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近年来，我国教育理论界对美国基础教育领域的教育问责制进行了评介，大都得出正面的结论，如“让社会各方共同关注学校教育，从而让学校以更低的成本培养出更合格的学生，为社会的繁荣做出了不可磨灭的贡献。”同时，建议我国积极借鉴国外教育问责制的经验，推进我国教育质量的提高。本文对此提出不同意见。
一、美国教育问责制主要关注什么
教育问责制的出现不是偶然的，是时代变迁的产物，也是美国教育发展矛盾的结果。80年代，伴随着凯恩斯主义模式的失灵，新公共管理运动的兴起，在教育上强调下放管理权力、推进教育市场化，依靠问责制对学校实施管理，以提高教育绩效、满足家长及社会各界的要求。20多年前，《国家在危机中》出版，历数科技经济对教育的新要求，以及公立学校品质不佳、学生学习成绩低落的状况，引发了一场全国范围的标准导向的教育改革运动，问责制成为这场政策变迁过程中的关键。1989年，全美州长教育峰会制定了《2000年教育目标》，开始借鉴来自经济界的问责制经验。很多州提高了学业标准，依靠高利害性测试来衡量和提高公立教育质量。1985～1995年间，美国采用学生评估对学校进行问责的州从26个增加到39个。失败学校的重组乃至失败学区的上级接管，是具体的管理改革举措之一。2001年的《不让一个孩子掉队》法使这场变革运动达到高潮。
美国教育周刊曾对教育问责制提出明确的定义：州或学区要求学区、学校及学生对成就负责的相关政策，通常包括依学生成就及其他指标评比学区或学校，向社会大众公布学校或学区的表现，并基于进步情况施以奖惩。问责制的目的在于激发学校及各方潜力以最终提升教育质量，既提高学生的学业标准，也有消除学生学业差距的考虑。这里的学业标准包括出勤率、辍学率、毕业率、大学预备、学生安全、纪律事故、生涯发展等指标。过去十年，州的绩效责任系统大多着重于学生的表现结果，尤其是学生在全州性评量上的表现。亦有部分州包含诸如出席率、辍学率等非认知性的表现，但通常被作为初步的或次要的指标。在州测验中，语文为最重要的科目，数学次之，科学更次之，历史与社会较少。高利害测验关注的是那些低水平的技能和知识，并非教育改革提出的培养学生挑战性认知能力的目标。
二、美国教育问责制的成效如何
在美国，对教育问责制的成效，存在着激烈的政策争论，这场争论苦于缺乏普遍意义的经验性证据，缺乏实证性研究。有的认为问责制有效提高了教育质量，有的认为高利害性测试及问责制对学生成绩的作用很大程度上是不确定或混杂的。斯坦福大学的E.Hanushek教授认为，总的来说，“问责制”对于学生成绩是有利的。拉美裔学生与美国白人学生的差距拉近了。但非洲裔学生与白人学生的差距，却没有明显改善；似乎文化及社群因素的确存在。实施强问责制州在学校经费、班级规模、合格师资以及数学成绩的分布情况基本上没有变化。重视和消除不同种族及社会经济地位学生间的学业差距并非问责制改革的中心议题，仅靠问责制度不能实现教育公平的目标。虽然一些州采取宽松标准冀求过关，然而在2004年12月举行的一项国际性测验却暴露出美国学生成绩远远落后之事实，尤其在数学方面。布什提出通过强制测验在2014年达成全面提升学生至“优良”的目标仍令人怀疑。
