县乡村关系中，上级政区集权的倾向性仍明显，而政区调整则成为其运作权力的重要方式之一，导致了一些不甚合理的区划调整方案，例如盲目的撤县设区、乡镇撤并、乡改街道等。这里还需要指出的一点是，尽管在经济社会发展、城市化推进过程中，政区的调整具有必然性，但在政府集权或分权体制下，这种调整的效果则可能大相径庭。在地方具有自主权的情况下，其变动是地域自然发展的产物，是与实际相匹配的调整；而在集权体制下，尽管政区也在变动，但这种变动可能只是上级政区理解下的合理调整，它可能适应当地发展，也可能不适应当地发展。与政府间集权与分权的讨论相似。前者的调整具有统一性、全局性等优点，但可能缺乏因地制宜性和降低地方积极性：后者则具有地方适应性，但有可能会不利于资源整合。
四、三类权力关系分析视角下的行政区经济理论释义
以政经、政社、政府间关系讨论政区的视角出发。可以对行政区经济理论做出如下的一个分析框架。我们首先假设存在一个三类权力处于均衡的理想状态（表中简称均），而以中央政府为标准，中央政府权力过多则是集权（简称集），权力过少则是分散（简称分）；而行政区经济表现特征，则从正面效应和负面效应两方面总结。理论上，共有3×3×3=27种情况。但一般而言，理想均衡状态在现实中难以存在，一般如有一类权力是均衡的，则容易影响其他权力走向均衡，则最终走向三类权力都均衡的理想状态，也即是说，三类权力不可能单方面到达最佳状态。因此，在这里我们只讨论三类权力关系组合的9种情况（参见表3），当然从现实而言，这八种情况也有一些是无法存在的。
政经：集——代表政府干预多，易于形成负面效应；分——市场放权多，扰乱市场，不易发挥正面效应。
政社：集——代表社会发育难，限制跨政区的社会团体、非政府组织交流，负面效应不易消除；分——社会自治过多，一方面政区间事务民间可以解决，一方面稍有不慎，地方自治过大形成诸侯政治，影响到政局稳定，一定程度上跳出行政区经济讨论范畴，但从政区根本目的看，负面影响是其主要方面。
中央与地方：上级政府集权——易于监督下级政府，行政区经济正效应弱，负效应也弱，但相对正效应更弱；上级政府分权——下级政府活力增强，利于发挥行政区经济的正效应，但负效应也开始明显。
需要探讨的是，十八大以来，特别是十八届三中全会确立的全面深化改革的总目标是推进“治理体系和治理能力现代化”，将深刻塑造我国在政府与市场、政府与社会以及政府之间的权力关系。市场在资源配置中起决定性作用意味着政府将更加清晰、义无反顾的在法律允许的框架内，向市场全面放开经济发展的权力，这将使得政区对要素跨界流动的影响降到最低，极大地规避行政区经济的负面效应。而“社会治理”理念的提出，则将大大加速社会力量在区域发展，特别是基层政区发展中的积极作用，行业协会等专业力量的介人则将明显缓解区域经济运行中政区的阻隔效应。目前，国务院正在大力推动的“简政放权、放管结合、优化服务”则更是政府与市场、政府与社会以及上下级政府之间权力关系调整的实质性改革。有理由相信，在新一轮全面深化改革的大趋势下，行政区经济的负面效应必将不断衰减，而正面效应则将更加突显，这也是“更好发挥政府作用”的题中应有之义。
