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摘 要：铁道部被称为计划经济的最后一个堡垒，近几年伴随着铁路系统“跨越式发展”出现的种种问题，铁路系统改革已成为社会的广泛地共识。铁路改革的大方向是政企分开，而导向则是打破垄断引入竞争。在这个过程中铁路运输市场的监管问题就变得尤为突出，随着铁道部被撤销，其相应的监管职能被划入新设立的隶属于交通部的国家铁路局，因而中国铁路运输市场监管体制正处于一个过渡时期，在现阶段研究铁路运输市场的监管问题具有重要的理论和现实价值。
关键词：铁路运输；市场监管；法律问题
一、铁路运输市场监管的理论依据
受传统自然垄断管制理论的影响，铁路业领域主张严格管制的理论依据主要表现为公共利益论和自然垄断论。
1.公共利益理论
该理论起源于美国19世纪80年代，为了制止当时铁路营运事业的高度投机现象而于1887年制定《州际商业法》对铁路公司进行管制，禁止铁路公司的某些被认为是限制竞争的活动，建立州际商业委员会，以协助执行这些禁令。在此基础上，弗朗西斯·亚当斯与布兰代斯法官提出了公共利益理论。该理论认为，由于铁路业自然垄断的存在，致使自由竞争的市场机制无法带来资源的最优配置，甚至造成资源的浪费和社会福利损失。因此，市场参与者就会集体要求作为社会公共利益代表的政府在不同程度上介入经济运行，通过实施管制以纠正或消除市场缺陷，满足公众需求、克服铁路业自然垄断缺陷。
2.自然垄断论
自然垄断论主要是通过分析自然垄断企业的本质特征从而证明管制的必要性。该理论认为，铁路业等自然垄断企业最本质的自然垄断特性决定了其一般采取垄断经营形式。在自然垄断状态下，为了抑制企业制定垄断价格，维护社会分配效率，防止破坏竞争，保证社会生产效率，实现铁路业“满足社会对公用产品的普遍需求和产品廉价及其供应过程的可靠性、稳定性和安全性”的公益性生产目的，使之提供符合质量要求的服务以满足社会需求，需要实行严格管制。
二、铁路运输监管的现状
我国铁路运输监管主要依据《铁路法》和《铁路安全运输条例》等法律法规，目前铁路运输监管体制的不足，主要表现在以下几个方面：
1.监管职能的企业化
《铁路运输安全保护条例》实施后的大量事实证明，现行的安全行政监管执法体制、运行机制的弊端已暴露无遗，其监管执法效能显然是低下的。铁路安全监管执法机构在管理体制上与铁路运输企业合二为一、监管职能上与企业内设机构管理职责相互交织、执法实施上与企业安全管理活动利益相连，使本来应是首要监管对象的铁路运输企业却在实际中充当了监管者的角色，企业经营管理者成为执法机关行政首长。如此政企合一的顶层设计必然导致铁路安全监管执法机关的边缘化和实际监管执法的形式化。
2.法律依据的碎片化
依照《铁路运输安全保护条例》的规定，铁路管理机构负责本区域内的铁路运输安全行政监督管理工作，但在实践中由于铁路管理机构与铁路运输企业二位一体，国务院铁路主管部门实施性规章在对铁路运输企业、铁路建设单位、工程施工单位和社会单位、个人的铁路安全行政监管执法依据上，有的规定由国务铁路主管部门或铁路管理机构共同负责，有的规定由国务院铁路主管部门负责，有的规定由铁路管理机构负责；在监管执法权行使上，有的规定由铁路管理机构对铁路运输企业实施监管执法，有的规定由铁路主管部门对工程施工单位实施监管执法等等，导致安全监管执法的主体错位、对象支离破碎和缺乏逻辑性，实际监管执法缺乏可操作性。
3.监管主体的同一化
从《铁路运输安全保护条例》的立法主旨和全部内容可以看出，铁路运输企业是最主要的安全监督管理相对人，而现实却是铁路运输企业成了安全监督行政执法主体，完全虚化了铁路安全行政监管执法机关对铁路运输企业执行国家安全法律法规、安全管理行为的监督执法职能，更谈不上铁路安全管理机构对铁路运输企业实施有效的行政监督执法。这种状况大大削弱了铁路安全行政监管执法的权威性、公信力和实际效果。
三、铁路运输市场监管的改革
1.新的监管机构的成立
根据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》（国发〔2013〕15号），设立国家铁路局（副部级），为交通运输部管理的国家局。其主要职责有：起草铁路监督管理的法律法规、规章草案；负责组织监测分析铁路运行情况；负责铁路部门的监督管理工作；负责开展铁路的政府间有关国际交流与合作，等等。
至此铁道部政企不分的顽疾得以消除，而新的独立的监管机构也随之建立，铁路运输监管体制也进入了一个过渡时期。
2.以规范化为原则，修订和完善法律、法规，构建政府监管法律框架
现代意义的政府监管应当依法进行，因而需要一系列的相关法律、法规为监管措施的有效实施提供保障。从现行的《铁路法》中针对铁路产业的立法情况看，立法理念是为保证国家铁路基础设施的安全，而不是为了规范产业中各经济主体的行为。如果说在目前的改革阶段，铁路行业内的主要企业还是国有企业，随着改革的深入，所有制结构也将发生变化，反垄断、规范竞争秩序的监管立法工作就变得十分必要和紧迫。因此，应当加快对《铁路法》的补充、修订和完善，使其能够适应新形势的需要，为监管机构监管措施的制定与实施提供科学的法律依据。
参考文献：
[1]吕钟梅、陈虹、彭晓晖.规范政府之法——政府经济行为的法律规制[M].法律出版社，2001
