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摘要:景观设计，是人居环境建设的重要部分。“人居环境”的核心是“人”，也就是景观的使用者。现代景观规划设计源于西方，它从早期的功能理性发展到今天的公众参与，体现的就是一种“以人为本”的理念。但在中国景观的设计和管理过程中，公众更多地只是作为使用者。今天的中国，市场经济逐步完善和成熟以及国民素质的提高，公众对自身权益的关心越来越明确。社会发展需求需要景观的设计、管理和使用者三方达成共识，共同实现景观的人性化和社会性。
关键词： 公众参与、景观设计、景观管理
中图分类号：P901 文献标识码：A 文章编号：
0引言
景观设计，是人居环境建设的重要部分。“人居环境”的核心是“人”，也就是景观的使用者。现代景观规划设计源于西方，它从早期的功能理性发展到今天的公众参与，体现的就是一种“以人为本”的理念。但在中国景观的设计和管理过程中，公众更多地只是作为使用者。关于景观与使用者之间的关系记录往往是这样：“方案广泛征询了广大市民的意见, 获得了普遍关注和好评”。
事实上，被“广泛征询意见”和发出“普遍关注和好评”的公众，在整个设计管理体制中常常处于一种被告知和操纵的状态，这样的“参与”，是一种“不是参与的参与”。
今天的中国，市场经济逐步完善和成熟以及国民素质的提高，公众对自身权益的关心越来越明确。社会发展需求需要景观的设计、管理和使用者三方达成共识，共同实现景观的人性化和社会性。
1公众参与的现状
公众参与是指市民直接参与公共决策。这个过程需要的是立法的保障，决策者的意识、有效的途径和公众积极参与的意愿，以下就此四方面来了解中国景观管理体制中公众参与的现状。
1.1相关立法
选取几类典型景观类型的相关法律规范条例：风景名胜区、城市绿化、城市公园。
1.1.1风景名胜区
风景名胜区包含：资源调查评价-申报审定风景区-组织编制和审批规划-制定管理法规和实行办法-监督检查风景名胜区保护管理工作。
其中公众可以参与的部分主要是“制定管理法规和实行办法”、“监督检查”。
现有的相关法规条例有：《风景名胜区管理暂行条例》、《风景名胜区管理暂行条例实施办法》。
但条例中各项工作均由“相关部门”完成，只字未提公众参与的内容，公众在其中是一个服从者的角色，没有参与监督管理保护的权力和义务。这一方面可能导致公众在使用过程中，片面考虑个人需求，缺乏社会责任感；另一方面景区的保护管理缺乏公众的监督管理的力量，存在很多缺失和漏洞。
1.1.2城市绿化
相关法规条例：《城市绿化条例》
涉及管理的内容：
城市的公共绿地、风景林地、防护绿地、行道树及干道绿化带的绿化，由城市人民政府城市绿化行政主管部门管理；各单位管界内的防护绿地的绿化，由该单位按照国家有关规定管理；单位自建的公园和单位附属绿地的绿化，由该单位管理；居住区绿地的绿化，由城市人民政府城市绿化行政主管部门根据实际情况确定的单位管理；城市苗圃、草圃和花圃等，由其经营单位管理。
《城市绿化条例》包括了总则-规划和建设-保护和管理-罚则-附则五部分内容，同样明确了各级管理单位和部门，但未提及公众参与。
1.1.3城市公园
相关法规条例：《上海市公园管理条例》
涉及公众参与的内容：
公园应当得到全社会的保护。对违反本条例的行为，公民有举报和控告的权利。
对在本市公园的规划、建设、保护和管理中成绩显著的单位和个人，由市或者区、县绿化行政管理部门给予表彰和奖励。
说明了公众参与保护和管理的权力，但具体参与方法不明确。