行政区划作为上层建筑的重要组成部分。其研究也大量借鉴了政治学、公共管理学等相关理论，归纳起来至少包括以下四个方面：一是政府间关系理论，包括运用马克思主义理论、委托代理关系理论、合作关系理论、实力一依赖理论、契约理论、公共财政理论等对中央与地方关系的探讨。通过府际法律关系、财政关系、互动关系等对府际关系的探讨；二是地方自治理论，包括集权主义、分权主义、均权主义，对单一制、联邦制、邦联制等国家政治制度的比较分析等；三是政府管理相关理论，包括政府职能理论、治理理论、政府治道变革模式、政区竞争理论、新公共管理主义理论、公共选择理论等；四是大都市区管理理论，包括大都市区政府管理模式、区域协调机制、行政组织形式的理论与文献研究等，以及新区域主义规划、区域治理、区域行政、区域管治等概念和理论。如何将以上这些林林总总的理论作为对行政区划的一个系统性解释，笔者认为至少有一个角度可以统合。即从权力集一散关系的视角，通过这一视角，可以将相关理论与行政区划的关联划分为三个方面：一是政区的功能发挥上所涉及的政府与经济的权力集一散关系；二是政区的性质定位上所涉及的政府与社会的权力集一散关系；三是政区层级隶属关系上所涉及的政府之间的权力集一散关系。
一、政区功能与政府职能：政府集权还是市场分权
根据我国地方组织法的相关规定，一级地方人民代表大会讨论并决定本行政区域内“政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，而一级人民政府则“执行国民经济和社会发展计划、预算。管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”，可见行政区政府（从广义而言包括议事、执行、监督等各个党政管理机构）是辖区内经济、社会、文化等公共事业的决策者、组织者、执行者。因此，政区的功能与政府的职能是密切相关的，甚至可以说是二位一体的，而我们知道政府职能的讨论往往是放在计划经济体制下的政府集权干预还是市场经济体制下的市场分散决策两个端点的讨论上，这也使得对于政区功能定位的分析也集中在社会权力分工中政府与市场关系方面。“大政府、小市场”还是“小政府、大社会”是学术界一个古老而历久弥新的主题。“自重商主义开始，或是强调政府对市场的干预，或是强调市场的自由，政府经济理论始终是300余年来西方经济学中一个争论不休的问题。”因此，在任何国家的经济发展中，没有纯粹的政府干预和自由放任，根据经济发展形势确定二者的均衡点是普遍认同的方式，但是对于客观的经济现象由于存在不同的原因认识，在二者的比例上存在不同的观点，也使得对政府职能的伸缩存在争议。但是，从总体而言西方发达国家仍是以市场机制为主，且取得了不错的经济成就。尽管1920年代末发生的全球经济危机催生了凯恩斯主义的兴起，诸多讨伐市场失灵、支持政府干预的理论也相继登台，但是20世纪70年代开始的“滞胀”怪病也同样激起了诘难政府失灵、复兴自由主义的高潮，在抨击政府方面尤以公共选择学派最为锋利，他们旗帜鲜明的主张：政府在公共政策上的选择没能也不可能代表社会公众的选择，因而政府过多的干预在现实中往往造成社会资源配置与理想状态的巨大落差。
可以说，虽然政府干预与放任自由各有优点，它们的讨论也几经反复。有形之手与无形之手孰轻孰重还在争议，但市场机制的主导地位并没能改变。对此，或许这样一段论述可以再次做一个归纳：“市场与非市场间的选择并不是一种‘纯’的选择，而是一种程度上的选择，然而，从产生这种制度的经济和社会行为的角度看，选择的程度还是至关重要的。选择越倾向于市场，其体制就会面临更多导致市场缺陷的危险；选择越倾向于非市场，其体制就会面临更多的导致非市场缺陷的危险。从有效的经济运行角度看，经验证明非市场缺陷要比市场缺陷严重得多。无论是从静态方面还是动态方面。以及无论是从短期的分配效率还是从长期的经济增长上看，市场体制都要比非市场体制运转得更好。”当然需要指出的是，在全球化、信息化时代的今天，政府与市场的融合、互动更加紧密，往往是政府集权过多的国家逐渐放松了政府管制的强度，而更多引入市场机制。而市场化程度很高的国家则扩大了政府在经济运行中的职能作用。中国作为一个从计划经济向市场经济转型的社会主义国家，其改革开放的渐进性决定了与之相适应的政府职能转变的复杂性：一方面作为跨越式赶超型现代化发展模式，需要政府的“多一块”；另一方面，在不断适应市场经济发展上需要政府不断的“退出”。因此，面对政府职能上的越位、错位、失位，到底该如何实现其归位将必定在很长时间内是萦绕在学者以及政策制定者心中的迷思。
