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1《海峡两岸海运协议》签署
2008年11月4日,大陆与台湾签署了包括《海峡两岸海运协议》(以下简称《海运协议》)在内的4项协议,两岸交流开始进入全面、直接和双向的 “大三通”时代。同年12月15日,两岸货船分别从大陆、台湾的港口出发直接驶向对岸,结束了长达18年之久的间接通航历史。
《海运协议》明确规定的“双方同意两岸资本并在两岸登记的船舶,经许可得从事两岸间客货直航运输”,实质上体现了交通运输部在1996年8月颁布的《台湾海峡两岸间航运管理办法》中所申明的“两岸航运属于特殊管理的国内运输”,亦即“两岸航线”在本质上属于“一个中国”前提下实施特殊管理的“国内航线”的精神。这一规范性文件的发布,为推动两岸海运直航进入健康、良性和可持续发展轨道,确保两岸航运权益为两岸航商所共享奠定了坚实的政策基础。
然而,由于受种种复杂的主客观因素影响以及新老通航模式更替时期的历史惯性作用,在《海运协议》签署并实施至今的时间内,两岸海上直航运输市场基本格局似乎未发生明显变化,两岸相关主管部门的政策措施也存在一些不同之处,亟待进一步沟通和协调。
下文以两岸液态化工品(以下简称液化品)运输市场为例,略抒己见。
2两岸液化品运输市场存在问题及原因
2.1存在问题
2.1.1运输模式
两岸直航后,两岸资本并在两岸登记的船舶,经请核准可从事两岸港口间海上直运业务;而其他外国籍船舶,即使经个案特别许可,也必须以原有“两岸三地”①的航行模式经营两岸间接贸易运输。就目前两岸液化品运输模式的实际情况来看,外国籍船舶“飞单”变相直航的存在,已对建立正常、健康的两岸海运市场秩序构成很大威胁。
据初步了解,目前仍有相当数量外国航运企业的外籍船舶以申请“两岸三地”运输为名,行“飞单”变相直航之实。以有关方面随机抽样检查的韩国SAMHO SHIPPING所属船舶SAMHO EMPEROR为例,该船经个案特批许可,于2009年5月1日执行台湾麦寮至大陆宁波航次,按正常的“两岸三地”航线航行,船舶应中途弯靠韩国济州岛换单再到宁波,总航程,以正常航速12 kn计算,需要3.65天方可到达。然而,该船5月1日21:30自麦寮港启航后却在5月3日12:00即驶达宁波港,航行时间不足2天,与麦寮直航宁波(航行里程为574 )所需时间相同。显然,该船是在从事非法的“飞单”变相直航。
“飞单”变相直航行为既侵害两岸航运企业和船舶的合法权益,又使两岸《海运协议》的权威性受到严重影响。
2.1.2市场管理
两岸虽然签署了《海运协议》,且双方交通主管部门又分别颁布了《关于台湾海峡两岸间海上直航实施事项的公告》和《台湾地区与大陆地区海上直航许可办法》,但双方规定的条文在内容上均过于原则和笼统,缺乏有针对性和可操作性的实施细则。例如,对于 “两岸资本”缺乏明确的定义和内涵界定,两岸资本是否包括港澳资本、两岸资本与外商的合资成分及其在港澳或境外上市等问题应如何处理?凡此种种,均缺乏规范性的说明。
其次,两岸交通主管部门对于《海运协议》的解读亦不尽相同,并存在某些原则性差异。例如,对于直航前已从事“两岸三地”运输的外籍船舶是否需要重新特别审批问题,台湾方面将之列在需特别许可之外,而大陆方面将其列在需特别许可之内。
再者,在两岸直航中本应对外籍船舶个案特批的情况却呈现常规化状态,在不到半年时间内,经个案特批许可的外籍船舶参与两岸海运的航次竟高达400次,这是极不正常的。
此外,在对申请介入两岸液化品运输船舶的审批程序、审批限时及技术和安全资质认定上,两岸的监控手段、程序及执行亦存在较大差异。
2.1.3运输市场格局
