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* 本文系国家社会科学基金重大项目“应对重大突发公共事件的政府协调研究”（08＆ZD010）、苏州大学国家“211工程”三期重点学科建设项目“生态型区域（苏南）经济与社会治理研究”的中间成果。
摘要：统治者的有限理性效应、同构学习效应和规模成本效应等三种自我强化机制所形成的正式制度路径依赖，意识形态刚性、集团利益冲突和适应性预期等三种自我强化机制形成的非正式制度路径依赖的双重“锁定”，以及多元利益主体的互动博弈都引致了政府信息公开制度创新的内在困境。面对纷繁复杂的信息输入，政府需明确信息管理主体及其权力边界，形成对公共需求变化的敏感性和快速反应机制，从而打破导致制度僵化与制度惰性的路径锁定，形成制度创新的自由裁量空间。同时，需不断创新政府短效推动的监督机制，用司法效力作为法制长效推動的审查标准，促使政府信息公开制度创新切实满足和保障公民知情权。
关键词：政府信息公开；路径依赖；博弈；创新困境
中图分类号：D63 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０11）08－０065－０5
一、问题及立论的提出
伴随信息化而至的人们日常生活模式的网络化和电子化使政府面临极为复杂的治理生态，政府信息公开 ① 成为政府有效梳理复杂治理信息，实现有效治理行为输出的关键。近年来，政府信息公开硬件技术设施的超常规配置反而凸显了政府信息公开软件技术——制度文本形态、制度意识形态、制度行为形态的乏力和滞后，即政府信息公开制度创新困境。根据制度变迁理论，政府信息公开制度创新的过程实质上就是政府、媒体和公众基于自身利益最大化的理性考虑进行反复博弈的过程。其中，政府、媒体和公众是制度创新的三个主体，三个主体之间的多重博弈策略与行为是制度变迁动力与阻力的根源，动力与阻力的交互作用决定了制度变迁的进程和结果。在这一反复博弈过程中，一方面，政府追求自身理性最大化，即通过一定程度和范围的政务事件公开和“抽象”的电子政府形象来降低交易费用约束和竞争约束，从而尽可能维持政权的稳定性。另一方面，对于在以市场为导向的经营体制下追求利益最大化的媒体来说，它们既不想也没有应有的能力去承担制度创新的成本，更有“搭便车”② 的行为来适应媒体市场的瞬息万变，而处于信息弱势的“散沙状”的公众更难以将强烈的制度需求愿望转化为制度创新的集体行动。在市场取向的制度创新的博弈过程中，如果博弈的局中人仅仅为政府和公众两个节点，那么在信息公开的制度需求上就难以实现潜在的帕累托最优 ③ 和正和博弈 ④ 局面，市场取向的制度变迁进程将是缓慢的，甚至出现集体非理性结果，即纳什均衡⑤。理智的政府渴望有一个低成本的信息传递中介（即政府的喉舌）在确保社会整体稳定的前提下，有计划地进行信息公开的制度供给，公众也渴求有一个廉价而较强势的能够代表他们制度创新需求的集体行动组织，而媒体在信息公开制度改革中恰恰契合了上述两者关于制度创新的现实需要。
鉴于此，媒体在信息公开制度供给和需求中难以做到“平衡报道”⑥。媒体在政府的制度供给的信息传递过程中种种管制与反管制的双双失当，在公众的制度需求中过度满足受众知情权而催化出极端“民粹主义”报道，形成了所谓的“报道困境”，这正是政府信息公开制度创新困境的缩影之一。将缩影放大分析其内在机理，显然政府信息公开制度在面临不断增大的公众的制度需求时无法通过其系统的自适应来满足，譬如公众不满足于关于地震灾情受灾情状的简单图片报道，更想得知政府地震预报和应对的一整套流程等政府信息。于是，政府信息公开制度的创新路径有可能渗入不确定因素和原有制度中的错误因素，对现存制度安排存在一定程度的依赖关系，“随着以特定制度为基础的契约的盛行，原有流程将减少不确定性，降低交易成本，从而自我强化而持续下去，或是良性循环，或是锁定在某种无效率的状态下”⑦，而一旦进入无效率的锁定状态，意味着将付出更多的创新成本，形成静态的政府信息公开制度创新困境。
二、政府信息公开制度创新困境的内在机理之一：路径依赖
在人类社会的互动过程中，由于信息资源拥有的不完全以及分配的非均等化，每个人在社会选择中处理、组织以及利用信息时均存在一定的心智能力上的局限，而“人的这种心智能力与辨识环境时的不确定性结合在一起，便演化出旨在简化处理过程的规则和程序，由此而形成的制度框架则通过结构化（structuring）人们的互动，限制了行为人的选择集合，结果便形成了各种不同的制度，产生了人类社会变迁中的路径依赖（path dependence）⑧ 和锁入（lock-in）效应等等。”⑨ 每一种政府行事准则（codes of conduct）、行为规范（norms of behavior）以及惯例（conventions）都是与政府原有体制深深“嵌套”在一起，密切相关、共生共存的，譬如多年来的惯性做法使政府信息不公开已经“合法”制度化，即以不公开为原则，公开为例外。多数官员的固定思维仍是认为政府信息公开就是影响社会稳定，破坏党和政府的“面子”。正因为这种相互协调的制度效应会使人们强化对现在制度的依赖，而不愿意主动去创新原有制度安排，在创新中受到原有机制的潜移默化的影响，从而形成了正式制度和非正式制度的路径依赖。
（一）正式制度的路径依赖
