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摘 要：土地承包经营权是一种有期限的新型物权，合理、恰当地设置其期限，可以稳定农民与土地的关系，进而稳定土地经营权使用者的未来土地收益，有利于规范农村土地流转市场秩序，稳定地实现农民的土地财产性收益。新通过的《农村土地承包法》修订草案对耕地承包期届满后作出“再延长三十年”的修订，需要警惕落入形式化的“长久不变”而掩盖风险，因此要反思“自动续期三十年”背后的原委及可能的调整。从农村土地承包关系及其期限设置的政策与法律变迁着手，论证了“长久不变”并不等于没有期限以及设置“每轮”的政策合理性，并阐述了实践中土地流转需要的差异性、变动性与土地承包经营权期限设置的不匹配困境，凸显法律“适当调整”的必要性。将“长久不变”由“土地关系”的调整转向“土地利益”的调整，土地利益协调由形式公平转向实质公平，这直接体现出“适当调整”以均衡土地利益关系来回应“长久不变”的实质性与精准性。最后，从确保我国农村土地承包关系实质“长久不变”的层面提出了“确保大稳定”“预期小调整”的优化路径。
关键词：土地承包经营权;土地承包期限;适当调整;实质公平
中图分类号：F301.1 文献标识码：A
文章编号：1009-9107（2020）04-0082-08
收稿日期：2019-11-18 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2020.04.09
基金项目：国家社会科学基金重大项目（18ZDA166）;西北农林科技大学人才专项（Z111022001）
作者简介：李玲玲（1984-），女，西北农林科技大学人文社会发展学院副教授，硕士生导师，主要研究方向为“三农”法治。
一、问题的提出一个恰当、适宜的土地承包经营权期限设置，能够稳定土地经营权使用者的未来土地收益，稳定农村土地流转市场秩序，从而实现农民的土地财产性收益。2017年10月，为了进一步稳定农村土地承包经营的预期，我国农村土地承包法修正案明确规定，国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变，同时对耕地承包期“自动续期三十年”进行了规定。此草案在2018年12月获得通过，并于2019年1月开始实施。
评价农村土地承包经营权的期限设置合理与否，核心在于其是否能够促成农民和土地关系的良性互动，一个好的土地承包经营权的期限设置一定是有利于效率与公平，适配人地之间关系和各主体之间的利益关系，能促使土地利益总量持续增长和农村土地承包经营权的制度绩效在代际间的实现。
理论界对于承包经营权期限设定与调整制度安排的针对性研究一般会结合土地承包经营权的主体属性、继承关系、入股影响等因素来进行讨论[1]。有学者认为土地承包经营权的期限设定的宗旨在于控制土地重新发包或禁止调整土地[2]。农民在土地征收程序以及土地征收收益分配中的合法权益常常受损，也引致了对于农村土地集体所有制合理性的再讨论[3]，于是多数学者又倾向农村土地承包经营权形式上的无期限性、永久性[4]，这实质上在追求农村土地承包经营权的永佃化，陷入对实行土地私有化的追捧。党的十九大报告提出“第二轮土地承包到期后再延长三十年”规定的落地使得这一争论有所缓解。有必要反思“自动续期三十年”背后的原委，是否“长久不变”就意味着承包期越长越好，并考虑是否延长一个具体的承包期就真的可以保持农村土地承包关系“长久不变”？为什么不能是“永久不变”？现有研究缺乏此方面的探讨，并缺乏从实证调研层面反思“自动续期三十年”背后的制度逻辑与农民对于土地承包关系的真正诉求。拟对上述问题展开研究，辩思形式化“长久不变”的问题所在，探究实质“长久不变”的获得路径，以期对于每轮承包期满后保持农村土地承包关系的稳定和“長久不变”提供更精准、更细致的解决思路。
二、农村土地承包经营权期限设定的理论变迁与现实困境
（一）农村土地承包经营权的期限设定的理论变迁
1.农村土地承包经营权期限设定的政策法律梳理。从最初强调的“一般应在十五年以上”到“再延长三十年不变”，承包关系也由“长期稳定”到“长久不变”。近几年，在乡村振兴战略推进大背景下，一系列土地确权和流转政策陆续出台，以稳定完善土地承包关系来助力乡村振兴战略。我国对于土地承包关系的认识和政策实施呈现时序价值意义的连续性和不同时段的差异性特点，体现了我国农村土地政策发端于农村土地实践，又高于实践并引领实践。早期政策法规宗旨的重点主要在于“稳定承包期内的土地承包关系”，后期进一步延伸到“稳定承包期届满后的土地承包关系”，如承认土地承包权在期届满后进一步顺延（继续承包），实现了“有恒包有恒产、有恒产有恒心” 的农业稳定发展目标，从而为粮食生产总量十二年连增作出了政策贡献[5]。相关立法主要通过在体现农村土地承包经营权期限制度的公共利益基础之上来对农村集体可能产生的频繁调整土地行为进行限制。因而，我们也可以将其看作是对农村集体土地所有制进行不断限制的法律法规史。
2.延伸讨论：“长久不变”≠“永久不变”≠“法律上不能设置期限”。从土地承包经营权的政策和法律制度变迁，足以看出党中央、国务院对于坚持稳定农村土地承包关系的决心。立法机关制定这一规则背后的“初衷”是鼓励农民长久地珍视自己所分得的承包地，并对土地持续进行投资以获取持续收益，即使去从事别的行业，也按相关法律法规进行有序的流转。因此，“长久不变”核心内涵在于限制农村集体组织频繁调整土地关系的权利以最大限度尊重农业发展规律，以期为农业正常的经营秩序维持提供法制保障。《物权法》第126条第2款的新增规定可进一步明确解释为：土地承包期届满之后，土地承包经营权人可以继续承包土地。即：土地承包经营权可以自动续期。现有法律中直接规定耕地、草地、林地的承包期其实采取的是一种最低年限的思维方式。现有政策中所说的“长久”只是代表比现规定的三十年要长而已，但“长久”绝不是等于“永久”[6]。我国农民土地承包经营权期限的相关规定是介于一系列前置条件下，其中最核心的前置条件就是农村土地的集体所有制。这意味着农村集体拥有土地永久的所有权，农民拥有土地承包权、经营权的制度安排“长久不变”。也就是说农村土地集体所有制是根本，是不应该被土地国有制或土地私有制所替代。因此，在农村土地集体所有制这一根本前提下，农民的土地承包经营权就不可能“永久不变”。“永久不变”的土地承包经营权在操作层面非常容易被人们误读为实施土地私有制。 有必要以法律的形式将土地承包经营权的期限以明确的时间规定下来，否则就无法谈及稳定人地关系，也就无法稳定土地承包经营关系。因此，明确的存续期既是土地承包经营权的必备要素，更直接影响该权利能否被充分利用。实现农村土地承包关系“长久不变”有必要为其设立一个具体期限，既有利于避免误读为“土地私有化”，又较易于为多数农民群众所接受。同时，此后每轮承包的期限设置应该是一个具体、明确的数字，避免折中或含糊空间，这样才能更好地保持现有土地承包政策的稳定和延续，使本轮承包期满后向“长久不变”平稳过渡，为地方处理人地矛盾、流转期限、征地补偿安置等问题保持空间[7]。
（二）土地流转的现实困境
