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摘要：我国住房公积金制度自20世纪90年代初建立以来，归集力度不断扩大，覆盖面日益扩展，归集额逐年上涨，在改善广大居民住房条件等方面发挥了重要作用。为此，温家宝总理曾指出：“实行住房公积金制度，是在社会主义市场经济条件下改善城镇居民住房条件的正确途径，应当坚持下去”。伴随着住房公积金规模的高速扩张，现行住房公积金制度中存在的问题也显现出来，如何解决这些问题，充分发挥公积金在保障住房方面的重要作用，是当前的重要课题。作者结合工作实践，略谈自己的一些粗浅想法。
关键词：住房公积金制度存在问题、解决方案
引言：住房公积金制度是住房制度改革的产物，这项制度不是自上而下强制推行的，而是自下而上推动发展的，住房公积金制度具有一定的社会基础，首先在地方试行，取得成效后迅速推开，然后总结为统一政策，在全国普遍推行，自建立起来，成为我国城镇职工和单位广泛参与的一项政策性住房金融制度。然而，在住房从计划向市场体制转轨过程中发挥巨大作用的住房公积金制度，目前面临最大挑战，就是要解决住房公积金制度中存在的问题，加强发挥其政策性住房金融制度作用，为支持广大中低收入家庭通过购租改善住房条件增强支付能力和降低资金成本提供融资帮助，并惠及尽可能多的社会成员。
一、我国现阶段住房公积金制度运行成效
1991年5月，我国率先在上海市借鉴新加坡公积金制度的成功经验，结合当时的实际情况，建立了具有中国特色的住房公积金制度。尤其是自国务院2002年修订《住房公积金管理条例》、印发《关于进一步加强住房公积金管理的通知》(国发[2002]12号)以来，各地健全决策体系，规范和调整机构设置，扩大住房公积金制度覆盖面，住房公积金制度与百姓的生活关系越来越密切，受社会的关注程度也越来越高。近二十年来，住房公积金制度作为我国住房制度改革的重要内容，为推进住房制度改革，加快城镇职工住房建设，丰富住房融资制度，转变职工住房消费观念，提高住房消费能力，改善广大城镇居民住房条件等方面发挥了重要作用。
根据住房和城乡建设部公布统计数据显示：截至2008年年末，住房公积金实际缴存职工人数为7745.09万人，住房公积金缴存总额20699.78亿元，缴存余额12116.24亿元，累计为961.17万户职工家庭发放个人住房贷款10601.83亿元，个人贷款余额为6094.16亿元，提取总额8583.54亿元，提取廉租住房补充资金总额为191.93亿元，累计向同级财政上缴城市廉租住房建设补充资金96.98亿元。
二、我国现阶段住房公积金制度存在的问题
现行住房公积金制度在制定和运行中存在着储多缺陷和问题，严重影响了住房公积金制度的健康运作，具体表现在以下几个方面：
(一)在管理体制上，重属地轻统一
住房公积金管理工作与房改同时起步，然而，由于房改实行的是属地化管理原则，因而对住房公积金的管理影响较深。尽管国务院颁布了《住房公积金管理条例》，财政部又先后出台了《住房公积金财务管理办法》和《住房公积金会计核算办法》，但在全国范围内，各地同一项业务的办理条件、办理流程和办理方式仍存在很大差异，甚至同一个地区城市与城市之间归集模式、管理模式都不尽相同，致使许多问题的处理过程失去了统一的衡量标准，这一差异行为不仅影响了该项政策的严肃性，而且也给公积金的正常使用带来了许多问题。
(二)住房公积金监管体系不健全、监管不到位
完善的住房公积金监管体系应当包括内外两个部分。目前，住房公积金的外部监管主要由建设部住房公积金监督管理司和各省建设厅住房公积金监督管理办公室(处)负责。
