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近年来，按照《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）和《广西壮族自治区人民政府关于解决农民工问题的若干意见》（桂政发〔2006〕51号）文件部署，为推动农民工参加工伤保险，国家和自治区先后启动实施农民工工伤保险“平安计划”，推进高风险行业和服务业农民工参加工伤保险。同时，各级社会保险经办机构也一直把农民工参保作为扩面工作重点来抓。从广西农民工社会保险参保人数和覆盖面来看，从高到低，依次为工伤保险、养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险。但我们必须看到，农民工工伤保险工作仍存在影响其持续发展的问题。笔者通过开展2011年广西工伤保险运行情况分析，深入部分市、县社会保险经办机构及企业调研，对农民工工伤保险存在的主要问题及原因进行了研究分析，为切实做好广西农民工工伤保险工作提出一些对策，以期对今后工作有所借鉴。
一、广西农民工工伤保险参保现状
工伤保险制度，是指由用人单位缴纳工伤保险费，对因劳动工作原因或在规定的某些特殊情况下遭受意外伤害或者患职业病，暂时或永久地丧失劳动能力以及死亡时，劳动者或其遗属依法获得工伤保险待遇的一项社会保险制度。广西从2006年至今，农民工成为推动工伤保险参保的主体力量，农民工工伤保险工作呈现新亮点。
（一）农民工参加工伤保险人数不断增长
据统计，截至2011年底，全区规模以上企业在岗农民工750971人。农民工参加工伤保险人数达72.56万人，占总参保人数272.52万人的26.6%，比2010年增加11.02万人，增长17.91%。自2006年统计农民工参保以来，农民工参加工伤保险人数净增65.84万人，增长了9.8倍，2006年至2011年平均增长率为195.95%。
（二）农民工工伤待遇保障效果日趋明显
从全区情况看，参加职工工伤保险的农民工发生工伤后，工伤保险基金能够按规定及时足额支付各项待遇，其工伤保险权益得到较好的落实。
（三）农民工工伤保险管理服务水平不断提升
一是2011年全区各社会保险经办机构完成农民工工伤保险扩面征缴任务，农民工参加工伤保险人数为72.56万人，完成全年目标任务的103.65%。二是全区工伤保险实现了市级统筹，统筹层次的提升大大增强了工伤保险应对各类工伤事故风险的保障能力。三是各地普遍建立了工伤认定、劳动能力鉴定和工伤保险经办一条龙的管理服务体系，实现了参保农民工工伤保险和工伤管理的社会化服务，服务能力和水平不断提升，农民工的工伤保险权益得到较好的保障。
二、广西农民工工伤保险存在的主要问题及原因分析
（一）覆盖面不够广
目前，虽然广西参加工伤保险的农民工比例在逐年上升，但覆盖面仍不够广。主要表现在，为农民工投保的用人单位主要集中在国有或国有控股企业，以及经济效益比较好的集体企业、民营企业，而安全生产相对薄弱的中小企业，特别是民营企业和危险性较大的企业（如矿山、建筑、加工业）覆盖率低。另一方面，工伤保险缴费方式难以适用于流动性大的农民工群体，这也是工伤保险扩大覆盖范围难的一个原因。按照职工工资总额和行业基准费率来缴纳工伤保险费是普遍通行的做法。但对于农民工来说，流动性大、季节性强，工资总额难以核定，劳动关系不稳定是其主要特点。如建筑工地的农民工往往只干几个月，甚至只干几天，经常在不同的工地上工作，这种情况下职工工资总额的计算就很复杂和困难。又如，服务行业中存在大量的小企业、微小企业使用的农民工，要一一计算职工工资总额并确定其行业基准费率，难度也很大。
（二）农民工缺乏安全知识和技能培训
广西农民工所从事的工作主要集中在建筑、矿山、加工制造、服务等行业。据统计，建筑行业劳动力90%是农民工，煤矿劳力85%是农民工，加工制造业60%是农民工，而建筑、煤矿、加工制造业都是容易发生工伤事故的高风险行业。虽然法律法规明确规定对职工（农民工）应进行安全培训后才能上岗，但在实践中很多企业因急需用工或降低成本，对农民工不进行培训就让其上岗，普遍存在超时工作现象，由于生产环境条件的恶劣和企业主对生产安全的忽视，农民工占工伤事故和职业病危害的比例大大高于正规就业的城市职工。例如，国家扶贫重点县马山县从上世纪80年代初到2005年，农村富余劳动力陆续到省外金矿务工的人员约有2000多人。2005年至今，马山县农民工被广西职业病防治研究院诊断为尘肺病患者共225人。马山县患矽肺病农民工的问题是一个历史遗留问题，当时到金矿挖矿的农民工都没有经过上岗培训，更没有与矿主签订用工合同办理工伤保险，至今无法找到责任人进行维权和索赔。