按照诺斯的理解，“正式制度包括政治（和司法）规则、经济规则和契约。这些不同层次的规则——从宪法到成文法、普通法，到具体的内部章程，再到个人契约——界定了约束，从一般性规则直到特别的界定”⑩。《政府信息公开条例》的实施体现的是用“法”的形式认可了一种新观念，但“观念法”制定仅仅意味着开创了一种制度的可能，而不是一种制度的立刻被良好执行，更不是一种制度的完善。在统治者的有限理性效应、同构学习效应以及规模成本效应等三种自我强化机制下，政府“按部就班”地走进了信息公开的正式制度路径依赖。
1． 统治者的有限理性效应。“由于他（统治者）的有限理性和认识、了解制度不均衡以及设计、设立制度安排所需信息的复杂性，他仍然还是不能矫正安排的供给不足。”?輥?輯?訛 对于政府信息公开这样一种新的制度安排而言，政府的理性毕竟是有限的，对于政府信息公开的定位以及走向进行设计时难免力不从心，从而导致诸多制度障碍。一方面，主动公开、依申请公开的数量仍然偏少，导致制度应用不足，产生“制度闲置风险”?輥?輰?訛。主动公开数量少，且内容避重就轻：重形式、数量，轻内容、质量，只是“停留在公开办事制度与办事程序上……诸如政府招待费支出、公务用车、征地、拆迁补偿标准等方面的信息，都很难公开”?輥?輱?訛。依申请公开的数量偏少，首先就表现为社会公众申请的数量少，社会参与度不高。即使参与也因为程序复杂、障碍重重，从不好用最后变为不敢用。另一方面，制度实施时细则和解释的缺乏导致信息公开范围不清晰，实施中在什么是可以公开的和什么是应当公开的问题上进退失据。不确定性法律概念的存在与条例的抽象性特征使得在实际操作中的边界与标准有点难以把握。例如，一项“政府信息是可以公开的，但是并没有法律规定该项信息是应当公开的，因为行政复议机关或者法院对行政机关课以额外的法律义务缺乏法律依据”?輥?輲?訛。
2． 同构学习效应。许多地方政府在制度创新中“等待中央政府或者其他地方政府能有所创新和突破，自己可以坐享其成，而不用承担创新的费用和风险”?輥?輳?訛。在政府信息公开的现行体制下，政府进行制度设计与安排需要付出多种成本。?輥?輴?訛 如果既想得到相应收益而又不想付出相应的制度变迁成本，“搭便车”行为就成为一种“流行”。这种“流行”直观体现在政府信息公开同构系数偏高——公开的内容和形式严重趋同。例如在中央政府强制性制度变迁的排斥效应下，各地地方政府大搞电子政务政绩工程：政府政绩、政策指令、形象宣扬过多地充塞了公众的视听，而公众渴望了解的敏感信息则绝迹于公众的感知。
3． 规模成本效应。政府设计信息公开制度需要大量的初始成本，而随着这项制度的推广，大量的追加成本和配套成本将拖累和降低政府制度创新的能力和意愿。政府首先需要付出大量的主动公开成本：从外部社会分层下的多元利益格局以及内部政府层级、部门间的多样利益诉求获取信息。其次是需要付出依申请公开成本。政府信息十分庞杂，为满足公众的不同需求必然要进行信息的加工、整理和汇总工作，这又需付出巨大的追加成本。尽管非常重要，正式制度的路径依赖也只是政府信息公开制度创新困境原因的一部分，而普遍存在于制度创新困境的则是非正式制度的路径依赖。
（二）非正式制度的路径依赖
诺斯认为，非正式制度是人们的行事准则、行为规范以及惯例下的“信念（beliefs）、认知（cognition）、心智构念（mental constructs）和意向性（intentionality）”?輥?輵?訛。制度框架中正式制度的确立将会导致大量与之相适应的非正式制度的产生，从而形成对正式制度的补充并且延伸到具体应用中。政府信息公开制度创新必然要打破原有的信息制度均衡，既得利益群体在变迁中的旧有制度意识形态——传统专制意识、信息独享意识和自我保护意识下为维持原有的制度均衡必然会对制度创新形成反向推动，具体体现为意识形态刚性、集团利益冲突和适应性预期等三种自我强化机制形成的非正式制度路径依赖。
1． 意识形态刚性。“随着制度不均衡的出现，意识形态和现实之间的缝隙在增长。然而，为了恢复均衡而强制推行新制度安排并改变原来的意识形态，很可能会伤害统治者权威的合法性。”?輥?輶?訛 有些地方政府在“民可使由之，不可使知之”，“法藏官府，威严莫测”等传统专制观念下往往是拥有信息而不公开信息，从而极有可能导致腐败盛行的局面。而在对政府信息公开制度创新的安排上则采取“上有政策，下有对策”的做法，或拖或瞒或只做表面文章，而没有实际行动。
2． 集团利益冲突。“在特定情况下，行政管理机构就有可能变成维护行业利益甚至个人利益的特殊集团”?輥?輷?訛。一方面，目前我国的政府机构无论在横向部门之间或者纵向层级之间，信息的传递与共享仍然不够顺畅，这除了硬件技术限制之外，很大程度上是由于部门狭隘的信息独享观念导致的。我国推行的各种形式的信息公开往往各自为政，彼此之间缺少统一性和协调性以及全盘规划和部署，而信息资源平台的共享不力和重复建设，都导致了信息建设与信息共享的成本不断攀升，极大地浪费了政府的各项资源。另一方面，一些政府为了掩盖其政策失误，隐匿政策实施结果信息的“自利性”远胜过私人机构。在中央政府因信息获取成本过高导致监督失位的局面下，地方政府这种掩盖信息的策略必然获得较高的“收益”，引致地方政府不惜代价隐匿本应公开的信息，人为制造出形形色色的形象工程、政绩工程。
3． 适应性预期。政府在信息公开制度创新之前，会对现行的公开制度有一个基本预期并形成相应的知识储备。如果对于信息公开制度创新的相关问题缺乏相应的系统而深入的新知识储备，在面对信息公开制度创新的未知的巨大风险和成本时，政府会“理性无知”地按照旧有的信息公开制度规则行事，进而强化原有制度安排，形成对信息公开制度创新的强大阻碍。