目前，无论各省监管办对地市，还是住房和城乡建设部对各地，监管作用相对比较薄弱。一方面受制于有限的监管人员力量配备，另一方面缺少有效的监管抓手，目前外部监督与管理仅仅限于管理中心书面情况报告和一些数据报表的统计汇总。住房公积金实行地区性的属地化管理，在内部监管设置上，除个别城市外，大多数城市的住房公积金管理中心尚没有设立专门的监管部门，也没有制定一套完备的业务稽核管理制度，条例所规定的管委会民主决策及财政等多方面监督作用，无法真正落实。近几年，各地有关住房公积金贪污受贿、失职渎职、违规决策案件屡屡发生，给住房公积金制度的发展造成了恶劣影响，同时也给住房公积金的管理敲响了警钟。
(三)政出多门、法制不健全
目前规范住房公积金管理的法规，除国务院《住房公积金管理条例》(下称《条例》)外，主要是建设部、财政部、人民银行、国家税务总局等部门发布的一些规范性文件。这些规范性文件虽然没有《条例》的法律效力高，但实践中却对各地住房公积金管理有着政令不统一的强制性要求。它们大多是在《条例》尚无明文规定，各自根据住房市场形势的变化和对住房公积金实施监管的需要背景下出台的。因此，这些规范性文件不免具有应急性、片面性、不稳定性等特征，不同部门或不同时期出台的规范性文件常常相互矛盾或发生冲突。给住房公积金管理造成很大的困惑和不便。
(四)住房公积金管理中心缺乏金融风险控制经验和技术，不具备承担风险的能力
公积金中心不是金融机构，从业人员素质参差不齐，没有金融从业经验、专业人员和专业技术，缺乏信贷风险识别和内部控制基础能力，加之公积金中心自身管理体制、制度不完备，内控机制不完善、管理不到位，极易形成内部人控制，违规、挪用时有发生，潜在风险巨大，资金安全堪忧。例如部分地区为盲目追求公积金使用率，随意提高公积金贷款额度，缺乏必要的职工提取基金备付、信贷限额和比例控制等风险管理措施，而出现较大资金缺口甚至流动性危机。由于管理中心机构自身没有任何资本金，但对其存贷业务性质实质与银行类似，对照巴赛尔协议资本充足率4％－8％的基本要求，管理中心这个事业单位根本无法承担法定的住房公积金运营风险，全上万亿的住房公积金并未完全进入到国家直接金融监管体系之内。对于尚无任何注册资本和自有资金有住房公积金管理中心，一旦发生资不抵债或流动性不足的情况，在现行体制下，地方政府乃至中央政府无疑应担任最后的风险承担者的角色。
(五)公积金地区间发展不均衡
受房地产经济发展水平、群众住房消费取向和地方政策等因素的影响，部分地区公积金贷款规模持续扩大，出现资金紧缺的现象；而有些地区恰恰相反，资金充裕闲置，由于住房公积金实行属地化封闭管理，地区间的资金不能相互调用，严重影响公积金效率的发挥。
三、完善住房公积金管理制度的建议
针对我国现阶段住房公积金制度中存在的种种问题，很多专家、学者甚至是专门从事住房公积金管理工作的住房公积金人都提出了各种完善改进的办法，可谓是仁者见仁，智者见智，笔者结合工作实际谈几点想法。
住房公积金制度改革至少从三方面入手：业务运作改革、管 理机构改革、监管体系改革。
(一)业务运作改革：住房公积金制度在业务运作模式上，可以引入“汇缴与投资”分离的改革思路，将汇缴与投资分别交由两个机构负责。具体来说，就是住房公积金汇缴管理机构将归集起来的住房公积金资金，购买政府定向债券，政府再将住房公积金资金委托给资金运用机构从事住房信贷业务，这种运作模式的优越之处在于避免权力过分集中于一个部门，防止权力过份集中导致的腐败，并能以政府信用将住房公积金投资风险隔断。就全国而言必须建立跨地区的资金融通拆借平台，对地方住房公积金余缺进行调剂，使全国的访公积金高效发挥政策性住房金融作用，服务于住房保障目标的实现。
(二)住房公积金管理机构改革：
观点一：组建地方政策性住房银行，建立住房金融保障制度