由此可见，在立法层面，立法多注重行政行为的授权，景观的规划设计、建设、保护、使用管理各个层面中，常常缺乏对公众参与的概念，即使涉及，参与的途径和机制也不明确。
1.2政府的决策意识
中国青年报社会调查中心近日一项调查显示：91.3%的受访者直言自己所在城市建设浪费现象较多；81.0%的人认为城市建设浪费的主要表现为大搞形象工程；74.1%的人认为浪费的原因是公共财政开支被权力左右。 [ 孙震,王聪聪.91.3%受访者直言当前城市建设浪费现象较多.中国青年报,2012-09-25（07）]
在中国，公共景观的建设很大程度取决于政府的决策，景观建设常常成为“市政形象工程”，借此突显领导政绩。形成这种现象的原因，一方面是因为景观的形式内容比较自由宽松，在个别领导看来没有“不可行”的项目，因此凭借领导人的个人喜好决定项目；另一方面，长官意识决定了一种自上而下的决策方式，而忽视民众的意愿。
强烈的政府决策意识下形成的景观强调气派、軸线、装饰性、纪念性，强调城市的“美化”，却忽略了民众的实际需求。北京大学俞孔坚教授对这种城市美化运动提出批判，认为这是缺乏人性，有悖历史，在这样的景观中人们可能连“使用者”都算不上，只能是“参观者”。
政府决策缺乏对公众的考虑，常常让“民心工程”变成“民怨工程”。例如山东济南小清河旅游开发和沿河景观建设项目。项目从2008年起投巨资进行河道景观改造，意图开发游船旅游，但建成后一年河道污染严重，游客稀少，且在市民看来，游船沿途景点“没啥新意、观赏性不足、难以留住人”。为了增加小清河吸引力，政府和开发商还决定沿河建设造型奇特的建筑用以观景，并引进咖啡厅、餐馆和商场，但民众对此并不买账，认为“没啥意思”，“对着污水和垃圾，能吃下饭吗”。[ 小清河里漂着生活垃圾.沿岸污水排放难防.山东商报,2013-05-21（03).]
1.3参与制度与途径
现阶段公众参与景观管理缺乏制度化，从目标战略的制定、规划设计方案的确定到建成和后期管理，没有相应制度支持民众参与到景观设计和管理的过程中。
每个建设项目会有一次公示和二次公示，发布方式可以为报纸上、网站上、现场张贴公示等，一般大项目都会在主流媒体上。但公示通常是在项目基本定型时进行，公众接触到项目目标战略制定的机会较少。
通过网络途径，相关机构发布政策公示、发起调查和相关活动，但这样的形式能够吸引的市民是十分有限和随意的，且不能保证利益相关民众的直接参与。例如，上海市绿化市容管理局在其网站上发出“上海市绿化市容‘十二五规划’大讨论”。这个讨论邀请社会各界和广大市民围绕正在编制的规划所涉及的重点问题，积极建言献策。
由此收集的民众建议是否能得到了反馈和采纳不得而知，当有公众提出异议时，是否真的能得到协调，还是说这也只是“形象工程”？
总的来说，“公众参与景观建设的对象、机构内容、程序、深度、职责、权利、义务和监督保障等体制和机制均无明文规定，在参与过程中政府行政权凌驾于群众之上，群众处于被动。”[米伟, 田大方. 大庆市滨水景观建设中公众参与的研究 [J]. 建筑管理现代化, 2006, 04): 57-9.]
1.4民众参与意愿
根据2012年首度公布的“中国公民政策参与”问卷调查显示，按照问卷设计的总分5分的标准，全体被调查者的“政策参与意愿”得分平均值为3.37分，“政策参与满意度”得分均值为2.80分，“政策参与效能”得分均值为3.15分， 中国民众政策参与意愿较强，参与效能较高，参与满意度偏低。[ 丁栋.中国首份公民政策参与报告发布 客观状况并不乐观.中国新闻网,2012-08-31.]