本研究依托华中农业大学农民权益保护与区域发展研究中心于2016年7月-2017年7月在中、东、西三省的访谈及田野调查。在田野调查中，华中地区以湖北省为主要观察点，华东地区以浙江省为主要观察点，西南地区以四川省为主要观察点，具体范围包括：湖北省武汉市随州市、荆门市、孝感市、宜昌市、黄冈市、鄂州市、荆州市、黄石市，浙江省宁波市、舟山市、丽水市，四川省成都市、宜宾市。在为期1年的田野调查中，共发放调查问卷386份，有效问卷358份。其中湖北省123份、浙江省86份、四川省149份。调查的主要内容涉及农民流转土地权利的落实情况、流转土地租金情况、农民土地流转意愿及实际流转面积，调查土地流转对象涉及普通农户、土地流转大户、农村合作社等组织与个人。在调查中，我们发现农民土地流转的意愿呈现一定的规律。常年外出务工的农民多成为土地流转的流出方。于他们而言，关心的是能否在其决定返乡生活时拥有从事农业生产、继续耕种土地的权利，而非对于“特定地块”的土地承包经营权。在现阶段仅设定一个固定的承包期并不能代表民意，农村已出现大量由于过长的承包期而积累的农户拥有土地数量和质量的不平衡现象，这直接给农业经济带来隐患[8]。
农民土地承包经营权实现的关键在于其实现的方式能否与农民的需求差异性和变动性相匹配。举例来说，是否能够实现需要从事农业生产的农业经营主体可以获得集中连片的承包地，而外出务工暂时不从事农业生产的农民可以将土地承包权价值化而获得土地租金，并且在其返乡时，根据相关流转协议可重新获得继续耕种土地的权利这样一种“理想状态”。达到这样一种状态的核心在于要真正落实农村集体所有制配置土地资源的权能，让农村集体根据农民的不同流转意愿来配置土地资源。实践中，随着农民土地权利的日益私人财产化，我国农村土地流转中也存在着大量“日本陷阱”难题。“日本陷阱”常常用来代指土地流转的细碎化、分散化难题，是指日本政府在具备扩大土地经营规模的政治经济条件下投入大量的财力、物力、政策等资源来推动土地流转却收效甚微，主要原因在于农户拥有小块土地的所有权，当土地不再承担农民的就业和社会保障功能，他们并没有动力将拥有的小块土地进行流转，从而使得日本农村无法更好地实现规模经营[9]。在我国，农民也往往将土地视为自己的私人财产，坐等“征地预期”带来增值或作为家产保留，宁愿抛荒也不愿意流转，加剧了土地流转细碎化、分散化。
无论是村委会、个体农户还是新型农业经营主体都强烈地表达了“要调整”的诉求与期望。农村集体在保持土地承包关系长久不变的前提下进行适当调整就显得非常必要，此时“适当调整”的灵活性可以更好地匹配农民土地流转需求的差异性和变动性：既可重新集结农民流入或流出土地的意愿，合理统筹土地资源配置，又可及时化解各类围绕着人和土地关系的纠纷和矛盾，最终实现土地的公平分配與维护农村社会的稳定。
三、农村土地承包经营权“轮+具体年限”与“适当调整”设置的讨论分析
（一）“轮+具体年限”的讨论
1.增设“每轮”的合理性。土地承包经营权的期限设定从某种意义上来说实质就是农民代际土地利益轮转。“长久不变”与“长期稳定”相关规定在于强调承包期要能够稳定农民的预期，安心进行农业生产经营。以法律法规的形式进行规范主要是为了防范其他组织或个人对农民承包土地的权利进行剥夺和非法侵害，同时激励农民对土地进行充分投资或与土地经营权方签订长期流转合约。《农村土地承包法》在第二章第三节“承包期限和承包合同”中第二十条规定：“耕地的承包期为三十年;草地的承包期为三十年至五十年;林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”每当承包期满，《农村土地承包法》就要面临着对承包期的期限问题进行重新的讨论。如每轮承包期满后都需要再次讨论承包期的修订问题，何来土地承包关系的“长期稳定”？每一轮到期后，应保证农民与土地关系“大稳定小调整”的实现，从而使“大稳定”成为周期性常态，“小调整”成为可预期性方式，最终达到稳定人地关系、稳定农民对于土地承包的预期、有效化解土地矛盾纠纷等目的。稳定是基础，调整可预期。
2.设置“每轮三十年”的合理性。物权法的最高宗旨是在保障公平正义的基础之上来实现定分止争、物尽其用[10]。可将土地承包经营权作为一项特殊的他物权来考量，在保持其长期稳定特性基础之上，探索和讨论适合我国农业发展阶段规律的承包期限。我国现行的《物权法》及《农村土地承包法》等明确规定了耕地的承包期为三十年，党的十九大报告也明确提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包期到期后再延长三十年。那么设置（耕地）三十年的承包期真的足够了吗？三十年的科学性体现在哪里？为什么不设置更长一些，比如五十年;或者短一些，比如十五年？
首先，土地承包经营权的设置期限是不是越长越好？比如耕地第二轮承包期设置为五十年？我们认为五十年并不合适。原因如下：第一，会累积农村土地占有关系的不公平风险，进一步加剧农村社会的实质的不公平[11]。第二，会累积农村社会安全风险，不利于土地利益纠纷的解决，容易隐藏更大的农村社会风险[12]。第三，会弱化农村土地退出的动力。随着土地承包经营权社会保障功能的渐趋弱化[13]，设置过长的承包期易给后续的土地承包经营权的退出机制增加阻力[14]。 其次，远低于最佳承包期的土地承包经营权期限设置存在着以下问题：第一，会直接导致农民土地承包经营权的合法权益受到侵害，使农民更易陷于土地利益的矛盾纷争之中，引发更大范围的农村社会矛盾[15]。第二，会使土地流转的规模受限，阻碍现代农业规模经营和农业经营组织方式创新的实现[16]。第三，易导致土地频繁地调整，无法形成对农民长期持续投资土地的有效激励，影响土地资源的配置效率和产出水平[17]。
再次，设置耕地三十年承包期的科学性在哪里？第一，符合我国农民有效生命劳动周期的考量，同时有利于村集体熟知个体成员概况，对于农村社会、农村土地纠纷矛盾有效化解具有一定的积极意义。第二，符合对农民合法权益的考量：在市场化改革进程中最大程度地实现农民经济利益，以避免随意性、经常性变动承包权;有利于维护“三权分置”视角下土地各项权能的价值实现。第三，符合未来农业发展趋势，顺应了农业发展规律。当前，我国农业现代化的稳步推进带来农业生产的效率提升。随着新型农业经营主体的发展壮大以及工商资本进入农业，农业生产组织变迁的生命周期相较于传统农户一辈子的耕种模式大大缩短[18];农村社会分层与流动加剧、农村新型集体经济组织发展的紧迫性[19]与农业生态可持续发展都要求土地承包经营权的期限设置不能过长也不能过短，而耕地设置为三十年的承包期的标准则是一个较为恰当、合理的选择[20]。
（二）大稳定基础上“适当调整”的讨论
1.土地利益调整：“土地关系”的调整→“土地利益”的调整——法律“适当调整”的基点。农民是农业农村发展的主体，是解决“三农”问题的关键力量。解决农民问题的核心在于维护农民利益。农村土地兼有生产和保障的双重功能，不仅是农民基本的生产资料，也是最基本的生活保障来源，还兼具心理归属感等作用[19]。农民对土地享有的产权除了基本的所有权、占有权、支配权、使用权外，由土地其他重要功能延伸出的农民基本的生存权、发展权、社会保障权等也是其重要组成部分[20]。农民的各项利益与农业生产密切相关，而土地作为农业生产的基本资料自然赋予土地利益成为农民权益中最基础、最本源的内容[21]。土地利益的均衡发展与农民权益保护息息相关，一旦土地利益失衡，农民土地权益遭受损失，就会引发大量围绕着土地流转的纠纷问题和矛盾，阻碍农民生产积极性的提高，进而破坏农业生产经营。农民权益保护、农村社会和谐稳定的发展与土地利益关系之间也存在着千丝万缕的联系，土地利益成为农村土地承包经营权期限设定的相关法律制度中“適当调整”考量的基点所在。