基本格局未发生根本性变化,主要体现在:(1)以韩、日、新为主的外国航运企业依然是两岸液化品运输市场的经营主体,其继续参与“两岸三地”运输的航运企业数量是两岸参与直航企业数量的7倍以上;(2)外国籍船舶依然是两岸液化品运输市场的运输主体,其参与两岸液化品运输的数量占两岸液化品运输船舶总数的83.7%;(3)两岸液化品运输市场份额的绝大部分仍然操控于外籍航运企业及船舶之手,占市场份额逾80%。
显而易见,现阶段两岸液化品运输市场的这一基本态势,与我国交通运输部《台湾海峡两岸间航运管理办法》所述“两岸航运属于特殊管理的国内运输”的界定差别很大,也与《海运协议》的精神实质相去甚远。
2.2原因分析
2.2.1政治方面
经济现象的深层原因必然是政治因素。《海运协议》虽然签署了,但并不表示台湾方面已同意大陆方面在两岸海运领域中实质体现 “一个中国”的政治原则。台湾方面在具体审批操作中,以一个“拖”字尽量阻挡和推迟大陆籍船舶进入两岸直航领域,并刻意延续外籍船舶介入两岸直航之举,其核心的政治考量便是既坐收“直接通航”之利,又维持其特殊管理的“国际航线”之实。正如台湾地区领导人马英九在2009年5月19日接受“中央社”采访时所说:“台湾与大陆签署的9项协议和1项声明,没有一个地方是去呼应大陆的一国两制、和平统一,也没有接受他们的版本‘一个中国’,我们有我们的立场。”
2.2.2管理方面
由于两岸交通主管部门在管理理念、管理制度和管理措施等方面存在差异,且缺乏必要的互信机制和及时的协调机制,因此,双方在相关管理操作过程中难免存在不协调,无法及时有效地处理市场运营中出现的新问题。
同时,由于相关管理规定和机制上的缺失及市场监管在程序和人员上的错位导致个别地方的交通、海事和港口管理部门对参与两岸海运的外籍船舶无法有效管制,从而给违规从事两岸海运业务的外国航运企业及其代理以可乘之机。
2.2.3企业方面
由于在直航前的两岸液化品运输市场初期,外籍航运企业的外籍船舶就扮演着运营主角,并获利颇丰,因此,两岸直航后其当然不愿意或不甘心退出这个有利可图的航运市场。尤其在当前金融危机席卷全球的状况下,两岸液化品运输市场供需相对稳定,其就更不愿放弃这个市场。
同时,由于外国航运企业的外籍船舶经特批许可从事的“两岸三地”运输,毕竟有弯靠第3地港口延长航程之虞,故为进一步降低航运成本,一些外籍船舶不惜以身试法,采取“飞单”模式违规直航,以牟取不正当的经济利益。①
3加强两岸液化品运输市场监管和协调的政策建议
为在“一个中国”原则基础上切实解决两岸液化品运输市场存在的主要问题,笔者从以下几方面提出加强市场监管和两岸协调的政策建议。
3.1确保参与航运企业及船舶为“两岸资本、两岸登记”
(1)这里的“两岸资本”,应明确定义为中国大陆或台湾地区的公民所拥有、经过两岸工商登记并经申请获准从事两岸海上直航活动的生产资料、货币及物化知识产权;同时,应明确规定,此“两岸资本”中的大陆资本,暂不包含港、澳地区资本。
(2)两岸资本构成的合资,无论其股份结构比例如何均应视同于两岸资本。两岸资本与外国籍或港澳地区籍资本构成的合资企业,必须在两岸资本大于50%的绝对控股条件下才能获得参与两岸海上直航的运营资格,并以其在两岸(含港澳地区)登记的船舶(其两岸资本必须达到或超过50%)申请参加两岸海上直航。这里所指的两岸中外合资企业应含在港澳地区上市的企业。
(3)为维护两岸资本航商的合法权益,在审批核发两岸海上直航的营运证和许可证时,在其他条件相同或类似的前提下,应以两岸资本控股比例的高低作为审批许可的顺序。