（三）维权程序复杂、成本高，妨碍农民工主张权利
虽然新修订《工伤保险条例》简化了工伤处理的程序，但对有些农民工来说还是鞭长莫及，特别是发生工伤后不能得到及时的救治，使很多农民工不得不选择私了和解，以牺牲自己的合法权利来换取尽早拿到赔偿金。一个重要的原因就是维权程序复杂、成本高，妨碍了农民工主张权利。另一方面，却使用人单位有时间以转移资产或其他手段逃避责任，使诉讼失去意义或面临执行困难。调解虽然能节省大量时间和成本，但由于在调解中农民工与用人单位的地位并不对等，因此调解的结果往往是农民工作出让步，如果不同意调解，得不到及时治疗，小伤可能被拖成重伤，重伤被拖成重残或死亡。
（四）管理体制不够协调，政府一些部门责任不到位
主要表现为：管理部门的利益驱使着管理者对企业参保存在逆向选择，他们并没有正确认识到自身的主导者和监管者的责任，往往从部门的利益出发来选择参保。比如，为了进一步加快推进广西建筑施工企业农民工参加工伤保险工作，维护建筑施工企业农民工合法权益，就建筑施工企业农民工参加工伤保险，广西壮族自治区人力资源和社会保障厅、住房和城乡建设厅联合下发的《关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关工作的通知》（桂人社发〔2010〕70号）明确规定：“对按常规办法难以核定农民工工伤保险缴费基数的可以工程项目参保，按工程项目合同总造价的1.3‰为农民工缴纳工伤保险费。”“由工程项目总承包单位在工程项目开工前工伤保险经办机构一次性缴清应缴纳的农民工参加工伤保险所需费用。”而在实际操作过程中，部分市、县建筑管理部门没有很好地执行，这就导致农民工工伤保险参保率低，且不同行业、地区、经济主体之间的保障不平衡。 总之，广西农民工群体流动性大，缺乏稳定的劳动关系，无论是过去还是将来，职业病诊断鉴定、工伤认定和待遇保障都会遇到不少困难。同时，工伤预防、工伤康复工作目前正处于起步阶段，尚不完善。鉴于此，应当理性地分析看待存在的问题，采取合理措施应对。
三、切实做好广西农民工工伤保险工作的对策
胡锦涛在党的十八大报告中指出：“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”笔者认为，这是今后广西农民工工伤保险工作总的指导思想和发展目标。近期要采取以下措施做好工作。
（一）加快扩大覆盖面，实现有劳动关系农民工的全覆盖
《社会保险法》、《工伤保险条例》在推动用人单位参保方面赋予社会保险经办机构银行账户划款、用人单位担保、人民法院扣押、查封、拍卖财产等强制手段，以及加征滞纳金和欠缴额的1～3倍罚款等强制规定，强制力度大大增强。当前的任务是进一步贯彻落实《社会保险法》和《工伤保险条例》，全面推进按规定应参保的各类用人单位全部参保，尽快实现工伤保险覆盖全部有劳动关系的农民工。特别是随着广西城镇化进程加快，近年来每年还将新增农民工进城工作，其中部分行业有劳动关系的农民工未能全部参加工伤保险，这是当前亟需解决好的扩面问题。对用工流动性大的商贸、餐饮、住宿、文体、娱乐等各类服务业小企业或微小企业，可以采取按营业面积缴费或定额缴费等针对性强且比较灵活的缴费方式推进农民工参加工伤保险。以家政服务业灵活就业农民工参加工伤保险为突破口，研究制定灵活非正规就业农民工参保政策，逐步将灵活就业农民工群体纳入工伤保险。
（二）加强农民工生产安全知识和职业技能培训，提高农民工自我保护能力和工伤预防效果
