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胡锦涛同志在党的十八大报告中提出“要加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。在党的政治报告中第一次要求人大加强对政府全口径预决算的监督，这意味着政府的全部收入都要纳入人大监督视野，不仅是公共财政预算，还包括政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等四本预算在内的复式预算体系，这为我们做好新时期人大预决算审查监督工作指明了方向。学习贯彻这一精神，需要各级人大及其常委会在预算编制、预算执行、预算调整、决算审查和预决算公开等五个方面，进一步做好审查监督工作。
一、坚持主权在民，预算编制要“全面详细”
人民主权原则是近现代各国宪法公认的基本原则。“人民主权”理论的创始人是法国著名思想家卢梭，他说人们为了保证自己的自由，才不得不放弃部分权利，订立契约组织国家[1]。根据“人民主权”理论，资产阶级创造了代议制的形式，意思是让人民选举代表机构，由它来行使人民委托给它的权力，即由它来制定法律，并促使其他国家机关执行法律[2]。其目的是保障公民更好地享受自己的权利，并为公民提供尽可能多的公共服务。在诸多公共政策中，最需要民意基础的无疑是公共财政资金的征收和使用。因为人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产[3]。由人民代表组成的“国会应拥有权力来决定如何以及何时应为这些目的而运用资金”[4]。西方近代资产阶级正是在与王权不断争夺公共财政的控制权中，最终确立了议会的政治地位。1215年的英国《大宪章》就国王与臣民的权利与义务关系确立了税收须经纳税人批准的原则。1640年，英国资产阶级革命又确定了财政支出必须由下议院批准的原则。近代美国、法国等西方国家都是通过效仿英国而走上代议制模式宪政道路的，而它们所遵循的议会与行政的分权也都贯穿着议会对国家财政给予监管的宪政原则 [5]。目前，几乎所有的民主政治国家都十分强调议会对政府预算的控制权。正是因为议会对公共财政的有效控制，从而保障了资产阶级宪政目标的实现。
我国宪法明确规定我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。与之相适应，我国的宪法和预算法也都明确规定全国人大和地方各级人大有权代表人民“审查和批准”政府提出的财政预算草案[6]。这是人民主权原则在我国宪法和法律中的具体体现。但由于各种因素，现行预算法对于政府送报人大审查批准的预算草案没有提出明确的编制标准，使得国家权力机关的监督权限变得模糊不清。而实际结果是，各级人大的审查批准仅限于收支总额和笼统的大分类数额，缺乏具体详细的支出说明。由此导致的结果是，人大对政府预算的审查少了点“刚性”，多了些形式，有时甚至是形式大于内容，各级人大代表很大程度上是在迷糊中举手表决为预算履行合法手续。
应该说，财权是公民的重要权利，审议预算是民主国家议会最重要的权力。我国作为人民民主专政的国家，人民有权知道征什么税、征多少，征收的钱如何花。为此，就有必要细化预算编制。现行预算法的修订已经几易其稿，一些新的精神也已经在实际工作中得到体现。在今后的预算审查监督工作中，各级人大要秉承主权在民的理念，要求政府及有关部门对提交本级人民代表大会审查批准的预算草案，既要包括本级公共财政预算，又要包括本级政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算；既要包括本级政府预算，又要包括本级政府所属的部门预算和单位预算。同时，各项收入支出要细化，真正保证预算让大家看得清楚、看得明白，促使预算成为人大议事的中心议题。
二、坚持过程控制，预算执行要实行“在线监督”