随着市场经济的发展，中國人的自我意识开始觉醒，但就景观管理而言，公众参与还停留在互联网上发表意见和投诉的阶段，很少在项目设计之初、建成之前参与，人们的参与意愿虽然高，却不知道该如何参与，也没有要求听证的意识，再加上专业知识的限制，民众的实际参与意愿还是不高的。
2意义和必要性
通过现状理解，得出几点公众参与景观设计管理的意义和实行的必要性：
2.1通过公众监督，约束限制政府的权力，使景观不再是单方面的政府决策。
2.2景观规划设计与公众需求相结合，了解市民的实际需要，保障群众利益，使景观向“以人为本”发展，避免“费力不讨好”。
2.3充分发挥群众的智慧和监督力量，降低管理成本，提高管理效率。
2.4化被动为主动，让公众不仅仅是景观的观众和使用者，更是参与者，能够增强公众责任感和配合度，让公众自觉维护公共卫生安全和设施。
2.5公众参与管理还有利于普及政策和知识，积极参与城市事务能增加市民的归属感、自豪感。
3以德国景观管理为参考，提出健全公众参与的途径
3.1 素有民主优良传统的西方各国，一贯重视听取民声，以“法制”著称的德国更是通过严谨的立法，确立了完善的公众参与机制。
以下是德国修改现有规划的过程中的流程图：
3.2 以此为参考对中国公众参与景观管理提几点建议：
3.2.1将公众参与纳入法律体系
以法律形式确立公众参与景观管理的程序、形式 、阶段范围，具体体现在各个层面和类型的法规条例中。
3.2.2设立组织机构
确立民意的非盈利组织机构，以企业、社区居民代表的形式有组织地参与管理。“真正有成效的公众参与不是个人层次上的参与， 而是有组织的非盈利机构、企业和社区居民代表的参与。个人的参与方式缺乏广泛的代表性， 同时其意见也难以得到全面的重视。”[ 陈煊. 公众参与在现代景观中的实践——以西雅图滨水地区景观设计为例 [J]. 中外建筑, 2005, 04): 78-81.]
3.2.3提高项目建设的透明度
重大建设项目的讨论、辩论、决议、管理能够最大程度地向公众开放，保证透明度。一切决议都要说明理由，并向传媒开放，市民可以通过特定窗口查询。[5]
各项会议需要提前公布时间、议程，允许市民申请参与。重要的议事和决定，可特别向市民咨询。
在规划设计文本确定之前应公开征求公众意见, 同时让公众与设计者、管理者就共同关心的问题取得一致意见, 并达成共识。要接受公众的意见反馈，也允许民众有好的意见的提出。
3.2.4提高民众参与意识
市民参与意识不足源于参与制度的可操作性不足、专业水平的限制和参与热情不高等原因。可以通过制定公众参与指南和提供专门的服务解说窗口解决这一问题。如“洛杉矶的交通规划机构出版了《市民参与指南》，并建议拨10%的规划总费用给市民参与活动。”[ 陈煊. 公众参与在现代景观中的实践——以西雅图滨水地区景观设计为例 [J]. 中外建筑, 2005, 04): 78-81.]
可针对不同类型的景观项目设计分项指南，说明参与的流程，并为普通市民提供设计评价表。市民可根据评价表对项目进行评价。
以城市广场为例，市民参与评价内容可以是：
目标定位
广场的目标定位是否影响到民众的利益
广场的位置是否对民众生活现状造成干扰
广场尺度是否合适
广场使用和活动是否合理
广场微气候
区位交通
绿化种植
座椅设施
地形变化
公共艺术
广场雕塑
铺装
事物
活动节目
广场摊贩
信息和标识
维护和便利设施
3.2.5拓宽民众参与渠道、丰富手段、提高参与深度。
适应时代的发展，除了公示、听证会等渠道外,加大媒体、网络的传播，充分利用互联网、微薄等工具，让公众以高效、便捷、多元的方式参与到景观管理中。
4总结
公众参与景观管理，是使用者应有的权力。公众不满足被动接受政府决策是越来越显著的事实，发展公共参与，是景观管理的必然趋势。
在公众积极参与下的景观能够真正实现人性化，能更好地满足公众需求，也更能经历社会的考验，成为更好的景观作品。
参考文献：
[1] 米伟, 田大方. 大庆市滨水景观建设中公众参与的研究 [J]. 建筑管理现代化, 2006, 04): 57-9.
[2] 陈煊. 公众参与在现代景观中的实践——以西雅图滨水地区景观设计为例 [J]. 中外建筑, 2005, 04): 78-81.
[3] 李冬环, 傅鸣, 刘丹丹. 城市景观规划中公众参与途径的实验研究 [J]. 华南师范大学学报(自然科学版), 2005, 01): 111-5.
[4] 刘彦. 从公众参与方式谈规划管理体制的变革 [J]. 规划师, 1998, 03): 24.
[5] 梁鹤年. 公众(市民)参与:北美的经验与教训 [J]. 城市规划, 1999, 05): 48-52.