(4)应在原则上排除并终结外国资本外国登记的航运企业和船舶参与两岸海运。严格掌控外国资本的外籍船舶临时个案申请特别许可介入两岸海运的准入标准,除非确因两岸经贸所急需且无法及时提供两岸资本并在两岸登记(含港澳地区)的船舶运力;或者因某种政治、经济和社会发展的特别需要,且经协商一致需要某类外籍船舶以适当名义介入,否则,就不应予以核准。
3.2加强市场行政监管
(1)对不符合直航条件、经交通运输部特别许可、临时以“两岸三地”原有航行模式参与两岸间海上运输的外籍船舶,应实行严格的单证和文书检查,除例行的《水路运输许可证》《船舶营运证》以及货物申报单、货物提单、危险品申报单和上一港(第3地)清关单以外,须增加对其“两岸三地”航行合理性的查验,例如,必要时应查验《航行日志》和相应的海图作业记录等。增加此项检查的目的是为防止经特许从事两岸间接运输的外籍船从事“飞单”性质的变相直航,以确保两岸航商所拥有的两岸籍船舶的合法权益不受侵害。
(2)对于个别船舶的代理企业无视交通运输部有关两岸海上直航的规定、私自或变相安排未经审批核准的航运企业及其船舶从事两岸直接或间接航运业务,有关港口和海事部门必须严格检查,一经发现,即报告交通运输部严肃处理,除没收其非法所得外,可酌情令其停业整改,直至吊销营业执照。
(3)对于以“两段式”国际运输为名、私下无证从事两岸直航的外籍船舶,必须在其到港联检时,严格检查货物申报单、货物提单、上一港清关单和危险品申报单等原件。如发现有违规嫌疑,应进一步检查其相关航行和营运记录,例如到港前2个航次的《航行日志》和海图作业记录等,以便作出正确判断。
(4)上述3项口岸执法查验行为应由交通运输主管部门授权海事管理部门实施。当然,为施行此项检查,相关口岸的海事管理部门应组织其执勤人员对相关核查知识和技术进行必要的培训和考核,以确保此项检查到位。
(5)对上述变相或私下从事两岸直航的违规行为,应实施必要和相应的行政和经济处罚。
1)对以“两岸三地”为名而违规直航的外籍船舶及其航运企业,应取消其申请参与两岸间海运业务的资格,并将其列入“黑名单”。
2)对以“两段式”国际运输为名、私下从事两岸直航的违规船舶及其航运企业,应由相关主管部门对其从事的第3地“飞单”行为进行处罚,相关船舶代理企业应承担连带责任,并接受必要的行政和经济处罚。
3)经济处罚可在以下3种规定中选用实施:
①《中华人民共和国水路运输管理条例》第26条第2款,“水路运输企业、水路运输服务企业超越经营范围从事经营活动的,没收违法所得,并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款;没有违法所得的,处2万元以上20万元以下的罚款。”据此,可对超越经营范围从事非法违规两岸直航或变相直航的航运企业依照以上条款进行相关处罚。
②《中华人民共和国国际海运条例》第45条,“外国国籍船舶运输经营者经营中国港口之间的船舶运输业务,或者利用租用的中国籍船舶和舱位以及用互换舱位等方式经营中国港口之间的船舶运输业务的,由国务院交通主管部门或者其授权的地方人民政府交通主管部门责令停止经营;有违法所得的,没收违法所得;违法所得50万元以上的,处违法所得2倍以上5倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足50万元的,处20万元以上100万元以下的罚款。拒不停止经营的,拒绝进港;情节严重的,撤销其国际班轮运输经营资格。”据此,可对未经许可从事两岸海运或经特批经营“两岸三地”运输转而擅自从事非法直航的外国航运企业及其船舶依法处罚。
③参考台湾方面制裁此类违规行为的措施,作出与之相当的经济处罚:凡1年内首次违规直航的航运企业,罚处人民币60万元(折合新台币300万元);1年内第2次违规的航运企业,罚处人民币120万元(折合新台币600万元);第3次违规的,罚处人民币300万元(折合新台币1 500万元)。