根据住房公积金管理中心十几年来的平稳运营实践，借鉴国外住房金融发展的成功经验，该观点认为可以在个别城市先搞试点，按银行管理体制改组住房公积金管理中心为地方政策性住房银行。住房公积金管理中心改组为住房政策性银行后，将外部监管职能交给银监会，纳入银监会对银行的监管体系之中。在内部监管建设方面，为防范风险，保证资金安全，各住房银行必须建立内部稽核管理制度，理顺各管理层次的关系，设立内审稽核部门，合理确定稽核监管内容，全方位、多层次地推进规范化管理，确保内部稽核监管达到效果。
观点二：改革现有住房公积金管理体制，建立科学高度集中、垂直高效的管理体制
中央一级的住房公积金管理机构设置为全国住房公积金管理总局，为国务院直属局，对全国住房公积金管理机构进行宏观管理。省级组建由省政府直接领导的省级公积金管理中心，负责对全省的公积金监督管理，行使全省公积金的决策权，制定公积金相关政策，对全省范围内的住房公积金资金拥有调度控制力，可根据全省各地的住房公积金贷款率的高低，资金紧缺及资金沉淀情况，统一平衡，统一调配，以最大发挥公积金效能。相对加强省级公积金管理中心对市中心及规模较大分中心主任的管理权限，各市中心主任及主要分中心主任任免必须征求省级中心的意见，使省中心具有人事发言权。市级住房公积金管理中心直接作为市政府领导的一个部门，负责本地区公积金的具体管理，接受省中心的业务指导和监督。
观点三：整合养老金与住房公积金个人账户，建立广义的公积金制度。
该观点认为，可以借鉴新加坡的做法，建立住房和养老相统一的公积金制度，把基本养老保险中的个人账户分离出来与住房公积金账户合并，由一个机构统一管理。账户之间可以融通，但不能占用或挪用资金。由于住房公积金和养老金个人账户的缴费基数相同，而且都是税前列支，因而具备统一征缴的条件。这样就可以由一个机构统一征缴、统一管理，减少征缴和管理的成本，职工支取两项资金所需的审批审查程序可以大大减少。
比较以上三种观点，结合我国国情，笔者比较赞我国住房公积金制度应逐步完善为组建地方政策性住房银行的观点，建立住房金融保障制度，突出政策性住房金融制度的本质和功能，与已经比较成熟的商业性住房金融一起共同形成完善的住房金融体系。
理由是：1、只要从广大劳动者工资中扣缴这一强制储畜基础和专项资金属性不发生改变，就意味着住房公积金制度运营必然兼具行政管理和金融管理的双重性。任一过分偏向行政或金融职能的机构定位，对住房公积金营运来说都是不足的，必须在行政职能和金融职能之间寻求有机统一，使住房公积金管理机构适应住房公积金运营的特征要求。政策性住房银行兼具行政与金融的特性。2、政策性住房金融是健全有效金融体系不可或缺的部分。市场机制无法自行缓解住房市场上的供求矛盾与金融扭曲，政府有必要通过政策性金融手段来建立可持续的宏观调控机制。市场机制解决的是高收入人群的住宅供求问题，政府参与的政策性金融机制解决的是中低收入人群的住宅供求问题。3、现行住房公积金制度由于管理中心定位模糊、制度设计存在缺陷，形成新的收入分配不公、覆盖面仍然有限，住房公积金使用效率低、公积金筹集渠道狭窄和增值渠道单一，资金积累不能满足实际需求、缺乏内控和监督机制，违规现象屡禁不止等原因而无法发挥政策性住房金融的作用，因此将住房公积金管理中心改制为政策性住房银行，建立住房金融保障制度构，通过法规形式把地方公积金结余纳入政策性住房银行，并由国家银行和主管机构严格监控其使用。使普通收入家庭可以用较低的成本融资，提高购买自住商品房的支付能力。
(三)住房公积金监管体系改革：在我国完备的住房金融体系和统一的住房金融监管体系尚未形成前，加强和完善住房公积金制度的监管体系，从服从加快建设住房保障体系目标出发，可以进一步强化住房和城乡建设部有关对住房公积金制度监管的职能，在住房和城乡建设部下建立相对独立的住房公积金监管机构，充实人员配备和技术手段等监管力量十分必要，并向省市设立派出机构，深入住房公积金机构和业务基层，起到有效监管作用。从长远来看，住房公积金制度运行的监管应该置于整个国家的住房金融监管体系之中。要建立相对独立的中央住房金融监管机构，行使专门的全国性住房金融监管职能。