国家权力机关在完成对预算的审批以后，其对预算执行情况的监督显得尤为重要。西方议会对财政收入和支出管得比较严，无论你是总统还是普通公职人员，没有预算就没有支出。正是因为这种严格，奠定了西方民主理财的基石，较好地保证了各项财政资金的使用效益。这对我国各级人大开展预决算审查监督工作具有借鉴意义。为此，我们可以在现行的体制框架下，就工作中的一些具体程序进行探索，通过预算执行的过程控制，保证预算严格按照人大审查批准的方案执行。
多年来，各级国家权力机关都在不断探索预算监督的有效形式。监督法规定了听取和审议半年预算执行情况和上年度财政决算报告两种形式，但这两种形式在实际工作中主要是粗线条、程序性的，实际效果并不理想。这是否意味着各级人大应当加大监督力度，改进监督方式，对其批准的所有预算项目进行跟踪问效呢？笔者认为，在目前的政治体制和法律框架下，这种做法并不可取。当前，各级人大尤其是基层人大现实的机构人员状况很难对更多的预算项目进行跟踪问效，这项工作应该由审计部门去完成。那么，这是否意味着国家权力机关对预算执行可以不闻不问呢？答案无疑也是否定的。
笔者认为，在对预算执行情况的监督上，各级人大首先要监督预算的批复程序和预算执行进度。预算经国家权力机关批准后，财政部门和有二次分配资金权力的部门应当在法定时间内批复预算。在部门预算执行过程中，要严格按照执行进度及时拨付资金，减少专项资金预留，避免到下半年甚至年底才拨付专项资金，克服“跑部钱进”等腐败现象的发生。其次，要加强对国库集中收付的“在线监督”。国库集中收付制度是市场经济国家的通行做法，我国从2001年开始试行，根据具体国情，建立了以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政国库管理制度。国库管理部门在办理支付的过程中，可以直接对各预算单位支出实行全过程监督。这种全过程监督为人大更加有效地开展预算执行监督奠定了基础。当前，各级人大及其常委会可以考虑通过与国库集中收付部门计算机联网的方式，加强对财政预算执行情况的动态监督，即实行人大“在线监督”制度，为人大及其常委会依法监督预算执行情况提供及时准确的信息。目前，我国广东、四川等地已经进行了有益的尝试[7]。我们要积极推进这一制度的完善，让国家权力机关通过国库这一渠道来有效行使对预算执行情况的监督权，努力避免政府在财政收支上的随意性，真正管好人民的“钱袋子”。 三、坚持依法调整，预算变更要经过“严格审批”
政府预算生效后即具有法律效力，任何单位或者个人无权随意改变。但在预算执行中，由于受政治、经济、社会等诸多因素的影响，调整预算成为一种客观必然。从定性上讲，预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更[8]。关于预算调整的审查监督，在监督法中有较为明确的规定，但由于限定的范围较窄，实际工作中，给政府预算执行留下了自行调整的空间。现实工作中，如超收收入的使用，由于法律规定不明确，政府只是向人大专门委员会备案，人民代表大会会议时一并向大会报告，这种做法违背了预算监督法定性的基本原则。监督法第十七条第三款中提出的初步审查或征求意见，有关主管部门如何对待和处理，也没有明确规定。从法理上分析，这一条款是不全面、不完整的，这种不全面、不完整使人大常委会及其工作机构的初步审查意见难以得到重视，影响了人大监督作用的发挥。
为保证预算执行的严肃性，在出现变更的情形时，政府及有关部门要严格履行法定审批程序。按照预算管理权限，中央预算调整由全国人大常委会审批，地方各级预算调整由同级人大常委会审批。提请人大常委会审批的预算调整方案必须按照预算科目详细列出调整项目、调整部门、调整数额、调整理由，并且要有详细的说明材料，便于常委会组成人员审查和社会公众监督政府预算资金的去向。