(作者孙光圻系大连海事大学港航研究所所长)
2008年11月4日,大陆与台湾签署了包括《海峡两岸海运协议》(以下简称《海运协议》)在内的4项协议,两岸交流开始进入全面、直接和双向的 “大三通”时代。同年12月15日,两岸货船分别从大陆、台湾的港口出发直接驶向对岸,结束了长达18年之久的间接通航历史。
《海运协议》明确规定的“双方同意两岸资本并在两岸登记的船舶,经许可得从事两岸间客货直航运输”,实质上体现了交通运输部在1996年8月颁布的《台湾海峡两岸间航运管理办法》中所申明的“两岸航运属于特殊管理的国内运输”,亦即“两岸航线”在本质上属于“一个中国”前提下实施特殊管理的“国内航线”的精神。这一规范性文件的发布,为推动两岸海运直航进入健康、良性和可持续发展轨道,确保两岸航运权益为两岸航商所共享奠定了坚实的政策基础。
然而,由于受种种复杂的主客观因素影响以及新老通航模式更替时期的历史惯性作用,在《海运协议》签署并实施至今的时间内,两岸海上直航运输市场基本格局似乎未发生明显变化,两岸相关主管部门的政策措施也存在一些不同之处,亟待进一步沟通和协调。
下文以两岸液态化工品(以下简称液化品)运输市场为例,略抒己见。
2两岸液化品运输市场存在问题及原因
2.1存在问题
2.1.1运输模式
两岸直航后,两岸资本并在两岸登记的船舶,经请核准可从事两岸港口间海上直运业务;而其他外国籍船舶,即使经个案特别许可,也必须以原有“两岸三地”①的航行模式经营两岸间接贸易运输。就目前两岸液化品运输模式的实际情况来看,外国籍船舶“飞单”变相直航的存在,已对建立正常、健康的两岸海运市场秩序构成很大威胁。
据初步了解,目前仍有相当数量外国航运企业的外籍船舶以申请“两岸三地”运输为名,行“飞单”变相直航之实。以有关方面随机抽样检查的韩国SAMHO SHIPPING所属船舶SAMHO EMPEROR为例,该船经个案特批许可,于2009年5月1日执行台湾麦寮至大陆宁波航次,按正常的“两岸三地”航线航行,船舶应中途弯靠韩国济州岛换单再到宁波,总航程,以正常航速12 kn计算,需要3.65天方可到达。然而,该船5月1日21:30自麦寮港启航后却在5月3日12:00即驶达宁波港,航行时间不足2天,与麦寮直航宁波(航行里程为574 )所需时间相同。显然,该船是在从事非法的“飞单”变相直航。
“飞单”变相直航行为既侵害两岸航运企业和船舶的合法权益,又使两岸《海运协议》的权威性受到严重影响。
2.1.2市场管理
两岸虽然签署了《海运协议》,且双方交通主管部门又分别颁布了《关于台湾海峡两岸间海上直航实施事项的公告》和《台湾地区与大陆地区海上直航许可办法》,但双方规定的条文在内容上均过于原则和笼统,缺乏有针对性和可操作性的实施细则。例如,对于 “两岸资本”缺乏明确的定义和内涵界定,两岸资本是否包括港澳资本、两岸资本与外商的合资成分及其在港澳或境外上市等问题应如何处理?凡此种种,均缺乏规范性的说明。
其次,两岸交通主管部门对于《海运协议》的解读亦不尽相同,并存在某些原则性差异。例如,对于直航前已从事“两岸三地”运输的外籍船舶是否需要重新特别审批问题,台湾方面将之列在需特别许可之外,而大陆方面将其列在需特别许可之内。
再者,在两岸直航中本应对外籍船舶个案特批的情况却呈现常规化状态,在不到半年时间内,经个案特批许可的外籍船舶参与两岸海运的航次竟高达400次,这是极不正常的。
此外,在对申请介入两岸液化品运输船舶的审批程序、审批限时及技术和安全资质认定上,两岸的监控手段、程序及执行亦存在较大差异。
2.1.3运输市场格局