首先，要加大政府对农民工培训工作的统筹力度。应主要从政策法规的制定、执行、检查，对农民工培训管理机构的调整和职责分配，对职业资格认证的考试制度的规范，以及财政投入与配置等方面，对农民工培训工作进行扶持和宏观调控。其次，鼓励用人单位开展农民工在岗培训。农民工上岗前，企业要对其进行岗前培训，包括对岗位所需的技能培训和生产安全培训，以及企业规章制度的培训，通过培训确保农民工上岗前明确生产安全的要求，上岗后减少安全生产事故的发生。同时，企业还要根据事业发展的需要，合理安排农民工工作与培训时间，经常组织在岗农民工进行岗位技能提升培训，巩固和提高企业生产技术力量和安全生产管理水平。再次，要充分激发农民工主动参加培训的积极性。充分把握农民工生产安全知识和技能培训的针对性，充分把握农民工培训内容的丰富性，充分把握农民工培训方式的灵活性，只有这样才能真正保证在新形势下农民工培训的有效性，加强工伤预防。
（三）加大宣传力度，增强农民工维权意识
要充分利用各种宣传渠道，发挥报纸、电视、广播、网络等传媒作用，宣传《社会保险法》和《工伤保险条例》，使社会保险政策家喻户晓，深入人心。同时要完善司法救济制度，开展法律援助活动。近几年，新生代农民工逐步成为产业工人的主力军，他们有着较高的学历，也有着较高的法律意识，在进城务工时懂得保护自己的合法权利。据《中国新生代农民发展状况及代际对比研究报告》调查数据显示：当合法权益受损时，青年农民工选择最多的维权方式是寻求法律援助（占44.7%）。由此可见，对农民工工伤争议案件要给予法律援助，及时解决工伤争议问题，已成为保障农民工权益和促进农民工工伤保险制度发展的必要举措。对农民工工伤认定、伤残鉴定、工伤待遇保障等服务要做到简便、快捷、高效。
（四）加强政府农民工工作有关部门的统筹协调和配合，形成有效推动工作落实的体制机制
目前，广西农民工工伤保险管理体系最大的弊端就是管理权限的分散。因此，为解决以上问题且实现农民工工伤预防、工伤赔偿和工伤康复的良性循环，建议将农民工工伤保险各项环节、各项事务的决策权主要交付安全生产管理部门和人力资源社会保障管理部门。而卫生、工会、司法部门等则承担监督者的角色，各社保经办机构（工伤保险）则承担制度具体实施的职责，形成一个决策主体、监督主体、实施主体各负其责、相互配合、相互制衡的管理体制，以提高农民工工伤保险管理体制的运行效率。
参考文献：
[1]我国工伤保险制度的重大发展和理念创新.中国劳动关系学院学报第25版第四期，2011年8月。
[2]曾士海.当前我国工伤保险的形势与任务.中国医疗保险，2011年。
[3]华迎放.农民工社会保障新阶段的政策建议.中国劳动第311期，2011年11月。
[4]冯建设.农民工社会保障制度的演变与改革建议——基于宁波市的实地考察.中国社会保险研究，2011第3期。
[5]主要数据源自广西壮族自治区人力资源和社会保障厅《全区人力资源和社会保障事业发展计划执行情况的通报》。
（作者系广西壮族自治区社会保险事业局副局长）
一、广西农民工工伤保险参保现状
工伤保险制度，是指由用人单位缴纳工伤保险费，对因劳动工作原因或在规定的某些特殊情况下遭受意外伤害或者患职业病，暂时或永久地丧失劳动能力以及死亡时，劳动者或其遗属依法获得工伤保险待遇的一项社会保险制度。广西从2006年至今，农民工成为推动工伤保险参保的主体力量，农民工工伤保险工作呈现新亮点。
（一）农民工参加工伤保险人数不断增长
据统计，截至2011年底，全区规模以上企业在岗农民工750971人。农民工参加工伤保险人数达72.56万人，占总参保人数272.52万人的26.6%，比2010年增加11.02万人，增长17.91%。自2006年统计农民工参保以来，农民工参加工伤保险人数净增65.84万人，增长了9.8倍，2006年至2011年平均增长率为195.95%。
（二）农民工工伤待遇保障效果日趋明显
从全区情况看，参加职工工伤保险的农民工发生工伤后，工伤保险基金能够按规定及时足额支付各项待遇，其工伤保险权益得到较好的落实。
（三）农民工工伤保险管理服务水平不断提升
一是2011年全区各社会保险经办机构完成农民工工伤保险扩面征缴任务，农民工参加工伤保险人数为72.56万人，完成全年目标任务的103.65%。二是全区工伤保险实现了市级统筹，统筹层次的提升大大增强了工伤保险应对各类工伤事故风险的保障能力。三是各地普遍建立了工伤认定、劳动能力鉴定和工伤保险经办一条龙的管理服务体系，实现了参保农民工工伤保险和工伤管理的社会化服务，服务能力和水平不断提升，农民工的工伤保险权益得到较好的保障。