实际工作中，需要明确初步审查的法定程序。这是因为，既然预算调整要完成一个完整的预算编制审批程序，那么，对预算调整方案的初步审查也应当明确为必须履行的法定程序。各级政府财政部门应当在本级人大常委会举行会议的一个月前将预算调整方案送交本级人大有关专门委员会进行初步审查，并赋予专门委员会修正预算调整方案的权力。专门委员会经过初步审议，可以向政府主管部门提出修改预算调整方案的建议，政府主管部门应当认真研究该建议，并积极做出回应。当然，专门委员会也可以直接向人大常委会提交建议批准或否决预算调整方案的报告，或者提交由专门委员会修正后的预算调整方案，由人大常委会决定是否批准。
四、坚持绩效评价，决算审查要彰显“资金效益”
决算是指各级政府、各部门、各单位编制的经法定程序审查和批准的预算收支的年度执行结果。决算包括决算报表和文字说明两个部分，它通常按照我国统一的决算体系逐级汇编而成[9]。简而言之，决算即预算执行结果。决算审查要求决算草案应当按照国家权力机关批准的预算、预算调整方案、预算超收收入使用方案以及转移支付项目分科目编制，列明预算数、调整数或者变更数以及实际执行数，并作出说明。各级人大按照政府报送过来的决算草案进行审查，并作出批准决算的决议。
客观地讲，决算的审查和批准在我国现行法律制度下主要是程序性审查，没有太多实质性内容，因而谈不上对资金使用效益进行有效监督。这是因为，预算法规定，在每一预算年度终了后，各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人大常委会审查和批准。但实际情况是，决算草案需待上级财政部门批复后，才报本级人大常委会审查和批准，人大常委会的审查批准往往流于形式，而且等到批复下来时，在省级已经是6～7月份，省级以下则要到8～9月份。而法律规定要在6～9月份审批本级决算，省级以下人大常委会需在如此有限的时间内完成决算审批工作，其审查的质量可想而知。同时，政府及有关部门对决算也不够重视，编制决算草案时不认真不细致，很多地方政府报送人大审查批准的决算草案只有表示收支平衡的几类大数，没有明细表和说明，透明度较低，常委会组成人员难以进行审议，对预算进行事后监督的效果难以体现。而作为财政部门自身，对究竟要向人大报告什么样的决算内容往往也不太清楚，要么参照上级财政部门的做法，要么根据自身多年的做法进行，随意性较强。
笔者认为，决算作为预算执行的法定结果，必须经过人大常委会的审查批准。有专家归纳决算具有技术上的算账功能、制度上的评价功能、政治上的追责功能和管理上的决策功能[10]。人大常委会审查决算时应当体现这些功能，在此基础上，尤其要对决算的真实性、合法性和效益性作出评价。效益性评价就是看纳税人的钱花出去后，有没有用在刀刃上，有没有产生预期的经济效益，这是当前需要我们认真研究的问题。鉴于当前人大工作的实际，可以借助审计机关的力量，对决算实行绩效审计评价监督，以此加强对财政资金使用效益的监督。这是因为，从定性上讲，绩效审计是财务审计的扩展和深入，是审计机关对被审计单位管理和使用公共资源的经济性、效率性和效果性进行监督、鉴证和评价，提出改进建议，促进其管理、提高效益的一种独立性的监督活动。绩效审计的重点是审计财政资金使用后产生的经济效益和社会效益[11]。当前，一些地方在改进决算审查监督工作的基础上，为充分发挥财政资金的使用效益，就推进绩效审计进行了一些探索，并积累了一定经验[12]。尽管这种探索还只是初步的，但它无疑是一种进步，是对纳税人负责的表现，对提高财政资金的使用效益大有裨益。为此，各级人大可以相互学习借鉴，并认真总结绩效审计的经验，不断扩大绩效审计的范围，提高绩效审计的质量。在此基础上，充分利用绩效审计成果，切实提高财政资金的使用效益。
五、坚持阳光理财，预决算信息要“公开透明”