因此，正式制度和非正式制度路径依赖使得政府信息公开制度创新难以在制度内部获得突破，既得利益群体会持有一种消极、漠然甚至是抵制的态度，从而使创新努力最终趋于无效。无效下继续创新会导致“运动式”执法的局面，进而形成重制度建设、轻制度实施的格局，造成制度闲置和浪费。如此恶性循环下去，最终信息公开制度创新将陷入路径依赖困境，锁定在无效率的“伪创新”状态。
三、政府信息公开制度创新困境的内在机理之二：多元利益主体的互动博弈
路径依赖理论的静态分析不足以明晰政府信息公开制度创新的内在机理。须以博弈论为分析工具，对相关主体行为进行动态解读，以探究其中蕴藏的理性和逻辑。
（一）信息管制下的政府“强势”与媒体“无奈”
麦克卢汉提出的“媒介即信息”形象地说明了媒介在信息传播中的重要地位。传媒之所以被美誉为第四种权力，关键在于它能及时地聚集和放大不同阶层公众的多元利益要求，起到对政府活动的指引与监督作用。毋庸讳言，完全享有报道自由的媒体是不存在的，国家权力介入和控制是必须的。但这种控制不能完全否定新闻媒体职业本身具备的行业特质。实现相对自由的新闻报道既是新闻媒体本身的要求，更是政府的责任。问题的关键在于政府往往习惯于控制，而非合作基础上的良性引导，对于负面性质的新闻报道往往形成条件反射，即试图把负面信息的影响控制到最小，习惯性地采用强势的管制措施——捂、掖、藏、限，若依然压制不住，则干脆下达“通知”直接封笔封镜封声。媒体基于自身复杂的利益考量，“打擦边球”和“猫鼠游戏”般探政策底线成为其应对政府管制反弹的理性博弈手段。在缺乏有效的互动约束机制的条件下，政府的管制与媒体的反管制博弈无论是在理念还是在具体行为上都体现了“失当”和“失范”的特性。这种特性的内在作用必然引致互信度的持续“稀释”和“流失”，终将形成双输甚至多输的结果。由于担心政府信息公开制度创新诱致公民欲求膨胀而平添政府公共服务压力，促使旧制度的既得利益群体本能地缔结起更加坚固的“现状联盟”，这只能诱使媒体的思维方式滑向焦虑、偏激甚至极端而不是应有的冷静、理性。当然，强调和坚持党和政府对传媒的领导无疑十分重要，但是这种领导本身就需要遵循信息传播的客观规律，而非控制和禁锢媒体的信息转播功能。
（二）信息不对称下的政府“妄为”与公众“无为”
保障公民知情权是制定《政府信息公开条例》的主要动因。但这一条例的践行却明显表现出对根本目标的偏离，即满足公民知情權的目标元素逐步淡化，舆论引导和国家管理元素逐步显现。事实上，政府基本上垄断了信息资源和发布渠道，这就很容易形成政府管理上的“妄为”形态。实现公众利益最大化是政府追求的终极目标，然而实际行动中也夹杂着许多自身效用函数实现的愿景，控制政务信息就成为满足自身利益最大化的重要手段之一。一方面，某些政府部门注重政绩表现，刻意宣扬政绩取宠于民，以公众一时的感激称赞掩盖自身实绩的空虚。更有些政府部门及其工作人员把工作领域看作自己的“领地”，把自己所掌握的公共信息视为自己的私有财产和权力基础，在公开信息的选择上出现失当，进而利用信息垄断进行寻租。另一方面，政府的有限理性使其不能洞悉公众需求变化的状况与趋势，而公民社会的“散沙状”，公民个体特性的“原子性”使对政府系统的有效公共需求输入因“集体行动困境”而难以实现。多元利益结构下的公民认识分歧不可避免，公共需求的离散倾向加剧，对同一政府的政策法规和政务信息难以形成统一的认知。况且，长期以来政府金字塔般的组织结构，迷宫似的行政运作程序让普通公众采取敬而远之的态度，尽量避免与官府打交道，缺乏沟通和参与的意识。当然，受到自身素质的局限，公民选取信息和判断信息真伪的能力也非常有限。另外，信息技术发展和分布的不平衡性带来的“数字鸿沟”也使部分地域的公众没有足够的机会和能力去接受充足的政务信息。
四、结语
事实上，任何完美的制度均衡都是不存在的，制度非均衡才是一种常态。制度均衡的实现过程就是反复利益博弈下的更迭递进过程，在面对政府信息公开制度创新的静态路径依赖和动态互动博弈的双重困境时，应避免因创新“锁定”而引致的制度滞后性?輦?輮?訛。面对纷繁复杂的信息输入，政府需明确信息管理主体及其权力边界，形成对公共需求变化的敏感性和快速反应机制，从而打破导致制度僵化与制度惰性的路径锁定，形成制度创新的自由裁量空间。
政府既有变革的动力，也有变革的阻力。在利益主体多元化的环境下，既得利益群体“围追堵截”和失去耐心的公众的不理解激发的“民粹主义”使得政府信息公开制度流于形式止于行动，即便有了行动也处于正式制度和非正式制度下的双重路径依赖。并且，政府信息公开理念的形成和嵌入、相关公开制度的设计和执行在多元博弈下都难以一蹴而就，面临这样或那样的问题。如何构造一种动力结构显然成为化解上述问题的关键。政府信息公开制度创新作为一种制度变迁，其结构必然为强制性制度变迁与诱致性制度变迁的结合，强制性制度变迁所产生的“排斥效应”保证制度创新的时效性，而诱致性制度变迁所产生的“自发效应”则保证了制度创新的持久性。政府信息公开制度创新的动力则需要强制性制度变迁与诱致性制度变迁相互衔接和相互弥补。具体表现为，在时效性上由政府短效推动，快速满足政府信息公开创新的制度需求，实现制度发展的预期目标以及降低权力博弈的制度成本，促使制度效用函数在受到阻碍而难以取得进展时产生积极功能，消解被动局面。而在持久性上则依靠法制的长效推动，将政府为主导的不断的短效推动转换成以法制为主导的长效推动，使得政府信息公开制度的建设及应用不断深入，随之产生的经济价值与社会价值不断提升，形成的制度环境日趋成熟，不断地将潜在效益转化为现实利益，形成多赢局面。然而，政府的长效推动模式正向演化趋势并非永恒，制度供求更难以维持常态均衡，在模式化悖论下必将激发新一轮的政府信息公开制度创新，形成制度创新的良性循环和多元竞合。而在这种循环和竞合过程中，更需不断创新政府短效推动的监督机制，用司法效力作为法制长效推动的审查标准，促使政府信息公开制度创新切实满足和保障公民知情权，塑造出一个公开、透明、负责任和包容性的政府，最终实现社会的进步。