二、广西农民工工伤保险存在的主要问题及原因分析
（一）覆盖面不够广
目前，虽然广西参加工伤保险的农民工比例在逐年上升，但覆盖面仍不够广。主要表现在，为农民工投保的用人单位主要集中在国有或国有控股企业，以及经济效益比较好的集体企业、民营企业，而安全生产相对薄弱的中小企业，特别是民营企业和危险性较大的企业（如矿山、建筑、加工业）覆盖率低。另一方面，工伤保险缴费方式难以适用于流动性大的农民工群体，这也是工伤保险扩大覆盖范围难的一个原因。按照职工工资总额和行业基准费率来缴纳工伤保险费是普遍通行的做法。但对于农民工来说，流动性大、季节性强，工资总额难以核定，劳动关系不稳定是其主要特点。如建筑工地的农民工往往只干几个月，甚至只干几天，经常在不同的工地上工作，这种情况下职工工资总额的计算就很复杂和困难。又如，服务行业中存在大量的小企业、微小企业使用的农民工，要一一计算职工工资总额并确定其行业基准费率，难度也很大。
（二）农民工缺乏安全知识和技能培训
广西农民工所从事的工作主要集中在建筑、矿山、加工制造、服务等行业。据统计，建筑行业劳动力90%是农民工，煤矿劳力85%是农民工，加工制造业60%是农民工，而建筑、煤矿、加工制造业都是容易发生工伤事故的高风险行业。虽然法律法规明确规定对职工（农民工）应进行安全培训后才能上岗，但在实践中很多企业因急需用工或降低成本，对农民工不进行培训就让其上岗，普遍存在超时工作现象，由于生产环境条件的恶劣和企业主对生产安全的忽视，农民工占工伤事故和职业病危害的比例大大高于正规就业的城市职工。例如，国家扶贫重点县马山县从上世纪80年代初到2005年，农村富余劳动力陆续到省外金矿务工的人员约有2000多人。2005年至今，马山县农民工被广西职业病防治研究院诊断为尘肺病患者共225人。马山县患矽肺病农民工的问题是一个历史遗留问题，当时到金矿挖矿的农民工都没有经过上岗培训，更没有与矿主签订用工合同办理工伤保险，至今无法找到责任人进行维权和索赔。
（三）维权程序复杂、成本高，妨碍农民工主张权利
虽然新修订《工伤保险条例》简化了工伤处理的程序，但对有些农民工来说还是鞭长莫及，特别是发生工伤后不能得到及时的救治，使很多农民工不得不选择私了和解，以牺牲自己的合法权利来换取尽早拿到赔偿金。一个重要的原因就是维权程序复杂、成本高，妨碍了农民工主张权利。另一方面，却使用人单位有时间以转移资产或其他手段逃避责任，使诉讼失去意义或面临执行困难。调解虽然能节省大量时间和成本，但由于在调解中农民工与用人单位的地位并不对等，因此调解的结果往往是农民工作出让步，如果不同意调解，得不到及时治疗，小伤可能被拖成重伤，重伤被拖成重残或死亡。
（四）管理体制不够协调，政府一些部门责任不到位
主要表现为：管理部门的利益驱使着管理者对企业参保存在逆向选择，他们并没有正确认识到自身的主导者和监管者的责任，往往从部门的利益出发来选择参保。比如，为了进一步加快推进广西建筑施工企业农民工参加工伤保险工作，维护建筑施工企业农民工合法权益，就建筑施工企业农民工参加工伤保险，广西壮族自治区人力资源和社会保障厅、住房和城乡建设厅联合下发的《关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关工作的通知》（桂人社发〔2010〕70号）明确规定：“对按常规办法难以核定农民工工伤保险缴费基数的可以工程项目参保，按工程项目合同总造价的1.3‰为农民工缴纳工伤保险费。”“由工程项目总承包单位在工程项目开工前工伤保险经办机构一次性缴清应缴纳的农民工参加工伤保险所需费用。”而在实际操作过程中，部分市、县建筑管理部门没有很好地执行，这就导致农民工工伤保险参保率低，且不同行业、地区、经济主体之间的保障不平衡。 总之，广西农民工群体流动性大，缺乏稳定的劳动关系，无论是过去还是将来，职业病诊断鉴定、工伤认定和待遇保障都会遇到不少困难。同时，工伤预防、工伤康复工作目前正处于起步阶段，尚不完善。鉴于此，应当理性地分析看待存在的问题，采取合理措施应对。
三、切实做好广西农民工工伤保险工作的对策