问责制的负面效应在不断地展现出来。问责制所带来的压力使美国公立学校的教学指针发生了巨大变化。据《纽约时报》报道，自《不让一个孩子掉队》法实施以来，全美约71％的学区减少了在历史、音乐等课程上的教学时间，让学生能腾出更多的时间用在阅读和数学课上。一些教育专家指出，这会让在校的少年们厌恶学习，学校不过是不断重复练习的地方，这是很危险的。测验所引发的、以技能和练习为中心的教育的确能够帮助学生发展起低水平的认知技巧，但其代价是教师们被强迫去提高学生的测试分数，以至于他们把课堂教学变成了纯粹的填鸭式教学，或者流水线作业的工厂，结果是压抑和泯灭了学生对学习的热爱。以上转变，使语文、数学老师越来越吃香，而美术及外语老师要花更多的时间才能找到工作。今年休斯敦学区以州标准化统一考试成绩论功行赏，令许多老师非常愤怒，原因是州统考只考核心课程，其他“副科”老师不论工作得多出色，也不可能有机会获奖；单用学生成绩考试衡量老师的教学质量和教学能力本来就受到质疑。
无独有偶，香港课程改革中的问责策略在推动学校及教师转变的同时，也慢慢扭曲了正常的发展。除削减非考科目课时外，一些学校采取了一些措施协助学生预备这些系统评估考试，包括购买课外补习册，模拟测验卷，放学后或正式上课前补课。不少教师表示，面对各项的问责要求，耗费了大量的精力和时间在行政和一些新措施上，直接减少了他们与学生在课外接触的时间和质量，减低了他们对教育工作的满足感。关于美国及香港教育问责制的争论仍在激烈地进行着。但问责带来的负面效应却是我们在引进问责制时需要特别引起注意的。
三、我们如何借鉴美国的问责制
在教育理论界引介国外教育问责制的同时，源自非典行政问责的我国教育问责已迈开了实践的步伐，但也亟需进行制度的建构。因此，抛开对美国教育问责制的盲目崇拜，批判地借鉴其有用的部分，还是很有必要的。
第一，吸取其注重教育绩效责任的精神。教育是占用大量财政支出、事关国家发展基础的公共部门，也事关千家万户的切身利益，教育领域自然应被纳入问责制的视野和范围。新修订的《义务教育法》引入了问责制，强调国务院及各级政府都有承担出资的义务，否则都将被问责；对教育行政部门和学校在管理和教育方面的责任也作了明确的规定。各地近年也出台了一些教育问责规范。当前我国的教育改革取得了很大成绩，但也面临着健康发展和绩效提高的问题，美国强化教育责任，不断追求卓越的精神值得我们借鉴。在我国，推进教育问责制可以对教育发展起到重要的制度保障作用，将促进政府教育职能的有效转化，提高政府领导、教育工作人员的社会责任感，是我国教育走向民主化、法制化的必由之路。
第二，构建符合国情的教育问责内容。我国和美国的国情和教育发展阶段不同，美国是经历了长期的教育发展的进步、平等阶段，现在更加强调质量的全面提高，以问责制提高学生的“双基”水平。照搬美国的以考试为依据的问责必然加重我国已有的应试教育的倾向，妨碍素质教育的推展。根据我国的实际，应以历史的眼光借鉴美国教育发展中的责任承担经验，注重以下方面的问责：1 政府教育投入的不足；2 严重的教育不公平；3 教育行政职能的错、越位现象；4 校中校、乱收费等教育行为失范和腐败；5 应试教育对学生身心的戕害和对学生主体性、创造性的压抑；6 教育管理的专业化、民主化、科学化不足导致的教育决策失误；7 官僚主义带来的管理效率低下，对公众 的回应冷淡、迟缓，8 严重的学校安全事故等。
第三，促进教育问责的制度、文化配套。美国的教育问责已形成了一套规范完备的制度和流程，包括确定问责目的，建立问责标准，寻找问责手段，公开报告绩效，提供专业支持，进行责任追究等。问责具有明确的法律依据，并有广泛的公众参与度；有统一的目标，也有州一级的灵活度；赋权增能、校本管理与绩效问责紧密结合。针对目前我国教育问责中存在的导向欠妥、权责不明、标准缺乏、主观随意、制度欠缺等现象，我国也应制定专门的教育问责法规，明确界定被问责对象的权利义务；根据各地实际制定问责的内容和标准，进行科学、全面、持续的教育评估，有效地考察学生的能力、素质与学校发展情况；加强教育绩效的对家长对社区信息公开和沟通；规范问责的流程和方式方法，在完善同体问责的同时，积极开展异体问责消除权大于法、只对上级负责、只热衷于权力的管理文化，形成勇于担责、积极回应的管理文化。
