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通过就业来增加消费,是促进经济长期持续健康发展的有效途径。在当前转变经济发展方式的形势下,我们要更多地把过去依靠物资资源、资本的发展方式,转到依靠人力资源上来,所以,“就业优先”是拉动内需和转变发展方式的客观要求
在世界经济格局深刻调整、国内外发展环境错综复杂、不确定因素增多的背景下,在我国全面实行经济发展方式的转变,统筹协调经济与社会的发展,进一步加快城镇化的进程中,就业任务极其繁重。面对总量矛盾持续加大,结构性矛盾更加突出的严峻形势,要切实将促进就业作为改善和保障民生的头等大事和经济社会发展的优先目标,继续实施扩大就业的发展战略和更加积极的就业政策,促进城乡劳动者提高整体素质,逐步实现社会就业更加充分的目标。
“十一五”时期就业工作的主要成就
“十一五”期间,党和政府高度重视就业工作,明确提出把就业作为民生之本、安国之策,出台了一系列政策措施。以《就业促进法》为核心的法律法规体系进一步健全,市场导向的就业机制进一步完善,紧急特殊情况下的应对机制初步形成,积极就业政策体系进一步完善并发挥了重要作用,就业再就业工作取得了改革开放以来最为显著的成效。
就业规模不断扩大,就业结构进一步改善。全面完成了“十一五”计划任务,五年中全国城镇新增就业5000万人,农业富余劳动力向非农产业转移就业近4500万人,城镇登记失业率控制在4.3%以下。到2010年末,全国城乡就业人员将达到7.9亿左右,其中,城镇就业人员3.2亿,比“十五”期末增加4770万人。三次产业就业人员的比重为39:27:34,与“十五”期末的44.8:23.8:31.4相比,第二、三产业所占比重有较大增加。非国有经济就业的比重由74.6% 增加到78%。
市场就业机制得到有效发挥,统筹城乡就业工作迈出重要步伐。首先,通过政策扶持和市场导向,解决了国有企业3000多万下岗职工再就业问题,实现了下岗职工基本生活保障向失业保险的并轨。其次,人才市场和劳动力市场开始整合为人力资源市场,为实现各类劳动者公平参与市场竞争,用人单位根据需要自主招人,供求双方通过市场双向选择奠定了基础。其三,市场就业机制在解决青年就业特别是高校毕业生就业中发挥了重要作用。“十一五”期间,普通高校毕业生累计2700万人,在政府帮扶、市场调节和个人努力下,毕业生离校时的初次就业率稳定在70%左右。其四,统筹城乡就业也取得了新的进展。全面取消了对农民工进城务工的各种限制,为他们提供免费就业服务和职业培训,建立了培训、就业、维权“三位一体”的工作模式,农民工已成为我国产业工人的重要组成部分。到2010年底,全国农民工总数将达2.35亿人,其中外出务工1.5亿人。
促进就业的法律制度逐步建立,公共就业服务体系基本形成。《就业促进法》的颁布实施,确立了就业工作在国家经济社会发展中的突出地位和政府的重要职责,为推进就业工作的法制化和各项政策措施的长效化提供了制度保障。《残疾人就业条例》的颁布施行,为扶持弱势群体的就业提供了有力支持。与此同时,覆盖城乡的公共就业服务制度和体系基本形成,初步构建了市、区县、街道(乡镇)、社区四级公共就业服务网络。全面开展就业前培训、在职培训、再就业培训和创业培训,建立了以技工学校为骨干,社会各类培训机构为补充的职业培训网络,为劳动者提高就业能力创造了条件。就业援助制度开始确立,对零就业家庭的就业援助实现随出现随安置。社会保障制度与促进就业的联动为劳动者流动就业提供了便利。