2.土地利益的协调：解决“形式公平”→解决“实质公平”——“适当调整”的法律操作层面。农村社会的矛盾围绕着土地利益日益明朗化，各利益相关者纷纷展开对存量、增量土地利益的争夺。农村社会矛盾冲突存在着由形式不公平慢慢积累为实质不公平的趋向，并形成更加固化、不合理、不公平的土地利益格局。
生产力水平与经济体制等因素影响着人们获取利益的时间、大小，进而自然会拉大不同阶层获取利益增量的差距，最终带来利益矛盾与冲突[22]。围绕着土地利益的争夺也不例外。化解土地利益的矛盾冲突常常选择以下三种途径：一是增加绝对土地利益的供应量。随着农业科技进步及贡献率的提高，农村土地生产力进一步释放，农业劳动生产率得到提高，土地单位面积收益增加;再加上“四荒地”的开垦，农村可持续生态环境的保护、土地整理工作的进展等贡献，进一步增加了农村土地的绝对面积，这些都使得土地利益的绝对性增加，从而使农民在一定层面上平等享受土地生产力发展所带来的增量利益。二是从“个体-组织”（二元）、“个体-组织-社区”（三元）等多主体、多角度供给新的土地利益增量[23]。土地利益矛盾解决归根结底需要农民个体的参与，需要农民组织起来为自己的利益而奋斗，组织化的农民可以通过一些法律制度安排为其争取和维护土地利益，从而成为代表和维护农民土地利益的利益集团，这也是土地增量利益供给的“二元”主体思路[24]。此外，未来土地增量利益的供给更需要以动态发展的视野，构建以农民为中心的主体发展权（农民土地权益的维护）与以土地为主的客体发展权（土地增量利益的发展）的立体维度，以农村社区发展权为实践的时空载体，从更新、更高地层次实现利益的和谐[25]。三是通过制度协调形成合理分配土地利益的机制。借助制度化分配土地的相对利益以缩小获取差距，从而最终构建良好的土地利益分配机制，使农民既能够平等地获取土地的绝对利益，也能够公平、公正、合理、合法地参与分享土地的相对利益[26]。在分配机制中，既要求摒弃绝对的平均主义，还需要防范极大的贫富悬殊，通过平衡土地利益的绝对性和相对性，以制度化分配的形式促土地利益的实质公平，只有这样才能真正实现稳定农村土地承包关系并保持长久不变[27]。
在“三权分置”改革背景下，其格局意蕴“落实集体所有权、稳定农户承包期、放活土地经营权”的权利配置架构中，基本也传达出其制度的绩效目标[28]：实现“三权”各项权能价值目标，保护各项权能所带来的土地利益实现。可见，农村集体土地“三权分置”问题实质就是“三权”的利益平衡问题，同样也是一个利益协调问题[29]。建立科学的“三权分置”利益协调、平衡机制体系，是土地制度安排的题中之义。“三权分置”格局中产生的土地利益冲突需要通过法律制度的安排来重组土地利益关系，通过调整土地利益分配格局，纠正各种形式和实质的不公平现象，从而最大限度地发挥农村集体土地所有权、承包权和经营权各项权能所带来的价值功能，实现农村经济社会效率与实质公平的统一。
因此，无论是从“适当调整”的理论基点层面——土地利益，还是从“适当调整”的具体操作层面——土地利益的协调，都需要实质把握农村承包经营权期限设定的最终目标指向，将“长久不变”从“土地关系”的调整转向“土地利益”的调整，这直接体现出“适当调整”以均衡土地利益关系来回应“长久不变”的精准性。
四、我国农村土地承包关系实质“长久不变”的路径 （一）确保周期性常态“大稳定”：修订“轮+期限”的设定并增设经营主体优先续租权的条款
农民土地承包经营权的期限设置首先必须体现农村土地集体所有制性质，即不是土地国有制也不是“无期限”的土地私有制，这意味着农民土地承包经营权必须要有具体的期限和权利范围。据此，鉴于三十年承包期的价值性、合理性及其合乎农业发展的未来趋势和规律性，并避免每次新的承包期到期后对于期限的再讨论问题，考虑“土地承包关系长久不变”是当前中央政策对于农村土地承包关系的最新界定及政策依据，同时衔接现行的《物权法》和《农村土地承包法》中有关农民土地承包经营权期限设定的相关规定，通过“每轮三十年”的设定，使“大稳定”成为周期性常态，最大限度地稳定农业生产经营预期，扩大和提升农地的农业生产功能，有助于对农地的长期投资与长期契约。对于派生于土地承包权的经营权期限及权利的“长度和宽度”应小于或等于承包权。在自动续期三十年的制度背景下，也需要明确流转期限超过承包期剩余期限的土地经营权流转合同有效。为了依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使农村土地资源得到更为合理有效的利用，在《农村土地承包法》的修订中，可在第三十三条已有的五项基础之上增设第六项“当土地流转合同到期后，经营主体可以按照同等条件，有优先续租原承包地的权利。同时，经营主体可以经承包农户同意，对承包地采取改良及提升地力等措施或建设与农业生产相关的配套设施，并有权按照土地流转合同约定获得合理补偿”。
（二）预期可能“小调整”：增设“适当调整”（小调整和中调整）的具体年限
设置耕地每轮三十年的承包期是否就能有效抑制不公平现象、缩小农村社会贫富差距以及有效控制土地矛盾纠纷？积累的不公平和矛盾纠纷又该如何化解？《农村土地承包法》中第二十七条虽已规定：“承包期内，发包方不得调整土地”，但在第二款仍规定了调整承包地的渠道：“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”但现实中，该条规定并没有考虑过长承包期逐步积累起来的代际间的土地数量和质量方面的实质不公平以及各类土地纠纷矛盾等调整事由。同时，因个别农户的调整请求，基本很难获得村集体2/3以上的成员的同意，而且也不一定就能顺利获得有关部门的批准，对于不可抗力因素及代际积累的实质不公平矛盾所导致的土地调整需求的意义并不明显。笔者认为，在每轮土地承包经营权期限设定时，可在总体保持该固定三十年承包期的基础之上，对于三十年期限内出现的各种风险、矛盾纠纷进行“适当调整”留出一些空间，即可在硬性的三十年年限内另增设一个最佳调整期限（依调整条件与程序设计可设置为十五年）。“小调整”以平衡单一、过长的承包期而導致的大量形式与实质的不公平现象和土地纷争风险的积累与扩大，主要适用于特殊事件发生时（如承包期内出现的重大自然灾害情况对于农户的土地承包情况带来重大影响等）而进行的调整，如果没有特殊事件发生，即可不调整。对于每轮土地承包经营权到期时对承包关系所进行一些必要的“中调整”，则适用于对于承包期内人口及土地情况都有变动（如家庭人口的自然消亡、已销户农户承包耕地的处理等）时进行中度调整。相应地将《农村土地承包法》第二十七条第二款修改为“每轮承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形或在每轮承包期满十五年、三十年时，对个别农户之间承包的耕地和草地有需要适当调整的，由农户自行申请，并阐明需要调整的事由，交由本集体经济组织成员的村民会议备案讨论，必须经本集体经济组织成员的村民会议一半以上成员或者一半以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定”。