第四，避免单纯依靠问责制的缺陷。在美国，得克萨斯州的教育问责在改善教育均等，提高学业成绩方面比较成功，原因是该州不仅建立了一套较完备的问责体系，而且还有对教育公平的制度保障，如小班授课、教育经费增加及分配均等化。这就是说，不能只依靠结果依归的问责，应该对教育投入、过程以及产出施以相同的关注。美国有的专家指出，外部设置标准和测试只能导致学业压力，对学业成绩的最终作用取决于学校能力和社会支持。对处境不利的学生提供额外资源，如减少班级人数、课后辅导以及暑期学校项目，有利于学习成绩的提高。我国也应把推进教育问责与增加教育投入、进行教育和管理的改革结合起来。同时，还应根据我国规章管理不完备的国情，使下放权力和完善管理规章得到有机统一。此外，还要特别注意问责的“人性化”问题。避免有问题就追究学校和教师的责任，使他们总是小心翼翼，被动应对问责，不敢探索创新，给教育带来负面的影响。
第五，防止新公共管理的市场化倾向。美国教育问责制的理论基础是新公共管理理论，有浓厚的市场化倾向，包括市场化经营和市场选择。顾客导向从某种程度上有利于教育机构对公众的回应与服务，但其问责中对低效学校的处理则是以学校私营、公司托管为手段，也鼓励家长以自由择校进行问责。这种提高绩效方式的成效并不确定，美国有经营教育成功的爱迪生公司，也有失败的“教育选择公司”。自由择校也有可能妨害教育公平。我国目前已汲取前一阶段教育市场化的教训，逐渐强化政府促进教育公平的责任，从法律上禁止义务教育阶段的学校改制，目前也不可能实行家长自由择校。对与问责制连带的教育市场化倾向，我们应该尽量防止和避免。
(责任编辑 付一静)
一、美国教育问责制主要关注什么
教育问责制的出现不是偶然的，是时代变迁的产物，也是美国教育发展矛盾的结果。80年代，伴随着凯恩斯主义模式的失灵，新公共管理运动的兴起，在教育上强调下放管理权力、推进教育市场化，依靠问责制对学校实施管理，以提高教育绩效、满足家长及社会各界的要求。20多年前，《国家在危机中》出版，历数科技经济对教育的新要求，以及公立学校品质不佳、学生学习成绩低落的状况，引发了一场全国范围的标准导向的教育改革运动，问责制成为这场政策变迁过程中的关键。1989年，全美州长教育峰会制定了《2000年教育目标》，开始借鉴来自经济界的问责制经验。很多州提高了学业标准，依靠高利害性测试来衡量和提高公立教育质量。1985～1995年间，美国采用学生评估对学校进行问责的州从26个增加到39个。失败学校的重组乃至失败学区的上级接管，是具体的管理改革举措之一。2001年的《不让一个孩子掉队》法使这场变革运动达到高潮。
美国教育周刊曾对教育问责制提出明确的定义：州或学区要求学区、学校及学生对成就负责的相关政策，通常包括依学生成就及其他指标评比学区或学校，向社会大众公布学校或学区的表现，并基于进步情况施以奖惩。问责制的目的在于激发学校及各方潜力以最终提升教育质量，既提高学生的学业标准，也有消除学生学业差距的考虑。这里的学业标准包括出勤率、辍学率、毕业率、大学预备、学生安全、纪律事故、生涯发展等指标。过去十年，州的绩效责任系统大多着重于学生的表现结果，尤其是学生在全州性评量上的表现。亦有部分州包含诸如出席率、辍学率等非认知性的表现，但通常被作为初步的或次要的指标。在州测验中，语文为最重要的科目，数学次之，科学更次之，历史与社会较少。高利害测验关注的是那些低水平的技能和知识，并非教育改革提出的培养学生挑战性认知能力的目标。