基本格局未发生根本性变化,主要体现在:(1)以韩、日、新为主的外国航运企业依然是两岸液化品运输市场的经营主体,其继续参与“两岸三地”运输的航运企业数量是两岸参与直航企业数量的7倍以上;(2)外国籍船舶依然是两岸液化品运输市场的运输主体,其参与两岸液化品运输的数量占两岸液化品运输船舶总数的83.7%;(3)两岸液化品运输市场份额的绝大部分仍然操控于外籍航运企业及船舶之手,占市场份额逾80%。
显而易见,现阶段两岸液化品运输市场的这一基本态势,与我国交通运输部《台湾海峡两岸间航运管理办法》所述“两岸航运属于特殊管理的国内运输”的界定差别很大,也与《海运协议》的精神实质相去甚远。
2.2原因分析
2.2.1政治方面
经济现象的深层原因必然是政治因素。《海运协议》虽然签署了,但并不表示台湾方面已同意大陆方面在两岸海运领域中实质体现 “一个中国”的政治原则。台湾方面在具体审批操作中,以一个“拖”字尽量阻挡和推迟大陆籍船舶进入两岸直航领域,并刻意延续外籍船舶介入两岸直航之举,其核心的政治考量便是既坐收“直接通航”之利,又维持其特殊管理的“国际航线”之实。正如台湾地区领导人马英九在2009年5月19日接受“中央社”采访时所说:“台湾与大陆签署的9项协议和1项声明,没有一个地方是去呼应大陆的一国两制、和平统一,也没有接受他们的版本‘一个中国’,我们有我们的立场。”
2.2.2管理方面
由于两岸交通主管部门在管理理念、管理制度和管理措施等方面存在差异,且缺乏必要的互信机制和及时的协调机制,因此,双方在相关管理操作过程中难免存在不协调,无法及时有效地处理市场运营中出现的新问题。
同时,由于相关管理规定和机制上的缺失及市场监管在程序和人员上的错位导致个别地方的交通、海事和港口管理部门对参与两岸海运的外籍船舶无法有效管制,从而给违规从事两岸海运业务的外国航运企业及其代理以可乘之机。
2.2.3企业方面
由于在直航前的两岸液化品运输市场初期,外籍航运企业的外籍船舶就扮演着运营主角,并获利颇丰,因此,两岸直航后其当然不愿意或不甘心退出这个有利可图的航运市场。尤其在当前金融危机席卷全球的状况下,两岸液化品运输市场供需相对稳定,其就更不愿放弃这个市场。
同时,由于外国航运企业的外籍船舶经特批许可从事的“两岸三地”运输,毕竟有弯靠第3地港口延长航程之虞,故为进一步降低航运成本,一些外籍船舶不惜以身试法,采取“飞单”模式违规直航,以牟取不正当的经济利益。①
3加强两岸液化品运输市场监管和协调的政策建议
为在“一个中国”原则基础上切实解决两岸液化品运输市场存在的主要问题,笔者从以下几方面提出加强市场监管和两岸协调的政策建议。
3.1确保参与航运企业及船舶为“两岸资本、两岸登记”
(1)这里的“两岸资本”,应明确定义为中国大陆或台湾地区的公民所拥有、经过两岸工商登记并经申请获准从事两岸海上直航活动的生产资料、货币及物化知识产权;同时,应明确规定,此“两岸资本”中的大陆资本,暂不包含港、澳地区资本。
(2)两岸资本构成的合资,无论其股份结构比例如何均应视同于两岸资本。两岸资本与外国籍或港澳地区籍资本构成的合资企业,必须在两岸资本大于50%的绝对控股条件下才能获得参与两岸海上直航的运营资格,并以其在两岸(含港澳地区)登记的船舶(其两岸资本必须达到或超过50%)申请参加两岸海上直航。这里所指的两岸中外合资企业应含在港澳地区上市的企业。
(3)为维护两岸资本航商的合法权益,在审批核发两岸海上直航的营运证和许可证时,在其他条件相同或类似的前提下,应以两岸资本控股比例的高低作为审批许可的顺序。
(4)应在原则上排除并终结外国资本外国登记的航运企业和船舶参与两岸海运。严格掌控外国资本的外籍船舶临时个案申请特别许可介入两岸海运的准入标准,除非确因两岸经贸所急需且无法及时提供两岸资本并在两岸登记(含港澳地区)的船舶运力;或者因某种政治、经济和社会发展的特别需要,且经协商一致需要某类外籍船舶以适当名义介入,否则,就不应予以核准。