（三）“适度调整”中农民土地权益的保护力度：《土地管理法》的配套完善
《土地管理法》从土地管理层面强调农民土地权益不受损和保护度。新《土地管理法》从土地征收制度，包括征地的公共利益范围界定、补偿的标准和原则、土地征收程序等方面进行了修订。在其总则中增加第五条，对土地督察制度作出规定：国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。实践中还存在大量土地征收程序不合理、失地农民安置和社会保障落实不足、不完善等情况;农民或农民集体在土地权益受到非法侵害时缺乏有效的救济渠道，其中司法保障对于土地征收纠纷案件的救济极为缺位。因此，《土地管理法》还需注重细节规范，如征地的公共程序应注重公告渠道的扩大、内容的详尽等。听证、公告程序除了要求前置外，还应确保听证程序的质量，如可采取法律援助的形式，允许被征地农民委托具有法律专业知识和素养的代理人去参加听证会等。在救济机制的完善方面，除了行政救济，还应当构建调解、司法救济机制。其中司法救济中由于往往涉及高昂的诉讼成本和高深的专业技能经常使得农民没有动力去选择此方式，从而影响了司法救济功能的发挥。为了切实保障被征地农民的土地权益，可采取设立专门受理被征地农民司法救济案件法律援助中心，将其作为社会援助救助体系的一部分。此外，政府既负责公共利益的界定，又负责征收行为的执行，还负责征地纠纷的裁决，显然不利于其决策中坚守公平正义。新修订的土地监察制度首次正式成为土地管理的法律制度，应确保其细化落实和严格实施执行。
（四）其他延伸出的有待进一步思考、细化的问题
在农村土地承包关系的改革实践中，还存在较多有关边界权限问题尚未给出清晰的法律界定，需要更多细致、谨慎的思考。如农村土地集体所有制中，这个农村“集体”到底是指农村基层组织？还是农户自发形成的经济组织？农村“集体”如何行使土地所有权？单个农户如何对农村“集体”的权利进行有效约束？因此需要在法律层面对农村“集体”及“所有权”进行明确的界定，并对两者的关系进行清晰、准确的阐释。当前，农村基层组织基本被视为我国的农村“集体”（从长远来看，农村集体所有制中的“集体”应是指农民自发形成的农民经济组织），当其同时具有行政管理和经济功能时，需要增设具体的农村基层组织在行使土地所有权中的权限、程序、边界，以避免该“集体”借助行政管理功能而侵犯土地资源配置经济功能的实现。此外，农村土地承包经营权期限的合理设置是否必然带来农村土地承包关系的稳定和长久不变，这在理论和实践中并不是确定的。土地承包经营期限的科学、合理设置只有和其他制度组合安排相互匹配、互补互助才能获得预期的制度绩效。其他制度组合包括：农村金融制度、农村合作组织制度、农村社会保障制度、户籍制度、农村土地产权制度等，只有在“制度互补”的助力中去推进农村经济体制改革，才能共同促成农村土地承包关系的稳定和长久不变，从而达成维护农民土地权益、不断提高农村土地配置效率的目的。 参考文献：
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Abstract：Land contractual management right is new kind of property right with specific term.Setting reasonable and appropriate duration of land contractual management term can stabilized the relation of land and farmers，confirm the future right and benefit of land contractors，normalize the order of rural land transfer market，and ensure the income of farmers from land property.The newly revised Land Contracting Law stipulates a renewal of 30 years upon the expiration of the contracting term，from which we should aware that it may become permanent unchangeableness to cover up risks.From the perspective of the changes of policies and laws related to the relationship in land contract and setting of duration of contract term，we demonstrates the theory of ‘Permanent is not equal to no deadline’ and ‘Permanent is not equal to cannot adjust’.On the above basis，we continue to give a further analysis of the scientific and reasonable duration of term of cultivated land contract.Also，we hold that it is necessary to give an‘appropriate adjustment’ to set aside some space besides the specific term，including tiny and moderate adjustment.We propose that the permanent unchangeableness should refer to land interests rather than land relationship，and the coordination of land interests should turn from formal fairness to substantive fairness，thus to reflect the accuracy of permanent unchangeableness of land interests relations by appropriate adjustment，which may serve as optimizing path to ensuring the essence of land contract by maintaining major stability plus expected minor adjustments.