有效应对地震灾害和金融危机,积极的就业政策逐步完善,就业局势保持稳定。积极的就业政策在实践基础上得到进一步延续、扩展、调整和充实,并实现了与法律制度的有机衔接。探索建立了就业工作应对紧急特殊情况的机制。2008年,针对汶川大地震对就业的严重影响,及时将稳定和扩大就业纳入抗震救灾恢复重建,通过实施对口就业援助和特殊扶持政策,有效解决了灾区劳动者失业问题。2009年,为应对国际金融危机的巨大冲击,制定实施了更加积极的就业政策,出台了“发展经济拉动就业,帮扶企业稳定就业,政策扶持鼓励创业,重点人群统筹就业,特别培训提高技能,加强服务促进就业”六个方面的组合性政策措施。全年新增就业超过1100万人,高校毕业生当年底就业率达到86%,城镇登记失业率控制在4.3%以内,稳定了就业局势,并为“保增长、保民生、保稳定”的大局作出了重要贡献。
“十二五”时期复杂多变的就业形势要求贯彻好“就业优先”的目标
“十二五”时期,我国经济社会面临更加复杂的国际和国内环境,具有以下三个特点:
第一个特点是,“十二五”时期劳动力供求总量压力、结构性矛盾还是非常突出的。根据有关测算结果,一是劳动力供大于求较“十一五”更加突出,劳动力资源比“十一五”增加量多。“十二五”时期我国的劳动人口处于高峰期,人口将达到13.7亿,经济活动人口达到8.3亿,城镇需就业的劳动力年均2500万人,比“十一五”多100万人,主要是登记失业人员、农转非等因素增加导致。按照年经济增长保持在8%左右(较“十一五”时期下降20%)的速度,考虑到城镇化加速、第三产业增加等有利因素与外贸出口增速下降和结构调整产生的结构性失业人员等不利因素,以及实现更加充分就业目标的需要,按每年新增就业岗位900万人的目标,加上补充自然减员,“十二五”时期年均可提供1200万以上就业机会,那么劳动力供求缺口为1300万人左右,比“十一五”期间的供求缺口多100万人。总体看,我国的人口到2020年是14亿,2033年会达到15亿。我们判断,在相当长时期内,劳动力供大于求格局不会改变,我们仍然处于典型的人口红利期,且规模庞大的人力资源,完全可以通过调整劳动年龄时段以及提高劳动力素质进一步保持人口红利。此外,青年就业、农业富余劳动力和下岗失业三碰头矛盾突出,比如高校毕业生年均667万,加上城镇每年新增就业,农村劳动力转移等,导致就业的结构性矛盾更加突出。虽然今年春节前后,我国局部地区出现了民工短缺的现象,但是更要看到我国企业招工的结构性矛盾,一个初级工大约有1.4个就业机会,一个高级工大约有2个就业机会,而大学生就业只有0.8个左右。
第二个特点是宏观经济变化对就业提出新的挑战。首先是“十二五”前期,我们国家仍然会处于后金融危机的影响之中,因为金融危机通常需要两三年或者更长时间进行恢复。最近观察到的数据是,各主要经济体下滑刚刚见底,西方社会的超前文化正在改变,加强了储蓄,社会消费受到遏制,他们还要加大对我国的出口,这意味着我国所需外部投资短期很难恢复到2007年、2008年的水平,中长期也很难获得快速增长。其次,经济发展方式转变对就业提出了挑战。“十二五”时期我国经济发展将更加注重民生和社会问题,更加注重通过人力资源开发促进经济发展。经济发展方式转变包括结构调整、升级、科技进步创新等等,对劳动者素质提出了更高的要求。同时,节能减排技术和低碳技术的推广可能导致传统领域岗位萎缩,也对劳动者的素质提出了要求。调整产业过剩的钢铁业、水泥业等都可能带来结构性失业。因此可以说,一方面会产生结构性失业,另一方面对劳动力素质要求更高。
第三个特点是我国就业体制与就业社会化管理的要求不相适应。一是公共就业服务和职业培训不能满足需要。与不断扩大的服务需求相比,过去以城镇人口为依据设立的公共就业服务体系显得比较薄弱,公共就业服务总体投入不足且不均衡,基层平台十分匮乏,服务功能和服务手段有待进一步提高,覆盖所有劳动者的职业培训体系建设不足,严重制约了公共就业服务和职业培训功能的有效发挥。二是就业市场信息化建设滞后。表现为现有信息统计体系无法掌握灵活就业、农村劳动力的就业和失业状况,中小企业或微型企业的就业信息没有纳入常态统计范围之内;劳动力供求信息联网只在部分城市实现,尚未在全省和全国实现,难以为劳动力流动就业提供及时准确的信息;人力资源市场的动态监测十分薄弱,针对失业的监测和预警机制有待进一步完善。三是劳动力流动的体制和制度障碍依然存在。现行毕业生就业的传统管理制度与市场就业机制不相适应,农民工难以享受相应的公共服务,难以融入城市等,阻碍了劳动力资源有效配置。