作者简介：
廖晓娟，1991年10月，女，福建龙岩人，同济大学建筑与城市规划学院，景观学专业本科生，研究方向为景观规划设计，第一作者。
陈艺丹，1992年5月，女，福建龙岩人，同济大学建筑与城市规划学院，建筑学专业本科生，研究方向为建筑设计，第二作者。
关键词： 公众参与、景观设计、景观管理
中图分类号：P901 文献标识码：A 文章编号：
0引言
景观设计，是人居环境建设的重要部分。“人居环境”的核心是“人”，也就是景观的使用者。现代景观规划设计源于西方，它从早期的功能理性发展到今天的公众参与，体现的就是一种“以人为本”的理念。但在中国景观的设计和管理过程中，公众更多地只是作为使用者。关于景观与使用者之间的关系记录往往是这样：“方案广泛征询了广大市民的意见, 获得了普遍关注和好评”。
事实上，被“广泛征询意见”和发出“普遍关注和好评”的公众，在整个设计管理体制中常常处于一种被告知和操纵的状态，这样的“参与”，是一种“不是参与的参与”。
今天的中国，市场经济逐步完善和成熟以及国民素质的提高，公众对自身权益的关心越来越明确。社会发展需求需要景观的设计、管理和使用者三方达成共识，共同实现景观的人性化和社会性。
1公众参与的现状
公众参与是指市民直接参与公共决策。这个过程需要的是立法的保障，决策者的意识、有效的途径和公众积极参与的意愿，以下就此四方面来了解中国景观管理体制中公众参与的现状。
1.1相关立法
选取几类典型景观类型的相关法律规范条例：风景名胜区、城市绿化、城市公园。
1.1.1风景名胜区
风景名胜区包含：资源调查评价-申报审定风景区-组织编制和审批规划-制定管理法规和实行办法-监督检查风景名胜区保护管理工作。
其中公众可以参与的部分主要是“制定管理法规和实行办法”、“监督检查”。
现有的相关法规条例有：《风景名胜区管理暂行条例》、《风景名胜区管理暂行条例实施办法》。
但条例中各项工作均由“相关部门”完成，只字未提公众参与的内容，公众在其中是一个服从者的角色，没有参与监督管理保护的权力和义务。这一方面可能导致公众在使用过程中，片面考虑个人需求，缺乏社会责任感；另一方面景区的保护管理缺乏公众的监督管理的力量，存在很多缺失和漏洞。
1.1.2城市绿化
相关法规条例：《城市绿化条例》
涉及管理的内容：
城市的公共绿地、风景林地、防护绿地、行道树及干道绿化带的绿化，由城市人民政府城市绿化行政主管部门管理；各单位管界内的防护绿地的绿化，由该单位按照国家有关规定管理；单位自建的公园和单位附属绿地的绿化，由该单位管理；居住区绿地的绿化，由城市人民政府城市绿化行政主管部门根据实际情况确定的单位管理；城市苗圃、草圃和花圃等，由其经营单位管理。
《城市绿化条例》包括了总则-规划和建设-保护和管理-罚则-附则五部分内容，同样明确了各级管理单位和部门，但未提及公众参与。
1.1.3城市公园
相关法规条例：《上海市公园管理条例》
涉及公众参与的内容：
公园应当得到全社会的保护。对违反本条例的行为，公民有举报和控告的权利。
对在本市公园的规划、建设、保护和管理中成绩显著的单位和个人，由市或者区、县绿化行政管理部门给予表彰和奖励。
说明了公众参与保护和管理的权力，但具体参与方法不明确。
由此可见，在立法层面，立法多注重行政行为的授权，景观的规划设计、建设、保护、使用管理各个层面中，常常缺乏对公众参与的概念，即使涉及，参与的途径和机制也不明确。
1.2政府的决策意识
中国青年报社会调查中心近日一项调查显示：91.3%的受访者直言自己所在城市建设浪费现象较多；81.0%的人认为城市建设浪费的主要表现为大搞形象工程；74.1%的人认为浪费的原因是公共财政开支被权力左右。 [ 孙震,王聪聪.91.3%受访者直言当前城市建设浪费现象较多.中国青年报,2012-09-25（07）]
在中国，公共景观的建设很大程度取决于政府的决策，景观建设常常成为“市政形象工程”，借此突显领导政绩。形成这种现象的原因，一方面是因为景观的形式内容比较自由宽松，在个别领导看来没有“不可行”的项目，因此凭借领导人的个人喜好决定项目；另一方面，长官意识决定了一种自上而下的决策方式，而忽视民众的意愿。
强烈的政府决策意识下形成的景观强调气派、軸线、装饰性、纪念性，强调城市的“美化”，却忽略了民众的实际需求。北京大学俞孔坚教授对这种城市美化运动提出批判，认为这是缺乏人性，有悖历史，在这样的景观中人们可能连“使用者”都算不上，只能是“参观者”。