注释：
① 政府信息公开制度是指政府机构通过多种方式，允许社会公众依法利用各级政府部门所控制的信息。政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务中形成的信息资源具有全社会所有的公共属性。凡与经济建设、社会管理和公共服务相关的政府信息都应当予以公开，公民、法人和其他组织也可以提出申请，要求政府机关无偿提供有关信息。政府作为社会管理者与公共服务的提供者，如何通过拥有的公共信息资源为社会服务并促进其合理流动和优化配置，是社会公众日益关注的问题。我国政府信息公开正在积极推进中，社会公众对政府信息公开的需求日益迫切。而综观中国目前政府信息公开的现状，则存在着公开信息内容少、信息传播渠道少、信息反馈速度慢、监督不力、缺少制度保证和法律保障、信息获取成本高、行政干预大、大众传媒缺位、信息失真等问题。
② 所谓“搭便车”是指某些人或某些团体在不付出任何代价（成本）的情况下从别人或社会获得好处（收益）的行为。大量“搭便车”必然导致社会经济生活的低效，社会要保持创新的活力就需要不断地进行制度创新。详见卢现祥《西方新制度经济学》（修订版），中国发展出版社2003年版，第72页。
③ 帕累托最优是指，此时所考察的经济已不可能通过改变产品和资源的配置，在其他人（至少一个人）的效用水平至少不下降的情况下，使任何别人（至少一个人）的效用水平有所提高。详见卢现祥《西方新制度经济学》（修订版），中国发展出版社2003年版，第145页。
④ 正和博弈是指博弈双方的利益都有所增加，或者至少是一方的利益增加，而另一方的利益不受损害，因而整个社会的利益有所增加。
⑤ 纳什均衡又称非合作博弈均衡，指在一个博弈过程中，无论对方的策略选择如何，当事人一方都会选择某个确定的策略，该策略被称作支配性策略。如果两个博弈的当事人的策略组合分别构成各自的支配性策略，那么这个组合就被定义为纳什均衡。典型的例子就是“囚徒困境”。
⑥ 平衡报道是指媒体完全超脱于现实政治和社情民意，拥有客观的报道立场和价值判断，在信息制度的供给和需求之间保持平衡。
⑦ 金太军、沈承诚：《区域公共管理制度创新困境的内在机理探究——基于新制度经济学视角的考量》，《中国行政管理》2007年第3期。
⑧ 在《理解经济变迁过程》一书中，诺思把“路径依赖”简单地解释为“从过去衍生而来的制度和信念影响目前的选择”。制度变迁的路径依赖类型有两种：（1）路径依赖Ⅰ。制度变迁轨迹一旦确定后，制度收益的外在性、相关组织的学习过程、协调效应都会加强这一轨迹。这种具有适应性的制度将促使相关组织在不确定性环境下，建立有效的反馈机制，从而有效识别和消除相对无效的选择，并保护组织的产权，从而引致长期经济增长。（2）路径依赖Ⅱ。一旦在起始阶段带来报酬递增的制度，在不完全市场、组织无效的情况下，阻碍了生产活动的发展，并会产生现在制度下的潜在获利的组织和利益集团，那么这些组织和利益集团就缺乏进一步投资的动力，从而使这种无效的制度变迁的轨迹持续下去。这种制度只能鼓励进行简单的财富再分配，却给生产活动带来较少的报酬。
⑨⑩?輥?輵?訛 韦森：《再評诺斯的制度变迁理论》，载道格拉斯·C·诺斯《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，韦森审校，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2008年版，第8、10、41页。
?輥?輯?訛?輥?輶?訛?輥?輷?訛 林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载R·科斯、A·阿尔钦、D·诺斯《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店2002年版，第384-400页。
?輥?輰?訛?輥?輱?訛 周汉华：《〈政府信息公开条例〉实施的问题与对策探讨》，《中国行政管理》2009年第7期。
?輥?輲?訛 后向东：《服务型行政标准与司法审查标准——构建我国政府信息公开范围双重标准的思考》，《中国行政管理》2010年第9期。
?輥?輳?訛 朱司宾、张明毫：《电子政务与制度创新》，《情报科学》2007年第3期。
?輥?輴?訛 庞小宁、李建欣：《服务型政府视域下政府信息公开的损益分析》，《社会主义研究》2009年第1期。
?輦?輮?訛 突出的表现是，《政府信息公开条例》的解释细则不清楚，相关配套制度的“真空”和因信息公开化的要求骤增，官员言论多变且抵牾，一时呈现无序状态。