美国著名法官布兰狄西说，“阳光是最好的防腐剂，路灯是最有效的警察。”在现实生活中，阳光具有除菌、消毒的功能，它能增强人体免疫力，让万物充满勃勃生机，是最好的防腐剂。具体到预决算信息来说，让预决算信息在阳光下照射，保证预决算公开、透明、公正、合理，这不仅是政府信息公开的重要内容，同时也是公共财政的本质要求，对于保障群众对财政预决算的知情权、参与权和监督权，防止权力滥用，具有十分重要的意义。 新中国成立后，我国财政预算经历了由“国家机密、不得向社会公开”到“部分预算向人大代表公开”再到“预算向社会公众公开”三个阶段[13]。各地对预算公开也进行了积极探索，如2000年河南焦作成立的“财政信息服务大厅”、2005年温岭市新河镇进行的参与式预算试验、2008年上海市闵行区组织的预算听证会、2010年四川巴中市白庙乡在网上公布公务费用等，都是对预算公开工作的有益探索。尽管近年来我国中央政府和地方政府在预算公开的范围和内容上大有进步，但由于认知偏差等原因，各地预算公开还存在一些问题：一是预算公开的内容不细化。从这几年各级政府及其部门公布的预算情况来看，基本上都是“大类”预算、笼统预算、原则性预算，没有细化到具体项目和具体支出用途。二是预算公开的项目不全面。很多地方政府及其组成部门在预算公开上有选择性地进行，尤其对于公众感兴趣的“三公”费用没有明确的公开时间表。三是预算公开的内容不易懂。各地公开的预算信息外行看不懂，内行看不清。四是预算公开的时间不及时。各级人大通过年度预算、决算后，各地并没有及时公布相关预决算信息，有的延后数月才公布，有的甚至不公布。
为推进预决算信息公开工作，笔者认为，各级人大要针对预决算公开工作中存在的问题，督促政府及有关部门深化认识，更新理念，从民主政治和公共财政的高度充分认识推进预决算公开的重要性，拿出足够的勇气和决心，拿出足够的诚意和智慧，扎实做好财政预决算公开工作，真正让公共财政自觉接受社会各界的监督。具体工作中，要结合各地实际，制订推进预决算公开工作的具体方案和相关制度，明确政府和部门预决算公开的责任主体、公开内容、公开程序和时间要求，保证财政预决算公开让群众看得见、看得清、看得懂。同时，要建立预决算公开反馈机制，及时收集、整理和反馈预决算公开后社会各界提出的意见和建议。作为国家权力机关，也要加强对财政预决算公开工作的督促和检查，确保预决算公开工作落到实处。
注释：
[1]参见【法】卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年2月修订第2版，第22～26页。
[2] 参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年6月第4版，第78页。
[3]参见【英】洛克：《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第77页。
[4]参见【美】约塞夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第408页。
[5]参见魏建国：《代议制与公共财政》，载《政法论丛》2005年第6期。
[6]参见宪法第六十六条、第九十九条；预算法第十二条、第十三条。
[7]如2011年1月24日南方日报报道，在广东省级及全省地级以上市人大财经委员会与财政国库集中支付系统实现联网的基础上，至2010年11月，省级及全省地级以上市审计与财政国库集中支付系统也实现了联网。2006年9月10日，新华每日电讯报道，从2005年8月份开始，四川省人大常委会预算工委与四川省财政厅国库集中支付计算机系统成功实现联网后，凡被纳入国库集中支付系统的省级预算单位划拨的每一笔资金，都处在人大的监督之下；每个部门的支出都会在计算机联网系统的账户上显示出来；人大对各部门的集中支付情况基本上都能实时掌握。
[8]参见湖北省人大常委会预算工作委员会编：《地方人大预算审查监督手册》，湖北长江出版集团、湖北人民出版社2011年1月第1版，第45页。
[9]参见刘剑文、熊伟：《财政税收法》，法律出版社2009年9月第5版，第132页。
[10]参见李卫民：《决算工作的不足与弥补》，载《人大研究》2011年第11期。
[11]参见马俊、李黎明主编：《为人民看好“钱袋子”—— 一本有关地方预算审查监督的书》，黑龙江人民出版社2010年版，第191页。