Key words：land contracted management right;land contracted term;appropriate adjustment;substantive fairness
（责任编辑：董应才）
关键词：土地承包经营权;土地承包期限;适当调整;实质公平
中图分类号：F301.1 文献标识码：A
文章编号：1009-9107（2020）04-0082-08
收稿日期：2019-11-18 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2020.04.09
基金项目：国家社会科学基金重大项目（18ZDA166）;西北农林科技大学人才专项（Z111022001）
作者简介：李玲玲（1984-），女，西北农林科技大学人文社会发展学院副教授，硕士生导师，主要研究方向为“三农”法治。
一、问题的提出一个恰当、适宜的土地承包经营权期限设置，能够稳定土地经营权使用者的未来土地收益，稳定农村土地流转市场秩序，从而实现农民的土地财产性收益。2017年10月，为了进一步稳定农村土地承包经营的预期，我国农村土地承包法修正案明确规定，国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变，同时对耕地承包期“自动续期三十年”进行了规定。此草案在2018年12月获得通过，并于2019年1月开始实施。
评价农村土地承包经营权的期限设置合理与否，核心在于其是否能够促成农民和土地关系的良性互动，一个好的土地承包经营权的期限设置一定是有利于效率与公平，适配人地之间关系和各主体之间的利益关系，能促使土地利益总量持续增长和农村土地承包经营权的制度绩效在代际间的实现。
理论界对于承包经营权期限设定与调整制度安排的针对性研究一般会结合土地承包经营权的主体属性、继承关系、入股影响等因素来进行讨论[1]。有学者认为土地承包经营权的期限设定的宗旨在于控制土地重新发包或禁止调整土地[2]。农民在土地征收程序以及土地征收收益分配中的合法权益常常受损，也引致了对于农村土地集体所有制合理性的再讨论[3]，于是多数学者又倾向农村土地承包经营权形式上的无期限性、永久性[4]，这实质上在追求农村土地承包经营权的永佃化，陷入对实行土地私有化的追捧。党的十九大报告提出“第二轮土地承包到期后再延长三十年”规定的落地使得这一争论有所缓解。有必要反思“自动续期三十年”背后的原委，是否“长久不变”就意味着承包期越长越好，并考虑是否延长一个具体的承包期就真的可以保持农村土地承包关系“长久不变”？为什么不能是“永久不变”？现有研究缺乏此方面的探讨，并缺乏从实证调研层面反思“自动续期三十年”背后的制度逻辑与农民对于土地承包关系的真正诉求。拟对上述问题展开研究，辩思形式化“长久不变”的问题所在，探究实质“长久不变”的获得路径，以期对于每轮承包期满后保持农村土地承包关系的稳定和“長久不变”提供更精准、更细致的解决思路。
二、农村土地承包经营权期限设定的理论变迁与现实困境
（一）农村土地承包经营权的期限设定的理论变迁
1.农村土地承包经营权期限设定的政策法律梳理。从最初强调的“一般应在十五年以上”到“再延长三十年不变”，承包关系也由“长期稳定”到“长久不变”。近几年，在乡村振兴战略推进大背景下，一系列土地确权和流转政策陆续出台，以稳定完善土地承包关系来助力乡村振兴战略。我国对于土地承包关系的认识和政策实施呈现时序价值意义的连续性和不同时段的差异性特点，体现了我国农村土地政策发端于农村土地实践，又高于实践并引领实践。早期政策法规宗旨的重点主要在于“稳定承包期内的土地承包关系”，后期进一步延伸到“稳定承包期届满后的土地承包关系”，如承认土地承包权在期届满后进一步顺延（继续承包），实现了“有恒包有恒产、有恒产有恒心” 的农业稳定发展目标，从而为粮食生产总量十二年连增作出了政策贡献[5]。相关立法主要通过在体现农村土地承包经营权期限制度的公共利益基础之上来对农村集体可能产生的频繁调整土地行为进行限制。因而，我们也可以将其看作是对农村集体土地所有制进行不断限制的法律法规史。
2.延伸讨论：“长久不变”≠“永久不变”≠“法律上不能设置期限”。从土地承包经营权的政策和法律制度变迁，足以看出党中央、国务院对于坚持稳定农村土地承包关系的决心。立法机关制定这一规则背后的“初衷”是鼓励农民长久地珍视自己所分得的承包地，并对土地持续进行投资以获取持续收益，即使去从事别的行业，也按相关法律法规进行有序的流转。因此，“长久不变”核心内涵在于限制农村集体组织频繁调整土地关系的权利以最大限度尊重农业发展规律，以期为农业正常的经营秩序维持提供法制保障。《物权法》第126条第2款的新增规定可进一步明确解释为：土地承包期届满之后，土地承包经营权人可以继续承包土地。即：土地承包经营权可以自动续期。现有法律中直接规定耕地、草地、林地的承包期其实采取的是一种最低年限的思维方式。现有政策中所说的“长久”只是代表比现规定的三十年要长而已，但“长久”绝不是等于“永久”[6]。我国农民土地承包经营权期限的相关规定是介于一系列前置条件下，其中最核心的前置条件就是农村土地的集体所有制。这意味着农村集体拥有土地永久的所有权，农民拥有土地承包权、经营权的制度安排“长久不变”。也就是说农村土地集体所有制是根本，是不应该被土地国有制或土地私有制所替代。因此，在农村土地集体所有制这一根本前提下，农民的土地承包经营权就不可能“永久不变”。“永久不变”的土地承包经营权在操作层面非常容易被人们误读为实施土地私有制。 有必要以法律的形式将土地承包经营权的期限以明确的时间规定下来，否则就无法谈及稳定人地关系，也就无法稳定土地承包经营关系。因此，明确的存续期既是土地承包经营权的必备要素，更直接影响该权利能否被充分利用。实现农村土地承包关系“长久不变”有必要为其设立一个具体期限，既有利于避免误读为“土地私有化”，又较易于为多数农民群众所接受。同时，此后每轮承包的期限设置应该是一个具体、明确的数字，避免折中或含糊空间，这样才能更好地保持现有土地承包政策的稳定和延续，使本轮承包期满后向“长久不变”平稳过渡，为地方处理人地矛盾、流转期限、征地补偿安置等问题保持空间[7]。
（二）土地流转的现实困境
本研究依托华中农业大学农民权益保护与区域发展研究中心于2016年7月-2017年7月在中、东、西三省的访谈及田野调查。在田野调查中，华中地区以湖北省为主要观察点，华东地区以浙江省为主要观察点，西南地区以四川省为主要观察点，具体范围包括：湖北省武汉市随州市、荆门市、孝感市、宜昌市、黄冈市、鄂州市、荆州市、黄石市，浙江省宁波市、舟山市、丽水市，四川省成都市、宜宾市。在为期1年的田野调查中，共发放调查问卷386份，有效问卷358份。其中湖北省123份、浙江省86份、四川省149份。调查的主要内容涉及农民流转土地权利的落实情况、流转土地租金情况、农民土地流转意愿及实际流转面积，调查土地流转对象涉及普通农户、土地流转大户、农村合作社等组织与个人。在调查中，我们发现农民土地流转的意愿呈现一定的规律。常年外出务工的农民多成为土地流转的流出方。于他们而言，关心的是能否在其决定返乡生活时拥有从事农业生产、继续耕种土地的权利，而非对于“特定地块”的土地承包经营权。在现阶段仅设定一个固定的承包期并不能代表民意，农村已出现大量由于过长的承包期而积累的农户拥有土地数量和质量的不平衡现象，这直接给农业经济带来隐患[8]。