把“就业优先”作为“十二五”时期的战略选择
2009年中央经济工作会议明确指出,扩大就业是保障和改善民生的头等大事,要把促进就业作为经济社会发展的优先目标,“就业优先”目标得以确立。
把就业作为经济社会发展的优先目标,具有重大的战略意义。首先,“就业优先”是构建和谐社会的应有之义。和谐社会的以人为本,要求我们以最广大人民利益为出发点,“就业优先”实际上是贯彻了这样的精神;其次,“就业优先”是拉动内需和转变经济发展方式的客观要求。我国是一个人口众多的发展中国家,需要经济发展,也更需要这样的就业机会。通过就业来增加消费,笔者认为这是促进经济长期持续健康发展的非常有效的途径。同时,在当前转变经济发展方式的形势下,我们要更多地把过去依靠物资资源、资本的发展方式,转到依靠人力资源上来,所以,“就业优先”是拉动内需和转变发展方式的客观要求。第三,“就业优先”是经济社会可持续发展的理性选择。很多国家的经验都证明,宏观经济政策不把就业作为优先目标,结果将是适得其反。比如,美国目前的经济增长率为2%～3%,但是失业率是10%。2009年底奥巴马开始推动就业工作,2010年初提出出口倍增计划,要求未来五年出口增加一倍,以增加200万就业机会,甚至为这200万个就业机会,与我国打贸易战,力图迫使人民币升值。但是从另外一个角度来看,也可以说,“就业优先”的确是各国重要的战略选择。
贯彻落实“就业优先”发展战略的核心是要做到五个重点:
必须选择有利于扩大就业的经济发展战略。要注重发展有利于增加就业含量和利用人力资源的产业和生产服务领域。将扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置,作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标,实现经济增长与扩大就业的良性互动。这主要体现在以下几个方面:一是在总体布局上,在保持经济健康快速发展的同时,注重发展有利于增加就业含量和利用人力资源的经济产业和生产服务领域,即通过经济增长拉动更多就业增加,避免出现高增长低就业的情况。二是在要素投入上,在增加各要素投入推动生产力发展的同时,更加注重通过人力资源的充分开发利用来促进经济增长,真正将巨大的人口就业包袱变为人力资源财富。三是在目标导向上,切实把经济持续健康发展的过程变成促进就业持续扩大的过程,把经济结构调整的过程变成对就业拉动能力不断提高的过程,把城乡二元经济转换的过程变成统筹城乡就业的过程。
实施更加积极的就业政策,与财政、金融、产业等政策相协调,形成促进就业的综合性经济政策体系。实行更加有利于促进就业的财政保障政策,财政公共投资向小企业和劳动密集型产业倾斜,财政支出逐步向结构性减税和民生倾斜,加大对困难群体的扶持力度。实行更加有利于促进就业的税收优惠政策,充分发挥税收优惠政策在鼓励劳动者创业和企业增加就业岗位中的作用。实行更加有利于促进就业的金融支持政策,积极鼓励和引导金融机构为劳动者创业和自己组织就业提供小额担保贷款等金融服务。实行更加有利于促进就业和减少失业的对外贸易政策,将对国内就业的影响作为制定、调整进出口政策、调整汇率变化以及处理贸易争端的重要依据,以此形成促进就业的综合性经济政策体系。