[12]如北京市人大常委会自2009年开始，率先推行由市人大专门委员会开展财政资金使用绩效审计监督。2011年11月，江苏省南京市审计局向人大常委会报告了保障房建设绩效审计情况。2012年10月，湖北省黄石市人大常委会就推进部分政府投资项目绩效审计情况进行了探索，并由常委会会议听取审议了相关专项工作报告。
[13]参见田必耀：《中国预算公开路线图》，载《人大研究》2010年第7期。
（作者单位：湖北省黄石市人大常委会预算工委办公室）
一、坚持主权在民，预算编制要“全面详细”
人民主权原则是近现代各国宪法公认的基本原则。“人民主权”理论的创始人是法国著名思想家卢梭，他说人们为了保证自己的自由，才不得不放弃部分权利，订立契约组织国家[1]。根据“人民主权”理论，资产阶级创造了代议制的形式，意思是让人民选举代表机构，由它来行使人民委托给它的权力，即由它来制定法律，并促使其他国家机关执行法律[2]。其目的是保障公民更好地享受自己的权利，并为公民提供尽可能多的公共服务。在诸多公共政策中，最需要民意基础的无疑是公共财政资金的征收和使用。因为人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产[3]。由人民代表组成的“国会应拥有权力来决定如何以及何时应为这些目的而运用资金”[4]。西方近代资产阶级正是在与王权不断争夺公共财政的控制权中，最终确立了议会的政治地位。1215年的英国《大宪章》就国王与臣民的权利与义务关系确立了税收须经纳税人批准的原则。1640年，英国资产阶级革命又确定了财政支出必须由下议院批准的原则。近代美国、法国等西方国家都是通过效仿英国而走上代议制模式宪政道路的，而它们所遵循的议会与行政的分权也都贯穿着议会对国家财政给予监管的宪政原则 [5]。目前，几乎所有的民主政治国家都十分强调议会对政府预算的控制权。正是因为议会对公共财政的有效控制，从而保障了资产阶级宪政目标的实现。
我国宪法明确规定我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。与之相适应，我国的宪法和预算法也都明确规定全国人大和地方各级人大有权代表人民“审查和批准”政府提出的财政预算草案[6]。这是人民主权原则在我国宪法和法律中的具体体现。但由于各种因素，现行预算法对于政府送报人大审查批准的预算草案没有提出明确的编制标准，使得国家权力机关的监督权限变得模糊不清。而实际结果是，各级人大的审查批准仅限于收支总额和笼统的大分类数额，缺乏具体详细的支出说明。由此导致的结果是，人大对政府预算的审查少了点“刚性”，多了些形式，有时甚至是形式大于内容，各级人大代表很大程度上是在迷糊中举手表决为预算履行合法手续。
应该说，财权是公民的重要权利，审议预算是民主国家议会最重要的权力。我国作为人民民主专政的国家，人民有权知道征什么税、征多少，征收的钱如何花。为此，就有必要细化预算编制。现行预算法的修订已经几易其稿，一些新的精神也已经在实际工作中得到体现。在今后的预算审查监督工作中，各级人大要秉承主权在民的理念，要求政府及有关部门对提交本级人民代表大会审查批准的预算草案，既要包括本级公共财政预算，又要包括本级政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算；既要包括本级政府预算，又要包括本级政府所属的部门预算和单位预算。同时，各项收入支出要细化，真正保证预算让大家看得清楚、看得明白，促使预算成为人大议事的中心议题。
二、坚持过程控制，预算执行要实行“在线监督”
国家权力机关在完成对预算的审批以后，其对预算执行情况的监督显得尤为重要。西方议会对财政收入和支出管得比较严，无论你是总统还是普通公职人员，没有预算就没有支出。正是因为这种严格，奠定了西方民主理财的基石，较好地保证了各项财政资金的使用效益。这对我国各级人大开展预决算审查监督工作具有借鉴意义。为此，我们可以在现行的体制框架下，就工作中的一些具体程序进行探索，通过预算执行的过程控制，保证预算严格按照人大审查批准的方案执行。