农民土地承包经营权实现的关键在于其实现的方式能否与农民的需求差异性和变动性相匹配。举例来说，是否能够实现需要从事农业生产的农业经营主体可以获得集中连片的承包地，而外出务工暂时不从事农业生产的农民可以将土地承包权价值化而获得土地租金，并且在其返乡时，根据相关流转协议可重新获得继续耕种土地的权利这样一种“理想状态”。达到这样一种状态的核心在于要真正落实农村集体所有制配置土地资源的权能，让农村集体根据农民的不同流转意愿来配置土地资源。实践中，随着农民土地权利的日益私人财产化，我国农村土地流转中也存在着大量“日本陷阱”难题。“日本陷阱”常常用来代指土地流转的细碎化、分散化难题，是指日本政府在具备扩大土地经营规模的政治经济条件下投入大量的财力、物力、政策等资源来推动土地流转却收效甚微，主要原因在于农户拥有小块土地的所有权，当土地不再承担农民的就业和社会保障功能，他们并没有动力将拥有的小块土地进行流转，从而使得日本农村无法更好地实现规模经营[9]。在我国，农民也往往将土地视为自己的私人财产，坐等“征地预期”带来增值或作为家产保留，宁愿抛荒也不愿意流转，加剧了土地流转细碎化、分散化。
无论是村委会、个体农户还是新型农业经营主体都强烈地表达了“要调整”的诉求与期望。农村集体在保持土地承包关系长久不变的前提下进行适当调整就显得非常必要，此时“适当调整”的灵活性可以更好地匹配农民土地流转需求的差异性和变动性：既可重新集结农民流入或流出土地的意愿，合理统筹土地资源配置，又可及时化解各类围绕着人和土地关系的纠纷和矛盾，最终实现土地的公平分配與维护农村社会的稳定。
三、农村土地承包经营权“轮+具体年限”与“适当调整”设置的讨论分析
（一）“轮+具体年限”的讨论
1.增设“每轮”的合理性。土地承包经营权的期限设定从某种意义上来说实质就是农民代际土地利益轮转。“长久不变”与“长期稳定”相关规定在于强调承包期要能够稳定农民的预期，安心进行农业生产经营。以法律法规的形式进行规范主要是为了防范其他组织或个人对农民承包土地的权利进行剥夺和非法侵害，同时激励农民对土地进行充分投资或与土地经营权方签订长期流转合约。《农村土地承包法》在第二章第三节“承包期限和承包合同”中第二十条规定：“耕地的承包期为三十年;草地的承包期为三十年至五十年;林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”每当承包期满，《农村土地承包法》就要面临着对承包期的期限问题进行重新的讨论。如每轮承包期满后都需要再次讨论承包期的修订问题，何来土地承包关系的“长期稳定”？每一轮到期后，应保证农民与土地关系“大稳定小调整”的实现，从而使“大稳定”成为周期性常态，“小调整”成为可预期性方式，最终达到稳定人地关系、稳定农民对于土地承包的预期、有效化解土地矛盾纠纷等目的。稳定是基础，调整可预期。
2.设置“每轮三十年”的合理性。物权法的最高宗旨是在保障公平正义的基础之上来实现定分止争、物尽其用[10]。可将土地承包经营权作为一项特殊的他物权来考量，在保持其长期稳定特性基础之上，探索和讨论适合我国农业发展阶段规律的承包期限。我国现行的《物权法》及《农村土地承包法》等明确规定了耕地的承包期为三十年，党的十九大报告也明确提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包期到期后再延长三十年。那么设置（耕地）三十年的承包期真的足够了吗？三十年的科学性体现在哪里？为什么不设置更长一些，比如五十年;或者短一些，比如十五年？
首先，土地承包经营权的设置期限是不是越长越好？比如耕地第二轮承包期设置为五十年？我们认为五十年并不合适。原因如下：第一，会累积农村土地占有关系的不公平风险，进一步加剧农村社会的实质的不公平[11]。第二，会累积农村社会安全风险，不利于土地利益纠纷的解决，容易隐藏更大的农村社会风险[12]。第三，会弱化农村土地退出的动力。随着土地承包经营权社会保障功能的渐趋弱化[13]，设置过长的承包期易给后续的土地承包经营权的退出机制增加阻力[14]。 其次，远低于最佳承包期的土地承包经营权期限设置存在着以下问题：第一，会直接导致农民土地承包经营权的合法权益受到侵害，使农民更易陷于土地利益的矛盾纷争之中，引发更大范围的农村社会矛盾[15]。第二，会使土地流转的规模受限，阻碍现代农业规模经营和农业经营组织方式创新的实现[16]。第三，易导致土地频繁地调整，无法形成对农民长期持续投资土地的有效激励，影响土地资源的配置效率和产出水平[17]。
再次，设置耕地三十年承包期的科学性在哪里？第一，符合我国农民有效生命劳动周期的考量，同时有利于村集体熟知个体成员概况，对于农村社会、农村土地纠纷矛盾有效化解具有一定的积极意义。第二，符合对农民合法权益的考量：在市场化改革进程中最大程度地实现农民经济利益，以避免随意性、经常性变动承包权;有利于维护“三权分置”视角下土地各项权能的价值实现。第三，符合未来农业发展趋势，顺应了农业发展规律。当前，我国农业现代化的稳步推进带来农业生产的效率提升。随着新型农业经营主体的发展壮大以及工商资本进入农业，农业生产组织变迁的生命周期相较于传统农户一辈子的耕种模式大大缩短[18];农村社会分层与流动加剧、农村新型集体经济组织发展的紧迫性[19]与农业生态可持续发展都要求土地承包经营权的期限设置不能过长也不能过短，而耕地设置为三十年的承包期的标准则是一个较为恰当、合理的选择[20]。
（二）大稳定基础上“适当调整”的讨论
1.土地利益调整：“土地关系”的调整→“土地利益”的调整——法律“适当调整”的基点。农民是农业农村发展的主体，是解决“三农”问题的关键力量。解决农民问题的核心在于维护农民利益。农村土地兼有生产和保障的双重功能，不仅是农民基本的生产资料，也是最基本的生活保障来源，还兼具心理归属感等作用[19]。农民对土地享有的产权除了基本的所有权、占有权、支配权、使用权外，由土地其他重要功能延伸出的农民基本的生存权、发展权、社会保障权等也是其重要组成部分[20]。农民的各项利益与农业生产密切相关，而土地作为农业生产的基本资料自然赋予土地利益成为农民权益中最基础、最本源的内容[21]。土地利益的均衡发展与农民权益保护息息相关，一旦土地利益失衡，农民土地权益遭受损失，就会引发大量围绕着土地流转的纠纷问题和矛盾，阻碍农民生产积极性的提高，进而破坏农业生产经营。农民权益保护、农村社会和谐稳定的发展与土地利益关系之间也存在着千丝万缕的联系，土地利益成为农村土地承包经营权期限设定的相关法律制度中“適当调整”考量的基点所在。