根据实现更加充分就业目标的要求确定经济发展速度,进行宏观调控要防止失业风险。在制订国民经济计划时,要把就业作为社会经济发展的优先目标予以考虑;在确定经济增长方式和增长速度以及对产业结构和产业布局进行重大调整时,都要重点考虑对就业的影响,确保更加充分就业目标的实现。一是建立就业和失业的评估制度,在制定社会经济发展战略、改革经济制度、制定宏观政策措施时,对预期的就业影响进行评估,如果有利于就业总量目标实现,则鼓励实施;如果可能导致失业率大幅攀升,则实行相应的失业保障措施。二是建立失业预警机制,在国内外经济形势变化对就业直接产生较大影响时,及时调整经济发展政策,从源头上控制失业。三是当全国或局部地区出现失业人群过多、过于集中的情况时,实施应急预案和采取过渡性措施,缓解就业压力,保持就业局势的基本稳定。
持续加大对就业的资金投入,形成公共财政保障、社会各方面多元化投入的机制。促进就业是政府的重要职责,也是公共财政投入的重要方向。各级政府要按照《就业促进法》的要求,实行有利于促进就业的财政政策,加大资金投入,在财政预算和支出中重点安排就业专项资金用于促进就业工作,建立起政府财政投入的保障机制。同时,规范就业资金的使用和管理,进一步发挥资金效益。鼓励社会各方面对就业的投入,形成公共财政保障、社会各方面多元化投入的机制。税收优惠政策是促进就业政策中最有效的手段之一,要实行更加有利于促进就业的税收优惠政策。对符合法定条件的企业和人员依法给予税收优惠,并对从事个体经营的失业人员和残疾人免除行政事业性收费。鼓励企业增加就业岗位,扶持失业人员和残疾人就业,使税收优惠政策对促进就业发挥应有的作用。
要把就业效应作为评价经济社会发展成果的最主要指标,作为考核政府实践科学发展观和解决民生问题的首要因素。通过实行更加明确有效的目标责任制,落实就业民生之本的工作任务,并使之真正作为经济发展的重要出发点和落脚点。一方面,要按照《就业促进法》的要求,进一步强化政府在促进就业上的六项重要职责,即:发展经济和调整产业结构增加就业岗位、制定实施积极的就业政策、规范人力资源市场、完善就业服务、加强职业教育和培训、提供就业援助。另一方面,建立促进就业的目标责任制,建立对所属有关部门和下一级人民政府进行考核和监督的制度。(作者为人力资源和社会保障部劳动科学研究所副所长、研究员)
在世界经济格局深刻调整、国内外发展环境错综复杂、不确定因素增多的背景下,在我国全面实行经济发展方式的转变,统筹协调经济与社会的发展,进一步加快城镇化的进程中,就业任务极其繁重。面对总量矛盾持续加大,结构性矛盾更加突出的严峻形势,要切实将促进就业作为改善和保障民生的头等大事和经济社会发展的优先目标,继续实施扩大就业的发展战略和更加积极的就业政策,促进城乡劳动者提高整体素质,逐步实现社会就业更加充分的目标。
“十一五”时期就业工作的主要成就
“十一五”期间,党和政府高度重视就业工作,明确提出把就业作为民生之本、安国之策,出台了一系列政策措施。以《就业促进法》为核心的法律法规体系进一步健全,市场导向的就业机制进一步完善,紧急特殊情况下的应对机制初步形成,积极就业政策体系进一步完善并发挥了重要作用,就业再就业工作取得了改革开放以来最为显著的成效。
就业规模不断扩大,就业结构进一步改善。全面完成了“十一五”计划任务,五年中全国城镇新增就业5000万人,农业富余劳动力向非农产业转移就业近4500万人,城镇登记失业率控制在4.3%以下。到2010年末,全国城乡就业人员将达到7.9亿左右,其中,城镇就业人员3.2亿,比“十五”期末增加4770万人。三次产业就业人员的比重为39:27:34,与“十五”期末的44.8:23.8:31.4相比,第二、三产业所占比重有较大增加。非国有经济就业的比重由74.6% 增加到78%。