[2]于良春.自然垄断与政府规制——基本理论与政策分析[M].经济科学出版社，2003
[3]申国平.铁路安全行政监管执法体系构建的法治研探[J].铁道经济研究，2013（1）
作者简介：
郭谢培，工作单位延边大学法学院，法律硕士。
关键词：铁路运输；市场监管；法律问题
一、铁路运输市场监管的理论依据
受传统自然垄断管制理论的影响，铁路业领域主张严格管制的理论依据主要表现为公共利益论和自然垄断论。
1.公共利益理论
该理论起源于美国19世纪80年代，为了制止当时铁路营运事业的高度投机现象而于1887年制定《州际商业法》对铁路公司进行管制，禁止铁路公司的某些被认为是限制竞争的活动，建立州际商业委员会，以协助执行这些禁令。在此基础上，弗朗西斯·亚当斯与布兰代斯法官提出了公共利益理论。该理论认为，由于铁路业自然垄断的存在，致使自由竞争的市场机制无法带来资源的最优配置，甚至造成资源的浪费和社会福利损失。因此，市场参与者就会集体要求作为社会公共利益代表的政府在不同程度上介入经济运行，通过实施管制以纠正或消除市场缺陷，满足公众需求、克服铁路业自然垄断缺陷。
2.自然垄断论
自然垄断论主要是通过分析自然垄断企业的本质特征从而证明管制的必要性。该理论认为，铁路业等自然垄断企业最本质的自然垄断特性决定了其一般采取垄断经营形式。在自然垄断状态下，为了抑制企业制定垄断价格，维护社会分配效率，防止破坏竞争，保证社会生产效率，实现铁路业“满足社会对公用产品的普遍需求和产品廉价及其供应过程的可靠性、稳定性和安全性”的公益性生产目的，使之提供符合质量要求的服务以满足社会需求，需要实行严格管制。
二、铁路运输监管的现状
我国铁路运输监管主要依据《铁路法》和《铁路安全运输条例》等法律法规，目前铁路运输监管体制的不足，主要表现在以下几个方面：
1.监管职能的企业化
《铁路运输安全保护条例》实施后的大量事实证明，现行的安全行政监管执法体制、运行机制的弊端已暴露无遗，其监管执法效能显然是低下的。铁路安全监管执法机构在管理体制上与铁路运输企业合二为一、监管职能上与企业内设机构管理职责相互交织、执法实施上与企业安全管理活动利益相连，使本来应是首要监管对象的铁路运输企业却在实际中充当了监管者的角色，企业经营管理者成为执法机关行政首长。如此政企合一的顶层设计必然导致铁路安全监管执法机关的边缘化和实际监管执法的形式化。
2.法律依据的碎片化
依照《铁路运输安全保护条例》的规定，铁路管理机构负责本区域内的铁路运输安全行政监督管理工作，但在实践中由于铁路管理机构与铁路运输企业二位一体，国务院铁路主管部门实施性规章在对铁路运输企业、铁路建设单位、工程施工单位和社会单位、个人的铁路安全行政监管执法依据上，有的规定由国务铁路主管部门或铁路管理机构共同负责，有的规定由国务院铁路主管部门负责，有的规定由铁路管理机构负责；在监管执法权行使上，有的规定由铁路管理机构对铁路运输企业实施监管执法，有的规定由铁路主管部门对工程施工单位实施监管执法等等，导致安全监管执法的主体错位、对象支离破碎和缺乏逻辑性，实际监管执法缺乏可操作性。
3.监管主体的同一化
从《铁路运输安全保护条例》的立法主旨和全部内容可以看出，铁路运输企业是最主要的安全监督管理相对人，而现实却是铁路运输企业成了安全监督行政执法主体，完全虚化了铁路安全行政监管执法机关对铁路运输企业执行国家安全法律法规、安全管理行为的监督执法职能，更谈不上铁路安全管理机构对铁路运输企业实施有效的行政监督执法。这种状况大大削弱了铁路安全行政监管执法的权威性、公信力和实际效果。
三、铁路运输市场监管的改革
1.新的监管机构的成立
根据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》（国发〔2013〕15号），设立国家铁路局（副部级），为交通运输部管理的国家局。其主要职责有：起草铁路监督管理的法律法规、规章草案；负责组织监测分析铁路运行情况；负责铁路部门的监督管理工作；负责开展铁路的政府间有关国际交流与合作，等等。
至此铁道部政企不分的顽疾得以消除，而新的独立的监管机构也随之建立，铁路运输监管体制也进入了一个过渡时期。
2.以规范化为原则，修订和完善法律、法规，构建政府监管法律框架
现代意义的政府监管应当依法进行，因而需要一系列的相关法律、法规为监管措施的有效实施提供保障。从现行的《铁路法》中针对铁路产业的立法情况看，立法理念是为保证国家铁路基础设施的安全，而不是为了规范产业中各经济主体的行为。如果说在目前的改革阶段，铁路行业内的主要企业还是国有企业，随着改革的深入，所有制结构也将发生变化，反垄断、规范竞争秩序的监管立法工作就变得十分必要和紧迫。因此，应当加快对《铁路法》的补充、修订和完善，使其能够适应新形势的需要，为监管机构监管措施的制定与实施提供科学的法律依据。
参考文献：
[1]吕钟梅、陈虹、彭晓晖.规范政府之法——政府经济行为的法律规制[M].法律出版社，2001
[2]于良春.自然垄断与政府规制——基本理论与政策分析[M].经济科学出版社，2003
[3]申国平.铁路安全行政监管执法体系构建的法治研探[J].铁道经济研究，2013（1）
作者简介：
郭谢培，工作单位延边大学法学院，法律硕士。