2.土地利益的协调：解决“形式公平”→解决“实质公平”——“适当调整”的法律操作层面。农村社会的矛盾围绕着土地利益日益明朗化，各利益相关者纷纷展开对存量、增量土地利益的争夺。农村社会矛盾冲突存在着由形式不公平慢慢积累为实质不公平的趋向，并形成更加固化、不合理、不公平的土地利益格局。
生产力水平与经济体制等因素影响着人们获取利益的时间、大小，进而自然会拉大不同阶层获取利益增量的差距，最终带来利益矛盾与冲突[22]。围绕着土地利益的争夺也不例外。化解土地利益的矛盾冲突常常选择以下三种途径：一是增加绝对土地利益的供应量。随着农业科技进步及贡献率的提高，农村土地生产力进一步释放，农业劳动生产率得到提高，土地单位面积收益增加;再加上“四荒地”的开垦，农村可持续生态环境的保护、土地整理工作的进展等贡献，进一步增加了农村土地的绝对面积，这些都使得土地利益的绝对性增加，从而使农民在一定层面上平等享受土地生产力发展所带来的增量利益。二是从“个体-组织”（二元）、“个体-组织-社区”（三元）等多主体、多角度供给新的土地利益增量[23]。土地利益矛盾解决归根结底需要农民个体的参与，需要农民组织起来为自己的利益而奋斗，组织化的农民可以通过一些法律制度安排为其争取和维护土地利益，从而成为代表和维护农民土地利益的利益集团，这也是土地增量利益供给的“二元”主体思路[24]。此外，未来土地增量利益的供给更需要以动态发展的视野，构建以农民为中心的主体发展权（农民土地权益的维护）与以土地为主的客体发展权（土地增量利益的发展）的立体维度，以农村社区发展权为实践的时空载体，从更新、更高地层次实现利益的和谐[25]。三是通过制度协调形成合理分配土地利益的机制。借助制度化分配土地的相对利益以缩小获取差距，从而最终构建良好的土地利益分配机制，使农民既能够平等地获取土地的绝对利益，也能够公平、公正、合理、合法地参与分享土地的相对利益[26]。在分配机制中，既要求摒弃绝对的平均主义，还需要防范极大的贫富悬殊，通过平衡土地利益的绝对性和相对性，以制度化分配的形式促土地利益的实质公平，只有这样才能真正实现稳定农村土地承包关系并保持长久不变[27]。
在“三权分置”改革背景下，其格局意蕴“落实集体所有权、稳定农户承包期、放活土地经营权”的权利配置架构中，基本也传达出其制度的绩效目标[28]：实现“三权”各项权能价值目标，保护各项权能所带来的土地利益实现。可见，农村集体土地“三权分置”问题实质就是“三权”的利益平衡问题，同样也是一个利益协调问题[29]。建立科学的“三权分置”利益协调、平衡机制体系，是土地制度安排的题中之义。“三权分置”格局中产生的土地利益冲突需要通过法律制度的安排来重组土地利益关系，通过调整土地利益分配格局，纠正各种形式和实质的不公平现象，从而最大限度地发挥农村集体土地所有权、承包权和经营权各项权能所带来的价值功能，实现农村经济社会效率与实质公平的统一。
因此，无论是从“适当调整”的理论基点层面——土地利益，还是从“适当调整”的具体操作层面——土地利益的协调，都需要实质把握农村承包经营权期限设定的最终目标指向，将“长久不变”从“土地关系”的调整转向“土地利益”的调整，这直接体现出“适当调整”以均衡土地利益关系来回应“长久不变”的精准性。
四、我国农村土地承包关系实质“长久不变”的路径 （一）确保周期性常态“大稳定”：修订“轮+期限”的设定并增设经营主体优先续租权的条款
农民土地承包经营权的期限设置首先必须体现农村土地集体所有制性质，即不是土地国有制也不是“无期限”的土地私有制，这意味着农民土地承包经营权必须要有具体的期限和权利范围。据此，鉴于三十年承包期的价值性、合理性及其合乎农业发展的未来趋势和规律性，并避免每次新的承包期到期后对于期限的再讨论问题，考虑“土地承包关系长久不变”是当前中央政策对于农村土地承包关系的最新界定及政策依据，同时衔接现行的《物权法》和《农村土地承包法》中有关农民土地承包经营权期限设定的相关规定，通过“每轮三十年”的设定，使“大稳定”成为周期性常态，最大限度地稳定农业生产经营预期，扩大和提升农地的农业生产功能，有助于对农地的长期投资与长期契约。对于派生于土地承包权的经营权期限及权利的“长度和宽度”应小于或等于承包权。在自动续期三十年的制度背景下，也需要明确流转期限超过承包期剩余期限的土地经营权流转合同有效。为了依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使农村土地资源得到更为合理有效的利用，在《农村土地承包法》的修订中，可在第三十三条已有的五项基础之上增设第六项“当土地流转合同到期后，经营主体可以按照同等条件，有优先续租原承包地的权利。同时，经营主体可以经承包农户同意，对承包地采取改良及提升地力等措施或建设与农业生产相关的配套设施，并有权按照土地流转合同约定获得合理补偿”。
（二）预期可能“小调整”：增设“适当调整”（小调整和中调整）的具体年限
设置耕地每轮三十年的承包期是否就能有效抑制不公平现象、缩小农村社会贫富差距以及有效控制土地矛盾纠纷？积累的不公平和矛盾纠纷又该如何化解？《农村土地承包法》中第二十七条虽已规定：“承包期内，发包方不得调整土地”，但在第二款仍规定了调整承包地的渠道：“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”但现实中，该条规定并没有考虑过长承包期逐步积累起来的代际间的土地数量和质量方面的实质不公平以及各类土地纠纷矛盾等调整事由。同时，因个别农户的调整请求，基本很难获得村集体2/3以上的成员的同意，而且也不一定就能顺利获得有关部门的批准，对于不可抗力因素及代际积累的实质不公平矛盾所导致的土地调整需求的意义并不明显。笔者认为，在每轮土地承包经营权期限设定时，可在总体保持该固定三十年承包期的基础之上，对于三十年期限内出现的各种风险、矛盾纠纷进行“适当调整”留出一些空间，即可在硬性的三十年年限内另增设一个最佳调整期限（依调整条件与程序设计可设置为十五年）。“小调整”以平衡单一、过长的承包期而導致的大量形式与实质的不公平现象和土地纷争风险的积累与扩大，主要适用于特殊事件发生时（如承包期内出现的重大自然灾害情况对于农户的土地承包情况带来重大影响等）而进行的调整，如果没有特殊事件发生，即可不调整。对于每轮土地承包经营权到期时对承包关系所进行一些必要的“中调整”，则适用于对于承包期内人口及土地情况都有变动（如家庭人口的自然消亡、已销户农户承包耕地的处理等）时进行中度调整。相应地将《农村土地承包法》第二十七条第二款修改为“每轮承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形或在每轮承包期满十五年、三十年时，对个别农户之间承包的耕地和草地有需要适当调整的，由农户自行申请，并阐明需要调整的事由，交由本集体经济组织成员的村民会议备案讨论，必须经本集体经济组织成员的村民会议一半以上成员或者一半以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定”。
（三）“适度调整”中农民土地权益的保护力度：《土地管理法》的配套完善