从政区的视角而言，由于西方国家与我国政府职能的差别，在行政区功能上也有明显的不同，一般而言，国外的行政区更多具有社会管理的作用，而在经济管理上则是间接性的、程序性的和宏观性的：而具有中国特色的行政区则更多的附着了政府干预经济的功能。为此，我国人文地理学家刘君德教授发现并提出了有悖于国外经济区经济和区域经济一体化的“行政区经济”现象和概念。行政区经济既有正面效应也有负面效应，是一个辩证又统一的理论。对于前者在中国当政府职能转变尚未到位的情况下。政府在经济领域的过多成份也使得本不应成为干预经济政策工具的行政区划成为了政府利用的手段，这种干预从政府角度而言，往往是有统筹规划、整合资源、消除内耗、提高地方积极性等理由，当然在现实中也确实起到了推动地方经济发展的作用。但是，在取得积极效应的同时，行政区经济的运行往往也难逃“政府失灵”的弊端，也即是出现重复建设、“小而全、大而全”、划地为牢、以邻为壑、封锁市场、产业趋同、结构雷同、各自为政、自成体系等行政区经济的负面效应。与政府职能的讨论类似，如何实现行政区经济的积极效应同时避免或降低其消极效应，是一个权衡的过程。以西方国家的标准，通过经济区经济可以解决，但站在理想帕累托资源配置的角度则仍还需寻找答案。例如在西方由于城乡、区域等空间不均衡也有空间管制，空间政策，有政策必然存在政府干预，有政府干预，则有行政区经济特征及其负面效应。如何化解这其中的矛盾，通常采取弹性的空间影响政策，柔性的政府干预机制，包括城市联盟、都市区联合会、区域规划协会等准政府和非政府组织。 二、政区性质与民主自治：国家集权还是社会分权
如果说政区功能方面探讨侧重政府干预还是崇拜自由放任，是从经济角度看待国家与市场之间的集权与分权的话，那么对于政区性质中是行政还是自治则可以说是从社会角度看待国家与社会之间的集权与分权。从严格意义而言，纯粹自治的社区不属于政区的范畴，然而在西方由于深厚的公民社会和地方自治传统，使得不少国家的基层地域组织都是具有广泛民主权利的自治社区，当然这些自治社区在自我管理的同时都多多少少需要与地方政府，甚至中央政府发生管理上的接触，并且从全球化、信息化以及新的制度理念等当前发展背景看，民众和地方自治体在接受政府管理和监督的权力辐射上的比重正不断加重。与此同时，对于那些强调政府集权的基层自治体则也在相同的背景下根据国情对基层政府不断下放权力，增强了其自治主体的地位。因此，对于广义政区而言，政区的性质反映了国家与社会之间的权利配置。其转换则是实现国家与社会之间权利调整的重要途径。
国家与社会之间的权利安排有怎样的一些实践和理论呢？自政治国家诞生以来，对于归属社会的权利范围就处在一个分离和包容的不断变化之中。对于这里指出的社会是国家与社会分析框架下非政府领域的部分，笔者认为一般包括个人和由个人组成的非政府组织，但从本质上而言，其中最为关键还是国家与个人的关系。个人自由权利更多，则其自愿组成的非政府组织（在法律框架下，通过民主选举产生的管理公共事务的自治组织和基于兴趣组建或自愿参与的俱乐部、协会、社会团体、民间组织等）自然受到国家或中央政府的约束更少；同理，如果名义上的个人自由多而其在法律框架下通过民主过程形成的社会组织过多受到中央或政府的行政干预，则其个人自由权利相应在一定程度上被压缩，例如在大陆法系国家的地方自治体往往受到中央政府更多的管理。