建立一套科学合理的住房公积金管理体制是一项复杂而艰巨的系统工程，需要我们继续不断的探索，完善住房公积金管理体系，更是我们公积金管理人的殷切希望，我们盼望一个科学合理健康的住房公积金管理体制尽快建立完善起来，使得住房公积金事业发展越来越强。
关键词：住房公积金制度存在问题、解决方案
引言：住房公积金制度是住房制度改革的产物，这项制度不是自上而下强制推行的，而是自下而上推动发展的，住房公积金制度具有一定的社会基础，首先在地方试行，取得成效后迅速推开，然后总结为统一政策，在全国普遍推行，自建立起来，成为我国城镇职工和单位广泛参与的一项政策性住房金融制度。然而，在住房从计划向市场体制转轨过程中发挥巨大作用的住房公积金制度，目前面临最大挑战，就是要解决住房公积金制度中存在的问题，加强发挥其政策性住房金融制度作用，为支持广大中低收入家庭通过购租改善住房条件增强支付能力和降低资金成本提供融资帮助，并惠及尽可能多的社会成员。
一、我国现阶段住房公积金制度运行成效
1991年5月，我国率先在上海市借鉴新加坡公积金制度的成功经验，结合当时的实际情况，建立了具有中国特色的住房公积金制度。尤其是自国务院2002年修订《住房公积金管理条例》、印发《关于进一步加强住房公积金管理的通知》(国发[2002]12号)以来，各地健全决策体系，规范和调整机构设置，扩大住房公积金制度覆盖面，住房公积金制度与百姓的生活关系越来越密切，受社会的关注程度也越来越高。近二十年来，住房公积金制度作为我国住房制度改革的重要内容，为推进住房制度改革，加快城镇职工住房建设，丰富住房融资制度，转变职工住房消费观念，提高住房消费能力，改善广大城镇居民住房条件等方面发挥了重要作用。
根据住房和城乡建设部公布统计数据显示：截至2008年年末，住房公积金实际缴存职工人数为7745.09万人，住房公积金缴存总额20699.78亿元，缴存余额12116.24亿元，累计为961.17万户职工家庭发放个人住房贷款10601.83亿元，个人贷款余额为6094.16亿元，提取总额8583.54亿元，提取廉租住房补充资金总额为191.93亿元，累计向同级财政上缴城市廉租住房建设补充资金96.98亿元。
二、我国现阶段住房公积金制度存在的问题
现行住房公积金制度在制定和运行中存在着储多缺陷和问题，严重影响了住房公积金制度的健康运作，具体表现在以下几个方面：
(一)在管理体制上，重属地轻统一
住房公积金管理工作与房改同时起步，然而，由于房改实行的是属地化管理原则，因而对住房公积金的管理影响较深。尽管国务院颁布了《住房公积金管理条例》，财政部又先后出台了《住房公积金财务管理办法》和《住房公积金会计核算办法》，但在全国范围内，各地同一项业务的办理条件、办理流程和办理方式仍存在很大差异，甚至同一个地区城市与城市之间归集模式、管理模式都不尽相同，致使许多问题的处理过程失去了统一的衡量标准，这一差异行为不仅影响了该项政策的严肃性，而且也给公积金的正常使用带来了许多问题。
(二)住房公积金监管体系不健全、监管不到位
完善的住房公积金监管体系应当包括内外两个部分。目前，住房公积金的外部监管主要由建设部住房公积金监督管理司和各省建设厅住房公积金监督管理办公室(处)负责。
目前，无论各省监管办对地市，还是住房和城乡建设部对各地，监管作用相对比较薄弱。一方面受制于有限的监管人员力量配备，另一方面缺少有效的监管抓手，目前外部监督与管理仅仅限于管理中心书面情况报告和一些数据报表的统计汇总。住房公积金实行地区性的属地化管理，在内部监管设置上，除个别城市外，大多数城市的住房公积金管理中心尚没有设立专门的监管部门，也没有制定一套完备的业务稽核管理制度，条例所规定的管委会民主决策及财政等多方面监督作用，无法真正落实。近几年，各地有关住房公积金贪污受贿、失职渎职、违规决策案件屡屡发生，给住房公积金制度的发展造成了恶劣影响，同时也给住房公积金的管理敲响了警钟。