《土地管理法》从土地管理层面强调农民土地权益不受损和保护度。新《土地管理法》从土地征收制度，包括征地的公共利益范围界定、补偿的标准和原则、土地征收程序等方面进行了修订。在其总则中增加第五条，对土地督察制度作出规定：国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。实践中还存在大量土地征收程序不合理、失地农民安置和社会保障落实不足、不完善等情况;农民或农民集体在土地权益受到非法侵害时缺乏有效的救济渠道，其中司法保障对于土地征收纠纷案件的救济极为缺位。因此，《土地管理法》还需注重细节规范，如征地的公共程序应注重公告渠道的扩大、内容的详尽等。听证、公告程序除了要求前置外，还应确保听证程序的质量，如可采取法律援助的形式，允许被征地农民委托具有法律专业知识和素养的代理人去参加听证会等。在救济机制的完善方面，除了行政救济，还应当构建调解、司法救济机制。其中司法救济中由于往往涉及高昂的诉讼成本和高深的专业技能经常使得农民没有动力去选择此方式，从而影响了司法救济功能的发挥。为了切实保障被征地农民的土地权益，可采取设立专门受理被征地农民司法救济案件法律援助中心，将其作为社会援助救助体系的一部分。此外，政府既负责公共利益的界定，又负责征收行为的执行，还负责征地纠纷的裁决，显然不利于其决策中坚守公平正义。新修订的土地监察制度首次正式成为土地管理的法律制度，应确保其细化落实和严格实施执行。
（四）其他延伸出的有待进一步思考、细化的问题
在农村土地承包关系的改革实践中，还存在较多有关边界权限问题尚未给出清晰的法律界定，需要更多细致、谨慎的思考。如农村土地集体所有制中，这个农村“集体”到底是指农村基层组织？还是农户自发形成的经济组织？农村“集体”如何行使土地所有权？单个农户如何对农村“集体”的权利进行有效约束？因此需要在法律层面对农村“集体”及“所有权”进行明确的界定，并对两者的关系进行清晰、准确的阐释。当前，农村基层组织基本被视为我国的农村“集体”（从长远来看，农村集体所有制中的“集体”应是指农民自发形成的农民经济组织），当其同时具有行政管理和经济功能时，需要增设具体的农村基层组织在行使土地所有权中的权限、程序、边界，以避免该“集体”借助行政管理功能而侵犯土地资源配置经济功能的实现。此外，农村土地承包经营权期限的合理设置是否必然带来农村土地承包关系的稳定和长久不变，这在理论和实践中并不是确定的。土地承包经营期限的科学、合理设置只有和其他制度组合安排相互匹配、互补互助才能获得预期的制度绩效。其他制度组合包括：农村金融制度、农村合作组织制度、农村社会保障制度、户籍制度、农村土地产权制度等，只有在“制度互补”的助力中去推进农村经济体制改革，才能共同促成农村土地承包关系的稳定和长久不变，从而达成维护农民土地权益、不断提高农村土地配置效率的目的。 参考文献：
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Abstract：Land contractual management right is new kind of property right with specific term.Setting reasonable and appropriate duration of land contractual management term can stabilized the relation of land and farmers，confirm the future right and benefit of land contractors，normalize the order of rural land transfer market，and ensure the income of farmers from land property.The newly revised Land Contracting Law stipulates a renewal of 30 years upon the expiration of the contracting term，from which we should aware that it may become permanent unchangeableness to cover up risks.From the perspective of the changes of policies and laws related to the relationship in land contract and setting of duration of contract term，we demonstrates the theory of ‘Permanent is not equal to no deadline’ and ‘Permanent is not equal to cannot adjust’.On the above basis，we continue to give a further analysis of the scientific and reasonable duration of term of cultivated land contract.Also，we hold that it is necessary to give an‘appropriate adjustment’ to set aside some space besides the specific term，including tiny and moderate adjustment.We propose that the permanent unchangeableness should refer to land interests rather than land relationship，and the coordination of land interests should turn from formal fairness to substantive fairness，thus to reflect the accuracy of permanent unchangeableness of land interests relations by appropriate adjustment，which may serve as optimizing path to ensuring the essence of land contract by maintaining major stability plus expected minor adjustments.
Key words：land contracted management right;land contracted term;appropriate adjustment;substantive fairness
（责任编辑：董应才）