多年来，各级国家权力机关都在不断探索预算监督的有效形式。监督法规定了听取和审议半年预算执行情况和上年度财政决算报告两种形式，但这两种形式在实际工作中主要是粗线条、程序性的，实际效果并不理想。这是否意味着各级人大应当加大监督力度，改进监督方式，对其批准的所有预算项目进行跟踪问效呢？笔者认为，在目前的政治体制和法律框架下，这种做法并不可取。当前，各级人大尤其是基层人大现实的机构人员状况很难对更多的预算项目进行跟踪问效，这项工作应该由审计部门去完成。那么，这是否意味着国家权力机关对预算执行可以不闻不问呢？答案无疑也是否定的。
笔者认为，在对预算执行情况的监督上，各级人大首先要监督预算的批复程序和预算执行进度。预算经国家权力机关批准后，财政部门和有二次分配资金权力的部门应当在法定时间内批复预算。在部门预算执行过程中，要严格按照执行进度及时拨付资金，减少专项资金预留，避免到下半年甚至年底才拨付专项资金，克服“跑部钱进”等腐败现象的发生。其次，要加强对国库集中收付的“在线监督”。国库集中收付制度是市场经济国家的通行做法，我国从2001年开始试行，根据具体国情，建立了以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政国库管理制度。国库管理部门在办理支付的过程中，可以直接对各预算单位支出实行全过程监督。这种全过程监督为人大更加有效地开展预算执行监督奠定了基础。当前，各级人大及其常委会可以考虑通过与国库集中收付部门计算机联网的方式，加强对财政预算执行情况的动态监督，即实行人大“在线监督”制度，为人大及其常委会依法监督预算执行情况提供及时准确的信息。目前，我国广东、四川等地已经进行了有益的尝试[7]。我们要积极推进这一制度的完善，让国家权力机关通过国库这一渠道来有效行使对预算执行情况的监督权，努力避免政府在财政收支上的随意性，真正管好人民的“钱袋子”。 三、坚持依法调整，预算变更要经过“严格审批”
政府预算生效后即具有法律效力，任何单位或者个人无权随意改变。但在预算执行中，由于受政治、经济、社会等诸多因素的影响，调整预算成为一种客观必然。从定性上讲，预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更[8]。关于预算调整的审查监督，在监督法中有较为明确的规定，但由于限定的范围较窄，实际工作中，给政府预算执行留下了自行调整的空间。现实工作中，如超收收入的使用，由于法律规定不明确，政府只是向人大专门委员会备案，人民代表大会会议时一并向大会报告，这种做法违背了预算监督法定性的基本原则。监督法第十七条第三款中提出的初步审查或征求意见，有关主管部门如何对待和处理，也没有明确规定。从法理上分析，这一条款是不全面、不完整的，这种不全面、不完整使人大常委会及其工作机构的初步审查意见难以得到重视，影响了人大监督作用的发挥。
为保证预算执行的严肃性，在出现变更的情形时，政府及有关部门要严格履行法定审批程序。按照预算管理权限，中央预算调整由全国人大常委会审批，地方各级预算调整由同级人大常委会审批。提请人大常委会审批的预算调整方案必须按照预算科目详细列出调整项目、调整部门、调整数额、调整理由，并且要有详细的说明材料，便于常委会组成人员审查和社会公众监督政府预算资金的去向。
实际工作中，需要明确初步审查的法定程序。这是因为，既然预算调整要完成一个完整的预算编制审批程序，那么，对预算调整方案的初步审查也应当明确为必须履行的法定程序。各级政府财政部门应当在本级人大常委会举行会议的一个月前将预算调整方案送交本级人大有关专门委员会进行初步审查，并赋予专门委员会修正预算调整方案的权力。专门委员会经过初步审议，可以向政府主管部门提出修改预算调整方案的建议，政府主管部门应当认真研究该建议，并积极做出回应。当然，专门委员会也可以直接向人大常委会提交建议批准或否决预算调整方案的报告，或者提交由专门委员会修正后的预算调整方案，由人大常委会决定是否批准。