在广义政区的讨论范畴内，我们知道政区某种意义而言就是一个公共事务的地域管理组织，因此讨论国家与社会权力集中与分散的关系我们在此更关注的是中央政府与地方自治的关系。而基层政区作为国家与社会、个人的直接联系和互动的公共地域管理组织，它究竟是国家统治单元还是社会自治单元，或者二者之间如何混合、渗透、关联则仍在探讨。
在西方国家。一般认为，公共地域管理组织意义上的地方自治的开端是“自治市”的出现。“自治市”最早的定义起源于罗马，当时的罗马帝国授予一些城市一定的特权。罗马帝国衰亡之后，这一做法在欧洲沿袭下来。在欧洲，地方自治最早是对城市而言的，自治是捍卫城市特权的理论根据，是实现城市自由的手段，其在政治和组织上的典型特征是实行代议制。可见，城市实行自治有其深厚的历史传统，“市是自治权限和职能最大的基层地方自治体”。而地方自治理念在引入各个国家之后，通过积极与本土问题相结合发展出了多样的地方自治的理论和学说，大体包括：保护说、钦定说、传来说、固有权说、制度性保障说、人民主权说、人权保障说、法人说、地方政府论、权力分立制衡说。这些学说都是在实际的国家政治生活中，根据国情不断探索政府与社会之间如何划分权力和权利的结果。无论何种形式，一般而言，自治作为个人主义在地方生活中的体现。始终被赋予自我负责、“积极性、活力、市镇的爱国主义，以及城市制度所激起的刚毅而取之不竭的品德”，只是在不同的国家和不同的时期这种特点的体现程度有所不同。
与此相适应，实行自治的基层政府，甚至地方政府由于自主权较大，其在辖区内的社会事务，由居民和民间团体负责，不接受上级不合理的政治要求，而是根据辖区实际特点和发展情况，在法律框架内安排相应的决策和管理方式，这也使得居民或自治组织可以选择多样的供给模式来满足多样化的需求，并且在机制设计上更多地考虑经济原则。这样一种特点在政区上则反映为辖区规模上的大小不一，辖区范围上的相互重叠，组织性质上的类型多样，组织数量上的庞大繁多。例如，在美国“50个不同州的法律下，八万多个县、乡镇、自治市、学区和其他特别区，加上数以万计的准政府组织，集合而成了美国的地方政府”，似乎这样的政区组织体系是一个“杂乱无章的混合体”——“百衲被（cmzy-quilt）”。
在中国，历史上是否存在市民社会在学术界仍有争议，然而近现代以来随着国家政权的下沉，基层社会被组织进国家体系则有较为充分的经验支持。新中国建立后，实行工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政制度，使得人们的权利得到了保证，但由于文化大革命等的影响，农村的人民公社体制和城市的单位制将社会自治领域进一步压缩，政社一体或国家办社会的体制使得社会难以发育。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立与完善以及国家权力的下放，农村统分结合的家庭联产承包责任制以及城市单位制的瓦解促成了农村村委会和城市居委会基层群众性自治组织的建立，加上体制内部的“行政性分权”一定程度上促进了国家的社会性分权，而近年来政府倡导的“和谐社会”理念也促使地方在社区建设和管理上更多考虑社团、民间协会等非政府组织的参与。当然，随着社会主义市场经济的成熟，城市化进程的加快，与之相应的非政府公共领域也将得到进一步成长，而与西方国家的社会自治情况相比，我们国家仍有一段路要走，因此，如何探索中国社会主义特色的地方自治体系是摆在国人面前的重大课题。