市场就业机制得到有效发挥,统筹城乡就业工作迈出重要步伐。首先,通过政策扶持和市场导向,解决了国有企业3000多万下岗职工再就业问题,实现了下岗职工基本生活保障向失业保险的并轨。其次,人才市场和劳动力市场开始整合为人力资源市场,为实现各类劳动者公平参与市场竞争,用人单位根据需要自主招人,供求双方通过市场双向选择奠定了基础。其三,市场就业机制在解决青年就业特别是高校毕业生就业中发挥了重要作用。“十一五”期间,普通高校毕业生累计2700万人,在政府帮扶、市场调节和个人努力下,毕业生离校时的初次就业率稳定在70%左右。其四,统筹城乡就业也取得了新的进展。全面取消了对农民工进城务工的各种限制,为他们提供免费就业服务和职业培训,建立了培训、就业、维权“三位一体”的工作模式,农民工已成为我国产业工人的重要组成部分。到2010年底,全国农民工总数将达2.35亿人,其中外出务工1.5亿人。
促进就业的法律制度逐步建立,公共就业服务体系基本形成。《就业促进法》的颁布实施,确立了就业工作在国家经济社会发展中的突出地位和政府的重要职责,为推进就业工作的法制化和各项政策措施的长效化提供了制度保障。《残疾人就业条例》的颁布施行,为扶持弱势群体的就业提供了有力支持。与此同时,覆盖城乡的公共就业服务制度和体系基本形成,初步构建了市、区县、街道(乡镇)、社区四级公共就业服务网络。全面开展就业前培训、在职培训、再就业培训和创业培训,建立了以技工学校为骨干,社会各类培训机构为补充的职业培训网络,为劳动者提高就业能力创造了条件。就业援助制度开始确立,对零就业家庭的就业援助实现随出现随安置。社会保障制度与促进就业的联动为劳动者流动就业提供了便利。
有效应对地震灾害和金融危机,积极的就业政策逐步完善,就业局势保持稳定。积极的就业政策在实践基础上得到进一步延续、扩展、调整和充实,并实现了与法律制度的有机衔接。探索建立了就业工作应对紧急特殊情况的机制。2008年,针对汶川大地震对就业的严重影响,及时将稳定和扩大就业纳入抗震救灾恢复重建,通过实施对口就业援助和特殊扶持政策,有效解决了灾区劳动者失业问题。2009年,为应对国际金融危机的巨大冲击,制定实施了更加积极的就业政策,出台了“发展经济拉动就业,帮扶企业稳定就业,政策扶持鼓励创业,重点人群统筹就业,特别培训提高技能,加强服务促进就业”六个方面的组合性政策措施。全年新增就业超过1100万人,高校毕业生当年底就业率达到86%,城镇登记失业率控制在4.3%以内,稳定了就业局势,并为“保增长、保民生、保稳定”的大局作出了重要贡献。
“十二五”时期复杂多变的就业形势要求贯彻好“就业优先”的目标
“十二五”时期,我国经济社会面临更加复杂的国际和国内环境,具有以下三个特点:
第一个特点是,“十二五”时期劳动力供求总量压力、结构性矛盾还是非常突出的。根据有关测算结果,一是劳动力供大于求较“十一五”更加突出,劳动力资源比“十一五”增加量多。“十二五”时期我国的劳动人口处于高峰期,人口将达到13.7亿,经济活动人口达到8.3亿,城镇需就业的劳动力年均2500万人,比“十一五”多100万人,主要是登记失业人员、农转非等因素增加导致。按照年经济增长保持在8%左右(较“十一五”时期下降20%)的速度,考虑到城镇化加速、第三产业增加等有利因素与外贸出口增速下降和结构调整产生的结构性失业人员等不利因素,以及实现更加充分就业目标的需要,按每年新增就业岗位900万人的目标,加上补充自然减员,“十二五”时期年均可提供1200万以上就业机会,那么劳动力供求缺口为1300万人左右,比“十一五”期间的供求缺口多100万人。总体看,我国的人口到2020年是14亿,2033年会达到15亿。我们判断,在相当长时期内,劳动力供大于求格局不会改变,我们仍然处于典型的人口红利期,且规模庞大的人力资源,完全可以通过调整劳动年龄时段以及提高劳动力素质进一步保持人口红利。此外,青年就业、农业富余劳动力和下岗失业三碰头矛盾突出,比如高校毕业生年均667万,加上城镇每年新增就业,农村劳动力转移等,导致就业的结构性矛盾更加突出。虽然今年春节前后,我国局部地区出现了民工短缺的现象,但是更要看到我国企业招工的结构性矛盾,一个初级工大约有1.4个就业机会,一个高级工大约有2个就业机会,而大学生就业只有0.8个左右。