(三)政出多门、法制不健全
目前规范住房公积金管理的法规，除国务院《住房公积金管理条例》(下称《条例》)外，主要是建设部、财政部、人民银行、国家税务总局等部门发布的一些规范性文件。这些规范性文件虽然没有《条例》的法律效力高，但实践中却对各地住房公积金管理有着政令不统一的强制性要求。它们大多是在《条例》尚无明文规定，各自根据住房市场形势的变化和对住房公积金实施监管的需要背景下出台的。因此，这些规范性文件不免具有应急性、片面性、不稳定性等特征，不同部门或不同时期出台的规范性文件常常相互矛盾或发生冲突。给住房公积金管理造成很大的困惑和不便。
(四)住房公积金管理中心缺乏金融风险控制经验和技术，不具备承担风险的能力
公积金中心不是金融机构，从业人员素质参差不齐，没有金融从业经验、专业人员和专业技术，缺乏信贷风险识别和内部控制基础能力，加之公积金中心自身管理体制、制度不完备，内控机制不完善、管理不到位，极易形成内部人控制，违规、挪用时有发生，潜在风险巨大，资金安全堪忧。例如部分地区为盲目追求公积金使用率，随意提高公积金贷款额度，缺乏必要的职工提取基金备付、信贷限额和比例控制等风险管理措施，而出现较大资金缺口甚至流动性危机。由于管理中心机构自身没有任何资本金，但对其存贷业务性质实质与银行类似，对照巴赛尔协议资本充足率4％－8％的基本要求，管理中心这个事业单位根本无法承担法定的住房公积金运营风险，全上万亿的住房公积金并未完全进入到国家直接金融监管体系之内。对于尚无任何注册资本和自有资金有住房公积金管理中心，一旦发生资不抵债或流动性不足的情况，在现行体制下，地方政府乃至中央政府无疑应担任最后的风险承担者的角色。
(五)公积金地区间发展不均衡
受房地产经济发展水平、群众住房消费取向和地方政策等因素的影响，部分地区公积金贷款规模持续扩大，出现资金紧缺的现象；而有些地区恰恰相反，资金充裕闲置，由于住房公积金实行属地化封闭管理，地区间的资金不能相互调用，严重影响公积金效率的发挥。
三、完善住房公积金管理制度的建议
针对我国现阶段住房公积金制度中存在的种种问题，很多专家、学者甚至是专门从事住房公积金管理工作的住房公积金人都提出了各种完善改进的办法，可谓是仁者见仁，智者见智，笔者结合工作实际谈几点想法。
住房公积金制度改革至少从三方面入手：业务运作改革、管 理机构改革、监管体系改革。
(一)业务运作改革：住房公积金制度在业务运作模式上，可以引入“汇缴与投资”分离的改革思路，将汇缴与投资分别交由两个机构负责。具体来说，就是住房公积金汇缴管理机构将归集起来的住房公积金资金，购买政府定向债券，政府再将住房公积金资金委托给资金运用机构从事住房信贷业务，这种运作模式的优越之处在于避免权力过分集中于一个部门，防止权力过份集中导致的腐败，并能以政府信用将住房公积金投资风险隔断。就全国而言必须建立跨地区的资金融通拆借平台，对地方住房公积金余缺进行调剂，使全国的访公积金高效发挥政策性住房金融作用，服务于住房保障目标的实现。
(二)住房公积金管理机构改革：
观点一：组建地方政策性住房银行，建立住房金融保障制度
根据住房公积金管理中心十几年来的平稳运营实践，借鉴国外住房金融发展的成功经验，该观点认为可以在个别城市先搞试点，按银行管理体制改组住房公积金管理中心为地方政策性住房银行。住房公积金管理中心改组为住房政策性银行后，将外部监管职能交给银监会，纳入银监会对银行的监管体系之中。在内部监管建设方面，为防范风险，保证资金安全，各住房银行必须建立内部稽核管理制度，理顺各管理层次的关系，设立内审稽核部门，合理确定稽核监管内容，全方位、多层次地推进规范化管理，确保内部稽核监管达到效果。