作者简介：金太军，男，1963年生，安徽全椒人，法学博士，苏州大学政治与公共管理学院院长、教授、博士生导师，江苏苏州，215123；姚虎，男，1986年生，江苏扬中人，苏州大学政治与公共管理学院硕士研究生，江苏苏州，215123。
（责任编辑 刘龙伏）
摘要：统治者的有限理性效应、同构学习效应和规模成本效应等三种自我强化机制所形成的正式制度路径依赖，意识形态刚性、集团利益冲突和适应性预期等三种自我强化机制形成的非正式制度路径依赖的双重“锁定”，以及多元利益主体的互动博弈都引致了政府信息公开制度创新的内在困境。面对纷繁复杂的信息输入，政府需明确信息管理主体及其权力边界，形成对公共需求变化的敏感性和快速反应机制，从而打破导致制度僵化与制度惰性的路径锁定，形成制度创新的自由裁量空间。同时，需不断创新政府短效推动的监督机制，用司法效力作为法制长效推動的审查标准，促使政府信息公开制度创新切实满足和保障公民知情权。
关键词：政府信息公开；路径依赖；博弈；创新困境
中图分类号：D63 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０11）08－０065－０5
一、问题及立论的提出
伴随信息化而至的人们日常生活模式的网络化和电子化使政府面临极为复杂的治理生态，政府信息公开 ① 成为政府有效梳理复杂治理信息，实现有效治理行为输出的关键。近年来，政府信息公开硬件技术设施的超常规配置反而凸显了政府信息公开软件技术——制度文本形态、制度意识形态、制度行为形态的乏力和滞后，即政府信息公开制度创新困境。根据制度变迁理论，政府信息公开制度创新的过程实质上就是政府、媒体和公众基于自身利益最大化的理性考虑进行反复博弈的过程。其中，政府、媒体和公众是制度创新的三个主体，三个主体之间的多重博弈策略与行为是制度变迁动力与阻力的根源，动力与阻力的交互作用决定了制度变迁的进程和结果。在这一反复博弈过程中，一方面，政府追求自身理性最大化，即通过一定程度和范围的政务事件公开和“抽象”的电子政府形象来降低交易费用约束和竞争约束，从而尽可能维持政权的稳定性。另一方面，对于在以市场为导向的经营体制下追求利益最大化的媒体来说，它们既不想也没有应有的能力去承担制度创新的成本，更有“搭便车”② 的行为来适应媒体市场的瞬息万变，而处于信息弱势的“散沙状”的公众更难以将强烈的制度需求愿望转化为制度创新的集体行动。在市场取向的制度创新的博弈过程中，如果博弈的局中人仅仅为政府和公众两个节点，那么在信息公开的制度需求上就难以实现潜在的帕累托最优 ③ 和正和博弈 ④ 局面，市场取向的制度变迁进程将是缓慢的，甚至出现集体非理性结果，即纳什均衡⑤。理智的政府渴望有一个低成本的信息传递中介（即政府的喉舌）在确保社会整体稳定的前提下，有计划地进行信息公开的制度供给，公众也渴求有一个廉价而较强势的能够代表他们制度创新需求的集体行动组织，而媒体在信息公开制度改革中恰恰契合了上述两者关于制度创新的现实需要。
鉴于此，媒体在信息公开制度供给和需求中难以做到“平衡报道”⑥。媒体在政府的制度供给的信息传递过程中种种管制与反管制的双双失当，在公众的制度需求中过度满足受众知情权而催化出极端“民粹主义”报道，形成了所谓的“报道困境”，这正是政府信息公开制度创新困境的缩影之一。将缩影放大分析其内在机理，显然政府信息公开制度在面临不断增大的公众的制度需求时无法通过其系统的自适应来满足，譬如公众不满足于关于地震灾情受灾情状的简单图片报道，更想得知政府地震预报和应对的一整套流程等政府信息。于是，政府信息公开制度的创新路径有可能渗入不确定因素和原有制度中的错误因素，对现存制度安排存在一定程度的依赖关系，“随着以特定制度为基础的契约的盛行，原有流程将减少不确定性，降低交易成本，从而自我强化而持续下去，或是良性循环，或是锁定在某种无效率的状态下”⑦，而一旦进入无效率的锁定状态，意味着将付出更多的创新成本，形成静态的政府信息公开制度创新困境。
二、政府信息公开制度创新困境的内在机理之一：路径依赖
在人类社会的互动过程中，由于信息资源拥有的不完全以及分配的非均等化，每个人在社会选择中处理、组织以及利用信息时均存在一定的心智能力上的局限，而“人的这种心智能力与辨识环境时的不确定性结合在一起，便演化出旨在简化处理过程的规则和程序，由此而形成的制度框架则通过结构化（structuring）人们的互动，限制了行为人的选择集合，结果便形成了各种不同的制度，产生了人类社会变迁中的路径依赖（path dependence）⑧ 和锁入（lock-in）效应等等。”⑨ 每一种政府行事准则（codes of conduct）、行为规范（norms of behavior）以及惯例（conventions）都是与政府原有体制深深“嵌套”在一起，密切相关、共生共存的，譬如多年来的惯性做法使政府信息不公开已经“合法”制度化，即以不公开为原则，公开为例外。多数官员的固定思维仍是认为政府信息公开就是影响社会稳定，破坏党和政府的“面子”。正因为这种相互协调的制度效应会使人们强化对现在制度的依赖，而不愿意主动去创新原有制度安排，在创新中受到原有机制的潜移默化的影响，从而形成了正式制度和非正式制度的路径依赖。
（一）正式制度的路径依赖
按照诺斯的理解，“正式制度包括政治（和司法）规则、经济规则和契约。这些不同层次的规则——从宪法到成文法、普通法，到具体的内部章程，再到个人契约——界定了约束，从一般性规则直到特别的界定”⑩。《政府信息公开条例》的实施体现的是用“法”的形式认可了一种新观念，但“观念法”制定仅仅意味着开创了一种制度的可能，而不是一种制度的立刻被良好执行，更不是一种制度的完善。在统治者的有限理性效应、同构学习效应以及规模成本效应等三种自我强化机制下，政府“按部就班”地走进了信息公开的正式制度路径依赖。