从政区研究的视角而言，行政区划既可以是改善和推进基层或地方自治的手段，也是其目的。例如，对于中国已明确的村委会基层群众性自治组织，尽管在现实中“人、财、物均由县乡地方政府所控制，村民自治有自治形式而无自治的内容，因此沦为空壳化。”但是只要先有了“名”就容易在框架内形成“实”，而“名”带动的“实”又进一步可以正“名”，则逐渐进入名正言顺的发展状态。相反，如果“名”都没有。要发展“实”就更加困难，并且即使有“实”（例如随着郊区市场经济与城市化的发展，导致政府主导型现代化模式在农村走向终结、政府因管理失灵而从乡镇市场中淡出以及国家权力退出导致乡镇公共服务真空，这一背景促使乡镇市民社会及其利益代表组织也快速兴起）如没名分，也可能徒有其“实”。因此，如果根据经济社会发展形势，需要在某一层级或某一范围内推动自治，例如曾经热议的自治层面上提到乡镇，或者是有学者讨论的推行市自治，则可以首先在政区性质上将基层行政区改为自治社区，并进行相应的制度设计，顺应和夯实地方自治的基础，待有了基础后再进一步完善自治社区的体制，并将其发展成为真正的地方自治体。 三、政区隶属与府际关系：上级集权还是下级分权
如果说讨论政府与非政府是两个系统之间的权力集中与分散的话，那么这一部分则是讨论政府权力在不同层级的集中与分散。行政区划作为国家分级管理的制度安排，从某种意义而言，其产生和发展的历史就是中央与地方逐层进行权力的集中与下放的过程。行政层级与幅度作为政区体制研究中的关键要素，层级之间的隶属关系、增加下级行政单位以及某一层级的实化或虚化都是府际之间权力集中与分散的重要体现。
那么，在政府间是实行集权主义还是分权主义呢？我们从国内外的相关实践和理论做一简要探讨。由于国体政体的不同，各个国家在政府间的权力划分上都有自己的特点。即使在同一国家，在不同阶段也有不同的方式，例如，D·赖特（wright）曾经提出了“分离模式”、“下位包含模式”、“相互依存模式”三种政府间关系模式，用以描述美国政府间关系由最初一元对立的联邦主义向后来的各级政府职能相互侵占、合作参与活动增强的演变历程。总体而言，在西方国家，对于政府间权力的划分主要以其在公共事务上的优势作为依据，进而确定其提供相关管理和服务的权力。
从理论研究看，林尚立教授认为，任何一种形式的国内政府间关系的选择和确立，均是基于一定的理论基础和理论论证之上，这些理论基础或理论论证的背后，或多或少地包含着一定的政治目的和某种利益需求。他根据国内政府间关系所依据的理论基础，将国内政府问关系归结为四种模式：集权主义、地方分权主义、均权主义和联邦主义。各模式的涵义和表现参见表1。
从以上论述我们也知道政府间的权力一般无法进行精确的固定的划分，这不可能也没有必要，政府组织环境与目标的多元性更是使得政府的权力特性处于不断的变化之中，只有实行政府间弹性的合作、柔性的互动才能应对千变万化的公共服务供给的政策环境。在中国，建国以来中央与地方历经了所谓“一统就死，一放就乱”的“死乱”循环，这是计划经济集权体制下政府间很难避免的怪圈。改革开放以后，在经济体制转轨中，中央政府开始了以放权让利为主的渐进式增量改革，为调动各级政府积极性，政府的权力不断下放，政府的自主性加强，特别是省级政府获得充足的权力，成为我国地方经济发展的主体；基层在重建乡镇的过程中，也进一步以构建一级财权的方式具有了一定的独立性：特大城市在“两级政府、三级管理”的体制改革中，区政府和街道办事处的权力也得到了加强。随着社会主义市场经济体制的逐步确立与完善，政府问关系也面临不断变化的压力之中，尽管以体制内放权为主的刺激地方发展积极性的改革取得了一定的经济成就，但如何进一步从纵向权力结构、关系法制化、财政体制、政府职能转变等方面优化政府间关系仍需探索。