第二个特点是宏观经济变化对就业提出新的挑战。首先是“十二五”前期,我们国家仍然会处于后金融危机的影响之中,因为金融危机通常需要两三年或者更长时间进行恢复。最近观察到的数据是,各主要经济体下滑刚刚见底,西方社会的超前文化正在改变,加强了储蓄,社会消费受到遏制,他们还要加大对我国的出口,这意味着我国所需外部投资短期很难恢复到2007年、2008年的水平,中长期也很难获得快速增长。其次,经济发展方式转变对就业提出了挑战。“十二五”时期我国经济发展将更加注重民生和社会问题,更加注重通过人力资源开发促进经济发展。经济发展方式转变包括结构调整、升级、科技进步创新等等,对劳动者素质提出了更高的要求。同时,节能减排技术和低碳技术的推广可能导致传统领域岗位萎缩,也对劳动者的素质提出了要求。调整产业过剩的钢铁业、水泥业等都可能带来结构性失业。因此可以说,一方面会产生结构性失业,另一方面对劳动力素质要求更高。
第三个特点是我国就业体制与就业社会化管理的要求不相适应。一是公共就业服务和职业培训不能满足需要。与不断扩大的服务需求相比,过去以城镇人口为依据设立的公共就业服务体系显得比较薄弱,公共就业服务总体投入不足且不均衡,基层平台十分匮乏,服务功能和服务手段有待进一步提高,覆盖所有劳动者的职业培训体系建设不足,严重制约了公共就业服务和职业培训功能的有效发挥。二是就业市场信息化建设滞后。表现为现有信息统计体系无法掌握灵活就业、农村劳动力的就业和失业状况,中小企业或微型企业的就业信息没有纳入常态统计范围之内;劳动力供求信息联网只在部分城市实现,尚未在全省和全国实现,难以为劳动力流动就业提供及时准确的信息;人力资源市场的动态监测十分薄弱,针对失业的监测和预警机制有待进一步完善。三是劳动力流动的体制和制度障碍依然存在。现行毕业生就业的传统管理制度与市场就业机制不相适应,农民工难以享受相应的公共服务,难以融入城市等,阻碍了劳动力资源有效配置。
把“就业优先”作为“十二五”时期的战略选择
2009年中央经济工作会议明确指出,扩大就业是保障和改善民生的头等大事,要把促进就业作为经济社会发展的优先目标,“就业优先”目标得以确立。
把就业作为经济社会发展的优先目标,具有重大的战略意义。首先,“就业优先”是构建和谐社会的应有之义。和谐社会的以人为本,要求我们以最广大人民利益为出发点,“就业优先”实际上是贯彻了这样的精神;其次,“就业优先”是拉动内需和转变经济发展方式的客观要求。我国是一个人口众多的发展中国家,需要经济发展,也更需要这样的就业机会。通过就业来增加消费,笔者认为这是促进经济长期持续健康发展的非常有效的途径。同时,在当前转变经济发展方式的形势下,我们要更多地把过去依靠物资资源、资本的发展方式,转到依靠人力资源上来,所以,“就业优先”是拉动内需和转变发展方式的客观要求。第三,“就业优先”是经济社会可持续发展的理性选择。很多国家的经验都证明,宏观经济政策不把就业作为优先目标,结果将是适得其反。比如,美国目前的经济增长率为2%～3%,但是失业率是10%。2009年底奥巴马开始推动就业工作,2010年初提出出口倍增计划,要求未来五年出口增加一倍,以增加200万就业机会,甚至为这200万个就业机会,与我国打贸易战,力图迫使人民币升值。但是从另外一个角度来看,也可以说,“就业优先”的确是各国重要的战略选择。
贯彻落实“就业优先”发展战略的核心是要做到五个重点:
必须选择有利于扩大就业的经济发展战略。要注重发展有利于增加就业含量和利用人力资源的产业和生产服务领域。将扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置,作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标,实现经济增长与扩大就业的良性互动。这主要体现在以下几个方面:一是在总体布局上,在保持经济健康快速发展的同时,注重发展有利于增加就业含量和利用人力资源的经济产业和生产服务领域,即通过经济增长拉动更多就业增加,避免出现高增长低就业的情况。二是在要素投入上,在增加各要素投入推动生产力发展的同时,更加注重通过人力资源的充分开发利用来促进经济增长,真正将巨大的人口就业包袱变为人力资源财富。三是在目标导向上,切实把经济持续健康发展的过程变成促进就业持续扩大的过程,把经济结构调整的过程变成对就业拉动能力不断提高的过程,把城乡二元经济转换的过程变成统筹城乡就业的过程。
实施更加积极的就业政策,与财政、金融、产业等政策相协调,形成促进就业的综合性经济政策体系。实行更加有利于促进就业的财政保障政策,财政公共投资向小企业和劳动密集型产业倾斜,财政支出逐步向结构性减税和民生倾斜,加大对困难群体的扶持力度。实行更加有利于促进就业的税收优惠政策,充分发挥税收优惠政策在鼓励劳动者创业和企业增加就业岗位中的作用。实行更加有利于促进就业的金融支持政策,积极鼓励和引导金融机构为劳动者创业和自己组织就业提供小额担保贷款等金融服务。实行更加有利于促进就业和减少失业的对外贸易政策,将对国内就业的影响作为制定、调整进出口政策、调整汇率变化以及处理贸易争端的重要依据,以此形成促进就业的综合性经济政策体系。
根据实现更加充分就业目标的要求确定经济发展速度,进行宏观调控要防止失业风险。在制订国民经济计划时,要把就业作为社会经济发展的优先目标予以考虑;在确定经济增长方式和增长速度以及对产业结构和产业布局进行重大调整时,都要重点考虑对就业的影响,确保更加充分就业目标的实现。一是建立就业和失业的评估制度,在制定社会经济发展战略、改革经济制度、制定宏观政策措施时,对预期的就业影响进行评估,如果有利于就业总量目标实现,则鼓励实施;如果可能导致失业率大幅攀升,则实行相应的失业保障措施。二是建立失业预警机制,在国内外经济形势变化对就业直接产生较大影响时,及时调整经济发展政策,从源头上控制失业。三是当全国或局部地区出现失业人群过多、过于集中的情况时,实施应急预案和采取过渡性措施,缓解就业压力,保持就业局势的基本稳定。
持续加大对就业的资金投入,形成公共财政保障、社会各方面多元化投入的机制。促进就业是政府的重要职责,也是公共财政投入的重要方向。各级政府要按照《就业促进法》的要求,实行有利于促进就业的财政政策,加大资金投入,在财政预算和支出中重点安排就业专项资金用于促进就业工作,建立起政府财政投入的保障机制。同时,规范就业资金的使用和管理,进一步发挥资金效益。鼓励社会各方面对就业的投入,形成公共财政保障、社会各方面多元化投入的机制。税收优惠政策是促进就业政策中最有效的手段之一,要实行更加有利于促进就业的税收优惠政策。对符合法定条件的企业和人员依法给予税收优惠,并对从事个体经营的失业人员和残疾人免除行政事业性收费。鼓励企业增加就业岗位,扶持失业人员和残疾人就业,使税收优惠政策对促进就业发挥应有的作用。
要把就业效应作为评价经济社会发展成果的最主要指标,作为考核政府实践科学发展观和解决民生问题的首要因素。通过实行更加明确有效的目标责任制,落实就业民生之本的工作任务,并使之真正作为经济发展的重要出发点和落脚点。一方面,要按照《就业促进法》的要求,进一步强化政府在促进就业上的六项重要职责,即:发展经济和调整产业结构增加就业岗位、制定实施积极的就业政策、规范人力资源市场、完善就业服务、加强职业教育和培训、提供就业援助。另一方面,建立促进就业的目标责任制,建立对所属有关部门和下一级人民政府进行考核和监督的制度。(作者为人力资源和社会保障部劳动科学研究所副所长、研究员)