3.2加强市场行政监管
(1)对不符合直航条件、经交通运输部特别许可、临时以“两岸三地”原有航行模式参与两岸间海上运输的外籍船舶,应实行严格的单证和文书检查,除例行的《水路运输许可证》《船舶营运证》以及货物申报单、货物提单、危险品申报单和上一港(第3地)清关单以外,须增加对其“两岸三地”航行合理性的查验,例如,必要时应查验《航行日志》和相应的海图作业记录等。增加此项检查的目的是为防止经特许从事两岸间接运输的外籍船从事“飞单”性质的变相直航,以确保两岸航商所拥有的两岸籍船舶的合法权益不受侵害。
(2)对于个别船舶的代理企业无视交通运输部有关两岸海上直航的规定、私自或变相安排未经审批核准的航运企业及其船舶从事两岸直接或间接航运业务,有关港口和海事部门必须严格检查,一经发现,即报告交通运输部严肃处理,除没收其非法所得外,可酌情令其停业整改,直至吊销营业执照。
(3)对于以“两段式”国际运输为名、私下无证从事两岸直航的外籍船舶,必须在其到港联检时,严格检查货物申报单、货物提单、上一港清关单和危险品申报单等原件。如发现有违规嫌疑,应进一步检查其相关航行和营运记录,例如到港前2个航次的《航行日志》和海图作业记录等,以便作出正确判断。
(4)上述3项口岸执法查验行为应由交通运输主管部门授权海事管理部门实施。当然,为施行此项检查,相关口岸的海事管理部门应组织其执勤人员对相关核查知识和技术进行必要的培训和考核,以确保此项检查到位。
(5)对上述变相或私下从事两岸直航的违规行为,应实施必要和相应的行政和经济处罚。
1)对以“两岸三地”为名而违规直航的外籍船舶及其航运企业,应取消其申请参与两岸间海运业务的资格,并将其列入“黑名单”。
2)对以“两段式”国际运输为名、私下从事两岸直航的违规船舶及其航运企业,应由相关主管部门对其从事的第3地“飞单”行为进行处罚,相关船舶代理企业应承担连带责任,并接受必要的行政和经济处罚。
3)经济处罚可在以下3种规定中选用实施:
①《中华人民共和国水路运输管理条例》第26条第2款,“水路运输企业、水路运输服务企业超越经营范围从事经营活动的,没收违法所得,并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款;没有违法所得的,处2万元以上20万元以下的罚款。”据此,可对超越经营范围从事非法违规两岸直航或变相直航的航运企业依照以上条款进行相关处罚。
②《中华人民共和国国际海运条例》第45条,“外国国籍船舶运输经营者经营中国港口之间的船舶运输业务,或者利用租用的中国籍船舶和舱位以及用互换舱位等方式经营中国港口之间的船舶运输业务的,由国务院交通主管部门或者其授权的地方人民政府交通主管部门责令停止经营;有违法所得的,没收违法所得;违法所得50万元以上的,处违法所得2倍以上5倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足50万元的,处20万元以上100万元以下的罚款。拒不停止经营的,拒绝进港;情节严重的,撤销其国际班轮运输经营资格。”据此,可对未经许可从事两岸海运或经特批经营“两岸三地”运输转而擅自从事非法直航的外国航运企业及其船舶依法处罚。
③参考台湾方面制裁此类违规行为的措施,作出与之相当的经济处罚:凡1年内首次违规直航的航运企业,罚处人民币60万元(折合新台币300万元);1年内第2次违规的航运企业,罚处人民币120万元(折合新台币600万元);第3次违规的,罚处人民币300万元(折合新台币1 500万元)。
(作者孙光圻系大连海事大学港航研究所所长)