观点二：改革现有住房公积金管理体制，建立科学高度集中、垂直高效的管理体制
中央一级的住房公积金管理机构设置为全国住房公积金管理总局，为国务院直属局，对全国住房公积金管理机构进行宏观管理。省级组建由省政府直接领导的省级公积金管理中心，负责对全省的公积金监督管理，行使全省公积金的决策权，制定公积金相关政策，对全省范围内的住房公积金资金拥有调度控制力，可根据全省各地的住房公积金贷款率的高低，资金紧缺及资金沉淀情况，统一平衡，统一调配，以最大发挥公积金效能。相对加强省级公积金管理中心对市中心及规模较大分中心主任的管理权限，各市中心主任及主要分中心主任任免必须征求省级中心的意见，使省中心具有人事发言权。市级住房公积金管理中心直接作为市政府领导的一个部门，负责本地区公积金的具体管理，接受省中心的业务指导和监督。
观点三：整合养老金与住房公积金个人账户，建立广义的公积金制度。
该观点认为，可以借鉴新加坡的做法，建立住房和养老相统一的公积金制度，把基本养老保险中的个人账户分离出来与住房公积金账户合并，由一个机构统一管理。账户之间可以融通，但不能占用或挪用资金。由于住房公积金和养老金个人账户的缴费基数相同，而且都是税前列支，因而具备统一征缴的条件。这样就可以由一个机构统一征缴、统一管理，减少征缴和管理的成本，职工支取两项资金所需的审批审查程序可以大大减少。
比较以上三种观点，结合我国国情，笔者比较赞我国住房公积金制度应逐步完善为组建地方政策性住房银行的观点，建立住房金融保障制度，突出政策性住房金融制度的本质和功能，与已经比较成熟的商业性住房金融一起共同形成完善的住房金融体系。
理由是：1、只要从广大劳动者工资中扣缴这一强制储畜基础和专项资金属性不发生改变，就意味着住房公积金制度运营必然兼具行政管理和金融管理的双重性。任一过分偏向行政或金融职能的机构定位，对住房公积金营运来说都是不足的，必须在行政职能和金融职能之间寻求有机统一，使住房公积金管理机构适应住房公积金运营的特征要求。政策性住房银行兼具行政与金融的特性。2、政策性住房金融是健全有效金融体系不可或缺的部分。市场机制无法自行缓解住房市场上的供求矛盾与金融扭曲，政府有必要通过政策性金融手段来建立可持续的宏观调控机制。市场机制解决的是高收入人群的住宅供求问题，政府参与的政策性金融机制解决的是中低收入人群的住宅供求问题。3、现行住房公积金制度由于管理中心定位模糊、制度设计存在缺陷，形成新的收入分配不公、覆盖面仍然有限，住房公积金使用效率低、公积金筹集渠道狭窄和增值渠道单一，资金积累不能满足实际需求、缺乏内控和监督机制，违规现象屡禁不止等原因而无法发挥政策性住房金融的作用，因此将住房公积金管理中心改制为政策性住房银行，建立住房金融保障制度构，通过法规形式把地方公积金结余纳入政策性住房银行，并由国家银行和主管机构严格监控其使用。使普通收入家庭可以用较低的成本融资，提高购买自住商品房的支付能力。
(三)住房公积金监管体系改革：在我国完备的住房金融体系和统一的住房金融监管体系尚未形成前，加强和完善住房公积金制度的监管体系，从服从加快建设住房保障体系目标出发，可以进一步强化住房和城乡建设部有关对住房公积金制度监管的职能，在住房和城乡建设部下建立相对独立的住房公积金监管机构，充实人员配备和技术手段等监管力量十分必要，并向省市设立派出机构，深入住房公积金机构和业务基层，起到有效监管作用。从长远来看，住房公积金制度运行的监管应该置于整个国家的住房金融监管体系之中。要建立相对独立的中央住房金融监管机构，行使专门的全国性住房金融监管职能。
建立一套科学合理的住房公积金管理体制是一项复杂而艰巨的系统工程，需要我们继续不断的探索，完善住房公积金管理体系，更是我们公积金管理人的殷切希望，我们盼望一个科学合理健康的住房公积金管理体制尽快建立完善起来，使得住房公积金事业发展越来越强。