从政区研究的角度看，我国地方政府之间的层级与幅度关系如表2所示，从表中我们可以看到我国当前政府之间在权责分配上已形成一定的结构，但其中的问题包括：行政层级过多，省级政区过少，市管县体制弊端过多，乡镇政府的定位仍需调整等。特别从行政生态环境看，在接近基层的县乡村关系中，上级政区集权的倾向性仍明显，而政区调整则成为其运作权力的重要方式之一，导致了一些不甚合理的区划调整方案，例如盲目的撤县设区、乡镇撤并、乡改街道等。这里还需要指出的一点是，尽管在经济社会发展、城市化推进过程中，政区的调整具有必然性，但在政府集权或分权体制下，这种调整的效果则可能大相径庭。在地方具有自主权的情况下，其变动是地域自然发展的产物，是与实际相匹配的调整；而在集权体制下，尽管政区也在变动，但这种变动可能只是上级政区理解下的合理调整，它可能适应当地发展，也可能不适应当地发展。与政府间集权与分权的讨论相似。前者的调整具有统一性、全局性等优点，但可能缺乏因地制宜性和降低地方积极性：后者则具有地方适应性，但有可能会不利于资源整合。
四、三类权力关系分析视角下的行政区经济理论释义
以政经、政社、政府间关系讨论政区的视角出发。可以对行政区经济理论做出如下的一个分析框架。我们首先假设存在一个三类权力处于均衡的理想状态（表中简称均），而以中央政府为标准，中央政府权力过多则是集权（简称集），权力过少则是分散（简称分）；而行政区经济表现特征，则从正面效应和负面效应两方面总结。理论上，共有3×3×3=27种情况。但一般而言，理想均衡状态在现实中难以存在，一般如有一类权力是均衡的，则容易影响其他权力走向均衡，则最终走向三类权力都均衡的理想状态，也即是说，三类权力不可能单方面到达最佳状态。因此，在这里我们只讨论三类权力关系组合的9种情况（参见表3），当然从现实而言，这八种情况也有一些是无法存在的。
政经：集——代表政府干预多，易于形成负面效应；分——市场放权多，扰乱市场，不易发挥正面效应。
政社：集——代表社会发育难，限制跨政区的社会团体、非政府组织交流，负面效应不易消除；分——社会自治过多，一方面政区间事务民间可以解决，一方面稍有不慎，地方自治过大形成诸侯政治，影响到政局稳定，一定程度上跳出行政区经济讨论范畴，但从政区根本目的看，负面影响是其主要方面。
中央与地方：上级政府集权——易于监督下级政府，行政区经济正效应弱，负效应也弱，但相对正效应更弱；上级政府分权——下级政府活力增强，利于发挥行政区经济的正效应，但负效应也开始明显。
需要探讨的是，十八大以来，特别是十八届三中全会确立的全面深化改革的总目标是推进“治理体系和治理能力现代化”，将深刻塑造我国在政府与市场、政府与社会以及政府之间的权力关系。市场在资源配置中起决定性作用意味着政府将更加清晰、义无反顾的在法律允许的框架内，向市场全面放开经济发展的权力，这将使得政区对要素跨界流动的影响降到最低，极大地规避行政区经济的负面效应。而“社会治理”理念的提出，则将大大加速社会力量在区域发展，特别是基层政区发展中的积极作用，行业协会等专业力量的介人则将明显缓解区域经济运行中政区的阻隔效应。目前，国务院正在大力推动的“简政放权、放管结合、优化服务”则更是政府与市场、政府与社会以及上下级政府之间权力关系调整的实质性改革。有理由相信，在新一轮全面深化改革的大趋势下，行政区经济的负面效应必将不断衰减，而正面效应则将更加突显，这也是“更好发挥政府作用”的题中应有之义。