胡锦涛在党的十八大报告中指出：“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”笔者认为，这是今后广西农民工工伤保险工作总的指导思想和发展目标。近期要采取以下措施做好工作。
（一）加快扩大覆盖面，实现有劳动关系农民工的全覆盖
《社会保险法》、《工伤保险条例》在推动用人单位参保方面赋予社会保险经办机构银行账户划款、用人单位担保、人民法院扣押、查封、拍卖财产等强制手段，以及加征滞纳金和欠缴额的1～3倍罚款等强制规定，强制力度大大增强。当前的任务是进一步贯彻落实《社会保险法》和《工伤保险条例》，全面推进按规定应参保的各类用人单位全部参保，尽快实现工伤保险覆盖全部有劳动关系的农民工。特别是随着广西城镇化进程加快，近年来每年还将新增农民工进城工作，其中部分行业有劳动关系的农民工未能全部参加工伤保险，这是当前亟需解决好的扩面问题。对用工流动性大的商贸、餐饮、住宿、文体、娱乐等各类服务业小企业或微小企业，可以采取按营业面积缴费或定额缴费等针对性强且比较灵活的缴费方式推进农民工参加工伤保险。以家政服务业灵活就业农民工参加工伤保险为突破口，研究制定灵活非正规就业农民工参保政策，逐步将灵活就业农民工群体纳入工伤保险。
（二）加强农民工生产安全知识和职业技能培训，提高农民工自我保护能力和工伤预防效果
首先，要加大政府对农民工培训工作的统筹力度。应主要从政策法规的制定、执行、检查，对农民工培训管理机构的调整和职责分配，对职业资格认证的考试制度的规范，以及财政投入与配置等方面，对农民工培训工作进行扶持和宏观调控。其次，鼓励用人单位开展农民工在岗培训。农民工上岗前，企业要对其进行岗前培训，包括对岗位所需的技能培训和生产安全培训，以及企业规章制度的培训，通过培训确保农民工上岗前明确生产安全的要求，上岗后减少安全生产事故的发生。同时，企业还要根据事业发展的需要，合理安排农民工工作与培训时间，经常组织在岗农民工进行岗位技能提升培训，巩固和提高企业生产技术力量和安全生产管理水平。再次，要充分激发农民工主动参加培训的积极性。充分把握农民工生产安全知识和技能培训的针对性，充分把握农民工培训内容的丰富性，充分把握农民工培训方式的灵活性，只有这样才能真正保证在新形势下农民工培训的有效性，加强工伤预防。
（三）加大宣传力度，增强农民工维权意识
要充分利用各种宣传渠道，发挥报纸、电视、广播、网络等传媒作用，宣传《社会保险法》和《工伤保险条例》，使社会保险政策家喻户晓，深入人心。同时要完善司法救济制度，开展法律援助活动。近几年，新生代农民工逐步成为产业工人的主力军，他们有着较高的学历，也有着较高的法律意识，在进城务工时懂得保护自己的合法权利。据《中国新生代农民发展状况及代际对比研究报告》调查数据显示：当合法权益受损时，青年农民工选择最多的维权方式是寻求法律援助（占44.7%）。由此可见，对农民工工伤争议案件要给予法律援助，及时解决工伤争议问题，已成为保障农民工权益和促进农民工工伤保险制度发展的必要举措。对农民工工伤认定、伤残鉴定、工伤待遇保障等服务要做到简便、快捷、高效。
（四）加强政府农民工工作有关部门的统筹协调和配合，形成有效推动工作落实的体制机制
目前，广西农民工工伤保险管理体系最大的弊端就是管理权限的分散。因此，为解决以上问题且实现农民工工伤预防、工伤赔偿和工伤康复的良性循环，建议将农民工工伤保险各项环节、各项事务的决策权主要交付安全生产管理部门和人力资源社会保障管理部门。而卫生、工会、司法部门等则承担监督者的角色，各社保经办机构（工伤保险）则承担制度具体实施的职责，形成一个决策主体、监督主体、实施主体各负其责、相互配合、相互制衡的管理体制，以提高农民工工伤保险管理体制的运行效率。
参考文献：
[1]我国工伤保险制度的重大发展和理念创新.中国劳动关系学院学报第25版第四期，2011年8月。
[2]曾士海.当前我国工伤保险的形势与任务.中国医疗保险，2011年。
[3]华迎放.农民工社会保障新阶段的政策建议.中国劳动第311期，2011年11月。
[4]冯建设.农民工社会保障制度的演变与改革建议——基于宁波市的实地考察.中国社会保险研究，2011第3期。
[5]主要数据源自广西壮族自治区人力资源和社会保障厅《全区人力资源和社会保障事业发展计划执行情况的通报》。
（作者系广西壮族自治区社会保险事业局副局长）