四、坚持绩效评价，决算审查要彰显“资金效益”
决算是指各级政府、各部门、各单位编制的经法定程序审查和批准的预算收支的年度执行结果。决算包括决算报表和文字说明两个部分，它通常按照我国统一的决算体系逐级汇编而成[9]。简而言之，决算即预算执行结果。决算审查要求决算草案应当按照国家权力机关批准的预算、预算调整方案、预算超收收入使用方案以及转移支付项目分科目编制，列明预算数、调整数或者变更数以及实际执行数，并作出说明。各级人大按照政府报送过来的决算草案进行审查，并作出批准决算的决议。
客观地讲，决算的审查和批准在我国现行法律制度下主要是程序性审查，没有太多实质性内容，因而谈不上对资金使用效益进行有效监督。这是因为，预算法规定，在每一预算年度终了后，各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人大常委会审查和批准。但实际情况是，决算草案需待上级财政部门批复后，才报本级人大常委会审查和批准，人大常委会的审查批准往往流于形式，而且等到批复下来时，在省级已经是6～7月份，省级以下则要到8～9月份。而法律规定要在6～9月份审批本级决算，省级以下人大常委会需在如此有限的时间内完成决算审批工作，其审查的质量可想而知。同时，政府及有关部门对决算也不够重视，编制决算草案时不认真不细致，很多地方政府报送人大审查批准的决算草案只有表示收支平衡的几类大数，没有明细表和说明，透明度较低，常委会组成人员难以进行审议，对预算进行事后监督的效果难以体现。而作为财政部门自身，对究竟要向人大报告什么样的决算内容往往也不太清楚，要么参照上级财政部门的做法，要么根据自身多年的做法进行，随意性较强。
笔者认为，决算作为预算执行的法定结果，必须经过人大常委会的审查批准。有专家归纳决算具有技术上的算账功能、制度上的评价功能、政治上的追责功能和管理上的决策功能[10]。人大常委会审查决算时应当体现这些功能，在此基础上，尤其要对决算的真实性、合法性和效益性作出评价。效益性评价就是看纳税人的钱花出去后，有没有用在刀刃上，有没有产生预期的经济效益，这是当前需要我们认真研究的问题。鉴于当前人大工作的实际，可以借助审计机关的力量，对决算实行绩效审计评价监督，以此加强对财政资金使用效益的监督。这是因为，从定性上讲，绩效审计是财务审计的扩展和深入，是审计机关对被审计单位管理和使用公共资源的经济性、效率性和效果性进行监督、鉴证和评价，提出改进建议，促进其管理、提高效益的一种独立性的监督活动。绩效审计的重点是审计财政资金使用后产生的经济效益和社会效益[11]。当前，一些地方在改进决算审查监督工作的基础上，为充分发挥财政资金的使用效益，就推进绩效审计进行了一些探索，并积累了一定经验[12]。尽管这种探索还只是初步的，但它无疑是一种进步，是对纳税人负责的表现，对提高财政资金的使用效益大有裨益。为此，各级人大可以相互学习借鉴，并认真总结绩效审计的经验，不断扩大绩效审计的范围，提高绩效审计的质量。在此基础上，充分利用绩效审计成果，切实提高财政资金的使用效益。
五、坚持阳光理财，预决算信息要“公开透明”
美国著名法官布兰狄西说，“阳光是最好的防腐剂，路灯是最有效的警察。”在现实生活中，阳光具有除菌、消毒的功能，它能增强人体免疫力，让万物充满勃勃生机，是最好的防腐剂。具体到预决算信息来说，让预决算信息在阳光下照射，保证预决算公开、透明、公正、合理，这不仅是政府信息公开的重要内容，同时也是公共财政的本质要求，对于保障群众对财政预决算的知情权、参与权和监督权，防止权力滥用，具有十分重要的意义。 新中国成立后，我国财政预算经历了由“国家机密、不得向社会公开”到“部分预算向人大代表公开”再到“预算向社会公众公开”三个阶段[13]。各地对预算公开也进行了积极探索，如2000年河南焦作成立的“财政信息服务大厅”、2005年温岭市新河镇进行的参与式预算试验、2008年上海市闵行区组织的预算听证会、2010年四川巴中市白庙乡在网上公布公务费用等，都是对预算公开工作的有益探索。