1． 统治者的有限理性效应。“由于他（统治者）的有限理性和认识、了解制度不均衡以及设计、设立制度安排所需信息的复杂性，他仍然还是不能矫正安排的供给不足。”?輥?輯?訛 对于政府信息公开这样一种新的制度安排而言，政府的理性毕竟是有限的，对于政府信息公开的定位以及走向进行设计时难免力不从心，从而导致诸多制度障碍。一方面，主动公开、依申请公开的数量仍然偏少，导致制度应用不足，产生“制度闲置风险”?輥?輰?訛。主动公开数量少，且内容避重就轻：重形式、数量，轻内容、质量，只是“停留在公开办事制度与办事程序上……诸如政府招待费支出、公务用车、征地、拆迁补偿标准等方面的信息，都很难公开”?輥?輱?訛。依申请公开的数量偏少，首先就表现为社会公众申请的数量少，社会参与度不高。即使参与也因为程序复杂、障碍重重，从不好用最后变为不敢用。另一方面，制度实施时细则和解释的缺乏导致信息公开范围不清晰，实施中在什么是可以公开的和什么是应当公开的问题上进退失据。不确定性法律概念的存在与条例的抽象性特征使得在实际操作中的边界与标准有点难以把握。例如，一项“政府信息是可以公开的，但是并没有法律规定该项信息是应当公开的，因为行政复议机关或者法院对行政机关课以额外的法律义务缺乏法律依据”?輥?輲?訛。
2． 同构学习效应。许多地方政府在制度创新中“等待中央政府或者其他地方政府能有所创新和突破，自己可以坐享其成，而不用承担创新的费用和风险”?輥?輳?訛。在政府信息公开的现行体制下，政府进行制度设计与安排需要付出多种成本。?輥?輴?訛 如果既想得到相应收益而又不想付出相应的制度变迁成本，“搭便车”行为就成为一种“流行”。这种“流行”直观体现在政府信息公开同构系数偏高——公开的内容和形式严重趋同。例如在中央政府强制性制度变迁的排斥效应下，各地地方政府大搞电子政务政绩工程：政府政绩、政策指令、形象宣扬过多地充塞了公众的视听，而公众渴望了解的敏感信息则绝迹于公众的感知。
3． 规模成本效应。政府设计信息公开制度需要大量的初始成本，而随着这项制度的推广，大量的追加成本和配套成本将拖累和降低政府制度创新的能力和意愿。政府首先需要付出大量的主动公开成本：从外部社会分层下的多元利益格局以及内部政府层级、部门间的多样利益诉求获取信息。其次是需要付出依申请公开成本。政府信息十分庞杂，为满足公众的不同需求必然要进行信息的加工、整理和汇总工作，这又需付出巨大的追加成本。尽管非常重要，正式制度的路径依赖也只是政府信息公开制度创新困境原因的一部分，而普遍存在于制度创新困境的则是非正式制度的路径依赖。
（二）非正式制度的路径依赖
诺斯认为，非正式制度是人们的行事准则、行为规范以及惯例下的“信念（beliefs）、认知（cognition）、心智构念（mental constructs）和意向性（intentionality）”?輥?輵?訛。制度框架中正式制度的确立将会导致大量与之相适应的非正式制度的产生，从而形成对正式制度的补充并且延伸到具体应用中。政府信息公开制度创新必然要打破原有的信息制度均衡，既得利益群体在变迁中的旧有制度意识形态——传统专制意识、信息独享意识和自我保护意识下为维持原有的制度均衡必然会对制度创新形成反向推动，具体体现为意识形态刚性、集团利益冲突和适应性预期等三种自我强化机制形成的非正式制度路径依赖。
1． 意识形态刚性。“随着制度不均衡的出现，意识形态和现实之间的缝隙在增长。然而，为了恢复均衡而强制推行新制度安排并改变原来的意识形态，很可能会伤害统治者权威的合法性。”?輥?輶?訛 有些地方政府在“民可使由之，不可使知之”，“法藏官府，威严莫测”等传统专制观念下往往是拥有信息而不公开信息，从而极有可能导致腐败盛行的局面。而在对政府信息公开制度创新的安排上则采取“上有政策，下有对策”的做法，或拖或瞒或只做表面文章，而没有实际行动。
2． 集团利益冲突。“在特定情况下，行政管理机构就有可能变成维护行业利益甚至个人利益的特殊集团”?輥?輷?訛。一方面，目前我国的政府机构无论在横向部门之间或者纵向层级之间，信息的传递与共享仍然不够顺畅，这除了硬件技术限制之外，很大程度上是由于部门狭隘的信息独享观念导致的。我国推行的各种形式的信息公开往往各自为政，彼此之间缺少统一性和协调性以及全盘规划和部署，而信息资源平台的共享不力和重复建设，都导致了信息建设与信息共享的成本不断攀升，极大地浪费了政府的各项资源。另一方面，一些政府为了掩盖其政策失误，隐匿政策实施结果信息的“自利性”远胜过私人机构。在中央政府因信息获取成本过高导致监督失位的局面下，地方政府这种掩盖信息的策略必然获得较高的“收益”，引致地方政府不惜代价隐匿本应公开的信息，人为制造出形形色色的形象工程、政绩工程。
3． 适应性预期。政府在信息公开制度创新之前，会对现行的公开制度有一个基本预期并形成相应的知识储备。如果对于信息公开制度创新的相关问题缺乏相应的系统而深入的新知识储备，在面对信息公开制度创新的未知的巨大风险和成本时，政府会“理性无知”地按照旧有的信息公开制度规则行事，进而强化原有制度安排，形成对信息公开制度创新的强大阻碍。