政府决策缺乏对公众的考虑，常常让“民心工程”变成“民怨工程”。例如山东济南小清河旅游开发和沿河景观建设项目。项目从2008年起投巨资进行河道景观改造，意图开发游船旅游，但建成后一年河道污染严重，游客稀少，且在市民看来，游船沿途景点“没啥新意、观赏性不足、难以留住人”。为了增加小清河吸引力，政府和开发商还决定沿河建设造型奇特的建筑用以观景，并引进咖啡厅、餐馆和商场，但民众对此并不买账，认为“没啥意思”，“对着污水和垃圾，能吃下饭吗”。[ 小清河里漂着生活垃圾.沿岸污水排放难防.山东商报,2013-05-21（03).]
1.3参与制度与途径
现阶段公众参与景观管理缺乏制度化，从目标战略的制定、规划设计方案的确定到建成和后期管理，没有相应制度支持民众参与到景观设计和管理的过程中。
每个建设项目会有一次公示和二次公示，发布方式可以为报纸上、网站上、现场张贴公示等，一般大项目都会在主流媒体上。但公示通常是在项目基本定型时进行，公众接触到项目目标战略制定的机会较少。
通过网络途径，相关机构发布政策公示、发起调查和相关活动，但这样的形式能够吸引的市民是十分有限和随意的，且不能保证利益相关民众的直接参与。例如，上海市绿化市容管理局在其网站上发出“上海市绿化市容‘十二五规划’大讨论”。这个讨论邀请社会各界和广大市民围绕正在编制的规划所涉及的重点问题，积极建言献策。
由此收集的民众建议是否能得到了反馈和采纳不得而知，当有公众提出异议时，是否真的能得到协调，还是说这也只是“形象工程”？
总的来说，“公众参与景观建设的对象、机构内容、程序、深度、职责、权利、义务和监督保障等体制和机制均无明文规定，在参与过程中政府行政权凌驾于群众之上，群众处于被动。”[米伟, 田大方. 大庆市滨水景观建设中公众参与的研究 [J]. 建筑管理现代化, 2006, 04): 57-9.]
1.4民众参与意愿
根据2012年首度公布的“中国公民政策参与”问卷调查显示，按照问卷设计的总分5分的标准，全体被调查者的“政策参与意愿”得分平均值为3.37分，“政策参与满意度”得分均值为2.80分，“政策参与效能”得分均值为3.15分， 中国民众政策参与意愿较强，参与效能较高，参与满意度偏低。[ 丁栋.中国首份公民政策参与报告发布 客观状况并不乐观.中国新闻网,2012-08-31.]
随着市场经济的发展，中國人的自我意识开始觉醒，但就景观管理而言，公众参与还停留在互联网上发表意见和投诉的阶段，很少在项目设计之初、建成之前参与，人们的参与意愿虽然高，却不知道该如何参与，也没有要求听证的意识，再加上专业知识的限制，民众的实际参与意愿还是不高的。
2意义和必要性
通过现状理解，得出几点公众参与景观设计管理的意义和实行的必要性：
2.1通过公众监督，约束限制政府的权力，使景观不再是单方面的政府决策。
2.2景观规划设计与公众需求相结合，了解市民的实际需要，保障群众利益，使景观向“以人为本”发展，避免“费力不讨好”。
2.3充分发挥群众的智慧和监督力量，降低管理成本，提高管理效率。
2.4化被动为主动，让公众不仅仅是景观的观众和使用者，更是参与者，能够增强公众责任感和配合度，让公众自觉维护公共卫生安全和设施。
2.5公众参与管理还有利于普及政策和知识，积极参与城市事务能增加市民的归属感、自豪感。
3以德国景观管理为参考，提出健全公众参与的途径
3.1 素有民主优良传统的西方各国，一贯重视听取民声，以“法制”著称的德国更是通过严谨的立法，确立了完善的公众参与机制。
以下是德国修改现有规划的过程中的流程图：
3.2 以此为参考对中国公众参与景观管理提几点建议：
3.2.1将公众参与纳入法律体系
以法律形式确立公众参与景观管理的程序、形式 、阶段范围，具体体现在各个层面和类型的法规条例中。
3.2.2设立组织机构
确立民意的非盈利组织机构，以企业、社区居民代表的形式有组织地参与管理。“真正有成效的公众参与不是个人层次上的参与， 而是有组织的非盈利机构、企业和社区居民代表的参与。个人的参与方式缺乏广泛的代表性， 同时其意见也难以得到全面的重视。”[ 陈煊. 公众参与在现代景观中的实践——以西雅图滨水地区景观设计为例 [J]. 中外建筑, 2005, 04): 78-81.]