尽管近年来我国中央政府和地方政府在预算公开的范围和内容上大有进步，但由于认知偏差等原因，各地预算公开还存在一些问题：一是预算公开的内容不细化。从这几年各级政府及其部门公布的预算情况来看，基本上都是“大类”预算、笼统预算、原则性预算，没有细化到具体项目和具体支出用途。二是预算公开的项目不全面。很多地方政府及其组成部门在预算公开上有选择性地进行，尤其对于公众感兴趣的“三公”费用没有明确的公开时间表。三是预算公开的内容不易懂。各地公开的预算信息外行看不懂，内行看不清。四是预算公开的时间不及时。各级人大通过年度预算、决算后，各地并没有及时公布相关预决算信息，有的延后数月才公布，有的甚至不公布。
为推进预决算信息公开工作，笔者认为，各级人大要针对预决算公开工作中存在的问题，督促政府及有关部门深化认识，更新理念，从民主政治和公共财政的高度充分认识推进预决算公开的重要性，拿出足够的勇气和决心，拿出足够的诚意和智慧，扎实做好财政预决算公开工作，真正让公共财政自觉接受社会各界的监督。具体工作中，要结合各地实际，制订推进预决算公开工作的具体方案和相关制度，明确政府和部门预决算公开的责任主体、公开内容、公开程序和时间要求，保证财政预决算公开让群众看得见、看得清、看得懂。同时，要建立预决算公开反馈机制，及时收集、整理和反馈预决算公开后社会各界提出的意见和建议。作为国家权力机关，也要加强对财政预决算公开工作的督促和检查，确保预决算公开工作落到实处。
注释：
[1]参见【法】卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年2月修订第2版，第22～26页。
[2] 参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年6月第4版，第78页。
[3]参见【英】洛克：《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第77页。
[4]参见【美】约塞夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第408页。
[5]参见魏建国：《代议制与公共财政》，载《政法论丛》2005年第6期。
[6]参见宪法第六十六条、第九十九条；预算法第十二条、第十三条。
[7]如2011年1月24日南方日报报道，在广东省级及全省地级以上市人大财经委员会与财政国库集中支付系统实现联网的基础上，至2010年11月，省级及全省地级以上市审计与财政国库集中支付系统也实现了联网。2006年9月10日，新华每日电讯报道，从2005年8月份开始，四川省人大常委会预算工委与四川省财政厅国库集中支付计算机系统成功实现联网后，凡被纳入国库集中支付系统的省级预算单位划拨的每一笔资金，都处在人大的监督之下；每个部门的支出都会在计算机联网系统的账户上显示出来；人大对各部门的集中支付情况基本上都能实时掌握。
[8]参见湖北省人大常委会预算工作委员会编：《地方人大预算审查监督手册》，湖北长江出版集团、湖北人民出版社2011年1月第1版，第45页。
[9]参见刘剑文、熊伟：《财政税收法》，法律出版社2009年9月第5版，第132页。
[10]参见李卫民：《决算工作的不足与弥补》，载《人大研究》2011年第11期。
[11]参见马俊、李黎明主编：《为人民看好“钱袋子”—— 一本有关地方预算审查监督的书》，黑龙江人民出版社2010年版，第191页。
[12]如北京市人大常委会自2009年开始，率先推行由市人大专门委员会开展财政资金使用绩效审计监督。2011年11月，江苏省南京市审计局向人大常委会报告了保障房建设绩效审计情况。2012年10月，湖北省黄石市人大常委会就推进部分政府投资项目绩效审计情况进行了探索，并由常委会会议听取审议了相关专项工作报告。
[13]参见田必耀：《中国预算公开路线图》，载《人大研究》2010年第7期。
（作者单位：湖北省黄石市人大常委会预算工委办公室）