因此，正式制度和非正式制度路径依赖使得政府信息公开制度创新难以在制度内部获得突破，既得利益群体会持有一种消极、漠然甚至是抵制的态度，从而使创新努力最终趋于无效。无效下继续创新会导致“运动式”执法的局面，进而形成重制度建设、轻制度实施的格局，造成制度闲置和浪费。如此恶性循环下去，最终信息公开制度创新将陷入路径依赖困境，锁定在无效率的“伪创新”状态。
三、政府信息公开制度创新困境的内在机理之二：多元利益主体的互动博弈
路径依赖理论的静态分析不足以明晰政府信息公开制度创新的内在机理。须以博弈论为分析工具，对相关主体行为进行动态解读，以探究其中蕴藏的理性和逻辑。
（一）信息管制下的政府“强势”与媒体“无奈”
麦克卢汉提出的“媒介即信息”形象地说明了媒介在信息传播中的重要地位。传媒之所以被美誉为第四种权力，关键在于它能及时地聚集和放大不同阶层公众的多元利益要求，起到对政府活动的指引与监督作用。毋庸讳言，完全享有报道自由的媒体是不存在的，国家权力介入和控制是必须的。但这种控制不能完全否定新闻媒体职业本身具备的行业特质。实现相对自由的新闻报道既是新闻媒体本身的要求，更是政府的责任。问题的关键在于政府往往习惯于控制，而非合作基础上的良性引导，对于负面性质的新闻报道往往形成条件反射，即试图把负面信息的影响控制到最小，习惯性地采用强势的管制措施——捂、掖、藏、限，若依然压制不住，则干脆下达“通知”直接封笔封镜封声。媒体基于自身复杂的利益考量，“打擦边球”和“猫鼠游戏”般探政策底线成为其应对政府管制反弹的理性博弈手段。在缺乏有效的互动约束机制的条件下，政府的管制与媒体的反管制博弈无论是在理念还是在具体行为上都体现了“失当”和“失范”的特性。这种特性的内在作用必然引致互信度的持续“稀释”和“流失”，终将形成双输甚至多输的结果。由于担心政府信息公开制度创新诱致公民欲求膨胀而平添政府公共服务压力，促使旧制度的既得利益群体本能地缔结起更加坚固的“现状联盟”，这只能诱使媒体的思维方式滑向焦虑、偏激甚至极端而不是应有的冷静、理性。当然，强调和坚持党和政府对传媒的领导无疑十分重要，但是这种领导本身就需要遵循信息传播的客观规律，而非控制和禁锢媒体的信息转播功能。
（二）信息不对称下的政府“妄为”与公众“无为”
保障公民知情权是制定《政府信息公开条例》的主要动因。但这一条例的践行却明显表现出对根本目标的偏离，即满足公民知情權的目标元素逐步淡化，舆论引导和国家管理元素逐步显现。事实上，政府基本上垄断了信息资源和发布渠道，这就很容易形成政府管理上的“妄为”形态。实现公众利益最大化是政府追求的终极目标，然而实际行动中也夹杂着许多自身效用函数实现的愿景，控制政务信息就成为满足自身利益最大化的重要手段之一。一方面，某些政府部门注重政绩表现，刻意宣扬政绩取宠于民，以公众一时的感激称赞掩盖自身实绩的空虚。更有些政府部门及其工作人员把工作领域看作自己的“领地”，把自己所掌握的公共信息视为自己的私有财产和权力基础，在公开信息的选择上出现失当，进而利用信息垄断进行寻租。另一方面，政府的有限理性使其不能洞悉公众需求变化的状况与趋势，而公民社会的“散沙状”，公民个体特性的“原子性”使对政府系统的有效公共需求输入因“集体行动困境”而难以实现。多元利益结构下的公民认识分歧不可避免，公共需求的离散倾向加剧，对同一政府的政策法规和政务信息难以形成统一的认知。况且，长期以来政府金字塔般的组织结构，迷宫似的行政运作程序让普通公众采取敬而远之的态度，尽量避免与官府打交道，缺乏沟通和参与的意识。当然，受到自身素质的局限，公民选取信息和判断信息真伪的能力也非常有限。另外，信息技术发展和分布的不平衡性带来的“数字鸿沟”也使部分地域的公众没有足够的机会和能力去接受充足的政务信息。
四、结语
事实上，任何完美的制度均衡都是不存在的，制度非均衡才是一种常态。制度均衡的实现过程就是反复利益博弈下的更迭递进过程，在面对政府信息公开制度创新的静态路径依赖和动态互动博弈的双重困境时，应避免因创新“锁定”而引致的制度滞后性?輦?輮?訛。面对纷繁复杂的信息输入，政府需明确信息管理主体及其权力边界，形成对公共需求变化的敏感性和快速反应机制，从而打破导致制度僵化与制度惰性的路径锁定，形成制度创新的自由裁量空间。
政府既有变革的动力，也有变革的阻力。在利益主体多元化的环境下，既得利益群体“围追堵截”和失去耐心的公众的不理解激发的“民粹主义”使得政府信息公开制度流于形式止于行动，即便有了行动也处于正式制度和非正式制度下的双重路径依赖。并且，政府信息公开理念的形成和嵌入、相关公开制度的设计和执行在多元博弈下都难以一蹴而就，面临这样或那样的问题。如何构造一种动力结构显然成为化解上述问题的关键。政府信息公开制度创新作为一种制度变迁，其结构必然为强制性制度变迁与诱致性制度变迁的结合，强制性制度变迁所产生的“排斥效应”保证制度创新的时效性，而诱致性制度变迁所产生的“自发效应”则保证了制度创新的持久性。政府信息公开制度创新的动力则需要强制性制度变迁与诱致性制度变迁相互衔接和相互弥补。具体表现为，在时效性上由政府短效推动，快速满足政府信息公开创新的制度需求，实现制度发展的预期目标以及降低权力博弈的制度成本，促使制度效用函数在受到阻碍而难以取得进展时产生积极功能，消解被动局面。而在持久性上则依靠法制的长效推动，将政府为主导的不断的短效推动转换成以法制为主导的长效推动，使得政府信息公开制度的建设及应用不断深入，随之产生的经济价值与社会价值不断提升，形成的制度环境日趋成熟，不断地将潜在效益转化为现实利益，形成多赢局面。然而，政府的长效推动模式正向演化趋势并非永恒，制度供求更难以维持常态均衡，在模式化悖论下必将激发新一轮的政府信息公开制度创新，形成制度创新的良性循环和多元竞合。而在这种循环和竞合过程中，更需不断创新政府短效推动的监督机制，用司法效力作为法制长效推动的审查标准，促使政府信息公开制度创新切实满足和保障公民知情权，塑造出一个公开、透明、负责任和包容性的政府，最终实现社会的进步。