3.2.3提高项目建设的透明度
重大建设项目的讨论、辩论、决议、管理能够最大程度地向公众开放，保证透明度。一切决议都要说明理由，并向传媒开放，市民可以通过特定窗口查询。[5]
各项会议需要提前公布时间、议程，允许市民申请参与。重要的议事和决定，可特别向市民咨询。
在规划设计文本确定之前应公开征求公众意见, 同时让公众与设计者、管理者就共同关心的问题取得一致意见, 并达成共识。要接受公众的意见反馈，也允许民众有好的意见的提出。
3.2.4提高民众参与意识
市民参与意识不足源于参与制度的可操作性不足、专业水平的限制和参与热情不高等原因。可以通过制定公众参与指南和提供专门的服务解说窗口解决这一问题。如“洛杉矶的交通规划机构出版了《市民参与指南》，并建议拨10%的规划总费用给市民参与活动。”[ 陈煊. 公众参与在现代景观中的实践——以西雅图滨水地区景观设计为例 [J]. 中外建筑, 2005, 04): 78-81.]
可针对不同类型的景观项目设计分项指南，说明参与的流程，并为普通市民提供设计评价表。市民可根据评价表对项目进行评价。
以城市广场为例，市民参与评价内容可以是：
目标定位
广场的目标定位是否影响到民众的利益
广场的位置是否对民众生活现状造成干扰
广场尺度是否合适
广场使用和活动是否合理
广场微气候
区位交通
绿化种植
座椅设施
地形变化
公共艺术
广场雕塑
铺装
事物
活动节目
广场摊贩
信息和标识
维护和便利设施
3.2.5拓宽民众参与渠道、丰富手段、提高参与深度。
适应时代的发展，除了公示、听证会等渠道外,加大媒体、网络的传播，充分利用互联网、微薄等工具，让公众以高效、便捷、多元的方式参与到景观管理中。
4总结
公众参与景观管理，是使用者应有的权力。公众不满足被动接受政府决策是越来越显著的事实，发展公共参与，是景观管理的必然趋势。
在公众积极参与下的景观能够真正实现人性化，能更好地满足公众需求，也更能经历社会的考验，成为更好的景观作品。
参考文献：
[1] 米伟, 田大方. 大庆市滨水景观建设中公众参与的研究 [J]. 建筑管理现代化, 2006, 04): 57-9.
[2] 陈煊. 公众参与在现代景观中的实践——以西雅图滨水地区景观设计为例 [J]. 中外建筑, 2005, 04): 78-81.
[3] 李冬环, 傅鸣, 刘丹丹. 城市景观规划中公众参与途径的实验研究 [J]. 华南师范大学学报(自然科学版), 2005, 01): 111-5.
[4] 刘彦. 从公众参与方式谈规划管理体制的变革 [J]. 规划师, 1998, 03): 24.
[5] 梁鹤年. 公众(市民)参与:北美的经验与教训 [J]. 城市规划, 1999, 05): 48-52.
作者简介：
廖晓娟，1991年10月，女，福建龙岩人，同济大学建筑与城市规划学院，景观学专业本科生，研究方向为景观规划设计，第一作者。
陈艺丹，1992年5月，女，福建龙岩人，同济大学建筑与城市规划学院，建筑学专业本科生，研究方向为建筑设计，第二作者。