二、美国教育问责制的成效如何
在美国，对教育问责制的成效，存在着激烈的政策争论，这场争论苦于缺乏普遍意义的经验性证据，缺乏实证性研究。有的认为问责制有效提高了教育质量，有的认为高利害性测试及问责制对学生成绩的作用很大程度上是不确定或混杂的。斯坦福大学的E.Hanushek教授认为，总的来说，“问责制”对于学生成绩是有利的。拉美裔学生与美国白人学生的差距拉近了。但非洲裔学生与白人学生的差距，却没有明显改善；似乎文化及社群因素的确存在。实施强问责制州在学校经费、班级规模、合格师资以及数学成绩的分布情况基本上没有变化。重视和消除不同种族及社会经济地位学生间的学业差距并非问责制改革的中心议题，仅靠问责制度不能实现教育公平的目标。虽然一些州采取宽松标准冀求过关，然而在2004年12月举行的一项国际性测验却暴露出美国学生成绩远远落后之事实，尤其在数学方面。布什提出通过强制测验在2014年达成全面提升学生至“优良”的目标仍令人怀疑。
问责制的负面效应在不断地展现出来。问责制所带来的压力使美国公立学校的教学指针发生了巨大变化。据《纽约时报》报道，自《不让一个孩子掉队》法实施以来，全美约71％的学区减少了在历史、音乐等课程上的教学时间，让学生能腾出更多的时间用在阅读和数学课上。一些教育专家指出，这会让在校的少年们厌恶学习，学校不过是不断重复练习的地方，这是很危险的。测验所引发的、以技能和练习为中心的教育的确能够帮助学生发展起低水平的认知技巧，但其代价是教师们被强迫去提高学生的测试分数，以至于他们把课堂教学变成了纯粹的填鸭式教学，或者流水线作业的工厂，结果是压抑和泯灭了学生对学习的热爱。以上转变，使语文、数学老师越来越吃香，而美术及外语老师要花更多的时间才能找到工作。今年休斯敦学区以州标准化统一考试成绩论功行赏，令许多老师非常愤怒，原因是州统考只考核心课程，其他“副科”老师不论工作得多出色，也不可能有机会获奖；单用学生成绩考试衡量老师的教学质量和教学能力本来就受到质疑。
无独有偶，香港课程改革中的问责策略在推动学校及教师转变的同时，也慢慢扭曲了正常的发展。除削减非考科目课时外，一些学校采取了一些措施协助学生预备这些系统评估考试，包括购买课外补习册，模拟测验卷，放学后或正式上课前补课。不少教师表示，面对各项的问责要求，耗费了大量的精力和时间在行政和一些新措施上，直接减少了他们与学生在课外接触的时间和质量，减低了他们对教育工作的满足感。关于美国及香港教育问责制的争论仍在激烈地进行着。但问责带来的负面效应却是我们在引进问责制时需要特别引起注意的。
三、我们如何借鉴美国的问责制
在教育理论界引介国外教育问责制的同时，源自非典行政问责的我国教育问责已迈开了实践的步伐，但也亟需进行制度的建构。因此，抛开对美国教育问责制的盲目崇拜，批判地借鉴其有用的部分，还是很有必要的。
第一，吸取其注重教育绩效责任的精神。教育是占用大量财政支出、事关国家发展基础的公共部门，也事关千家万户的切身利益，教育领域自然应被纳入问责制的视野和范围。新修订的《义务教育法》引入了问责制，强调国务院及各级政府都有承担出资的义务，否则都将被问责；对教育行政部门和学校在管理和教育方面的责任也作了明确的规定。各地近年也出台了一些教育问责规范。当前我国的教育改革取得了很大成绩，但也面临着健康发展和绩效提高的问题，美国强化教育责任，不断追求卓越的精神值得我们借鉴。在我国，推进教育问责制可以对教育发展起到重要的制度保障作用，将促进政府教育职能的有效转化，提高政府领导、教育工作人员的社会责任感，是我国教育走向民主化、法制化的必由之路。