注释：
① 政府信息公开制度是指政府机构通过多种方式，允许社会公众依法利用各级政府部门所控制的信息。政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务中形成的信息资源具有全社会所有的公共属性。凡与经济建设、社会管理和公共服务相关的政府信息都应当予以公开，公民、法人和其他组织也可以提出申请，要求政府机关无偿提供有关信息。政府作为社会管理者与公共服务的提供者，如何通过拥有的公共信息资源为社会服务并促进其合理流动和优化配置，是社会公众日益关注的问题。我国政府信息公开正在积极推进中，社会公众对政府信息公开的需求日益迫切。而综观中国目前政府信息公开的现状，则存在着公开信息内容少、信息传播渠道少、信息反馈速度慢、监督不力、缺少制度保证和法律保障、信息获取成本高、行政干预大、大众传媒缺位、信息失真等问题。
② 所谓“搭便车”是指某些人或某些团体在不付出任何代价（成本）的情况下从别人或社会获得好处（收益）的行为。大量“搭便车”必然导致社会经济生活的低效，社会要保持创新的活力就需要不断地进行制度创新。详见卢现祥《西方新制度经济学》（修订版），中国发展出版社2003年版，第72页。
③ 帕累托最优是指，此时所考察的经济已不可能通过改变产品和资源的配置，在其他人（至少一个人）的效用水平至少不下降的情况下，使任何别人（至少一个人）的效用水平有所提高。详见卢现祥《西方新制度经济学》（修订版），中国发展出版社2003年版，第145页。
④ 正和博弈是指博弈双方的利益都有所增加，或者至少是一方的利益增加，而另一方的利益不受损害，因而整个社会的利益有所增加。
⑤ 纳什均衡又称非合作博弈均衡，指在一个博弈过程中，无论对方的策略选择如何，当事人一方都会选择某个确定的策略，该策略被称作支配性策略。如果两个博弈的当事人的策略组合分别构成各自的支配性策略，那么这个组合就被定义为纳什均衡。典型的例子就是“囚徒困境”。
⑥ 平衡报道是指媒体完全超脱于现实政治和社情民意，拥有客观的报道立场和价值判断，在信息制度的供给和需求之间保持平衡。
⑦ 金太军、沈承诚：《区域公共管理制度创新困境的内在机理探究——基于新制度经济学视角的考量》，《中国行政管理》2007年第3期。
⑧ 在《理解经济变迁过程》一书中，诺思把“路径依赖”简单地解释为“从过去衍生而来的制度和信念影响目前的选择”。制度变迁的路径依赖类型有两种：（1）路径依赖Ⅰ。制度变迁轨迹一旦确定后，制度收益的外在性、相关组织的学习过程、协调效应都会加强这一轨迹。这种具有适应性的制度将促使相关组织在不确定性环境下，建立有效的反馈机制，从而有效识别和消除相对无效的选择，并保护组织的产权，从而引致长期经济增长。（2）路径依赖Ⅱ。一旦在起始阶段带来报酬递增的制度，在不完全市场、组织无效的情况下，阻碍了生产活动的发展，并会产生现在制度下的潜在获利的组织和利益集团，那么这些组织和利益集团就缺乏进一步投资的动力，从而使这种无效的制度变迁的轨迹持续下去。这种制度只能鼓励进行简单的财富再分配，却给生产活动带来较少的报酬。
⑨⑩?輥?輵?訛 韦森：《再評诺斯的制度变迁理论》，载道格拉斯·C·诺斯《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，韦森审校，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2008年版，第8、10、41页。
?輥?輯?訛?輥?輶?訛?輥?輷?訛 林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载R·科斯、A·阿尔钦、D·诺斯《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店2002年版，第384-400页。
?輥?輰?訛?輥?輱?訛 周汉华：《〈政府信息公开条例〉实施的问题与对策探讨》，《中国行政管理》2009年第7期。
?輥?輲?訛 后向东：《服务型行政标准与司法审查标准——构建我国政府信息公开范围双重标准的思考》，《中国行政管理》2010年第9期。
?輥?輳?訛 朱司宾、张明毫：《电子政务与制度创新》，《情报科学》2007年第3期。
?輥?輴?訛 庞小宁、李建欣：《服务型政府视域下政府信息公开的损益分析》，《社会主义研究》2009年第1期。
?輦?輮?訛 突出的表现是，《政府信息公开条例》的解释细则不清楚，相关配套制度的“真空”和因信息公开化的要求骤增，官员言论多变且抵牾，一时呈现无序状态。
作者简介：金太军，男，1963年生，安徽全椒人，法学博士，苏州大学政治与公共管理学院院长、教授、博士生导师，江苏苏州，215123；姚虎，男，1986年生，江苏扬中人，苏州大学政治与公共管理学院硕士研究生，江苏苏州，215123。
（责任编辑 刘龙伏）