第二，构建符合国情的教育问责内容。我国和美国的国情和教育发展阶段不同，美国是经历了长期的教育发展的进步、平等阶段，现在更加强调质量的全面提高，以问责制提高学生的“双基”水平。照搬美国的以考试为依据的问责必然加重我国已有的应试教育的倾向，妨碍素质教育的推展。根据我国的实际，应以历史的眼光借鉴美国教育发展中的责任承担经验，注重以下方面的问责：1 政府教育投入的不足；2 严重的教育不公平；3 教育行政职能的错、越位现象；4 校中校、乱收费等教育行为失范和腐败；5 应试教育对学生身心的戕害和对学生主体性、创造性的压抑；6 教育管理的专业化、民主化、科学化不足导致的教育决策失误；7 官僚主义带来的管理效率低下，对公众 的回应冷淡、迟缓，8 严重的学校安全事故等。
第三，促进教育问责的制度、文化配套。美国的教育问责已形成了一套规范完备的制度和流程，包括确定问责目的，建立问责标准，寻找问责手段，公开报告绩效，提供专业支持，进行责任追究等。问责具有明确的法律依据，并有广泛的公众参与度；有统一的目标，也有州一级的灵活度；赋权增能、校本管理与绩效问责紧密结合。针对目前我国教育问责中存在的导向欠妥、权责不明、标准缺乏、主观随意、制度欠缺等现象，我国也应制定专门的教育问责法规，明确界定被问责对象的权利义务；根据各地实际制定问责的内容和标准，进行科学、全面、持续的教育评估，有效地考察学生的能力、素质与学校发展情况；加强教育绩效的对家长对社区信息公开和沟通；规范问责的流程和方式方法，在完善同体问责的同时，积极开展异体问责消除权大于法、只对上级负责、只热衷于权力的管理文化，形成勇于担责、积极回应的管理文化。
第四，避免单纯依靠问责制的缺陷。在美国，得克萨斯州的教育问责在改善教育均等，提高学业成绩方面比较成功，原因是该州不仅建立了一套较完备的问责体系，而且还有对教育公平的制度保障，如小班授课、教育经费增加及分配均等化。这就是说，不能只依靠结果依归的问责，应该对教育投入、过程以及产出施以相同的关注。美国有的专家指出，外部设置标准和测试只能导致学业压力，对学业成绩的最终作用取决于学校能力和社会支持。对处境不利的学生提供额外资源，如减少班级人数、课后辅导以及暑期学校项目，有利于学习成绩的提高。我国也应把推进教育问责与增加教育投入、进行教育和管理的改革结合起来。同时，还应根据我国规章管理不完备的国情，使下放权力和完善管理规章得到有机统一。此外，还要特别注意问责的“人性化”问题。避免有问题就追究学校和教师的责任，使他们总是小心翼翼，被动应对问责，不敢探索创新，给教育带来负面的影响。
第五，防止新公共管理的市场化倾向。美国教育问责制的理论基础是新公共管理理论，有浓厚的市场化倾向，包括市场化经营和市场选择。顾客导向从某种程度上有利于教育机构对公众的回应与服务，但其问责中对低效学校的处理则是以学校私营、公司托管为手段，也鼓励家长以自由择校进行问责。这种提高绩效方式的成效并不确定，美国有经营教育成功的爱迪生公司，也有失败的“教育选择公司”。自由择校也有可能妨害教育公平。我国目前已汲取前一阶段教育市场化的教训，逐渐强化政府促进教育公平的责任，从法律上禁止义务教育阶段的学校改制，目前也不可能实行家长自由择校。对与问责制连带的教育市场化倾向，我们应该尽量防止和避免。
(责任编辑 付一静)