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【摘 要】 国库集中支付制度改革是我国继分税制改革之后对预算管理制度的又一次重大改革。本文从县级国库集中支付制度改革的基本思路、改革中存在的问题等方面，来探讨如何进一步推进国库集中支付制度改革，并提出了几点措施。
【关键词】国库集中支付制度；改革；措施
目前，由于预算编制、配套政策、认识等多方面的影响，县级国库集中支付制度改革在实施中遇到了许多问题。笔者以当地国库集中支付制度改革实践为参考，对县级国库集中支付制度的改革与完善进行分析。
一、县级国库集中支付制度改革的基本思路
县级国库集中支付改革的核心内容，是在科学合理编制部门预算的基础上，通过建立国库单一账户体系来管理财政资金，通过编制分月用款计划来加强财政资金支付的计划性，通过实行直接支付和授权支付的方式来实现财政资金安全高效运行。改革的基本思路主要有四个方面：
一是建立国库单一账户体系。改变各预算单位自行、分散、多重设置银行账户的情况，由财政部门建立国库单一账户体系，将所有财政性资金全部纳入国库单一账户体系管理范。二是“三个不变”原则。“三个不变”原则是指在开展国库集中支付制度后，预算单位的执行主体地位不变、资金的使用权限不变、财务管理职责不变。三是统一设计、分步实施的原则。研究制定具体、统一的改革办法，根据实际情况，选择部分单位开展试点，在试点的基础上逐步推行全面改革。四是统一操作平台。是指统一网络操作平台、统一付款程序、统一资金调度、统一信息收集，确保财政资金高效安全运行。
二、县级推行国库集中支付制度改革中的主要问题
国库集中支付制度的基本框架和模式在县级已基本确立，国库集中支付制度改革的推行，显著提高了县级财政资金的管理水平。一是增强了资金支出透明度；二是增强了预算单位支出的计划性和预算约束力；三是提高了资金运行效率；四是缓解了财政资金周转困难和压力。但在改革推进过程中，也存在一些问题和不尽人意的地方，还有待进一步深化、协调与配合。
1.部门预算编制精细化水平有待提高
部门预算是国库集中支付的基础和前提，部门预算的编制水平决定着国库集中支付改革的范围和深度。目前县级部门预算编制和管理中还存在不少问题：一是预算编制内容不完整。个别预算单位故意隐瞒收入，部分上级补助收入、预算外资金等未编入年初预算，造成部门编制的预算不完整，影响了国库集中支付制度核算内容的完整性；二是预算编制内容不详细。部分预算单位年初申报的项目支出未细化到具体项目和预算单位，影响了国库集中支付效率；三是预算约束力不强。部分预算单位年初预算考虑不全，甚至遗漏重要项目支出，以致频繁追加支出，年初预算不到位，在一定程度上限制了国库集中支付改革的正常运行。
2.配套信息化系统建设不完善
实行国库集中支付后，财政资金支付业务面广量大，必须以现代化的财政预算管理系统、国库执行系统和银行资金清算系统为依托，才能确保财政资金支付的安全高效。目前大部分县级财政现有的财政信息管理系统和支付清算系统未实现财、税、库、银之间的信息资源共享，不利于各类财政资金在国库单一账户体系内安全、透明、高效运行。
3.配套的相关法律法规不完善
国库集中支付制度改革要求国库加强资金的监管、预测和分析，目前的法律法规及管理办法并未真正为国库的资金监管权提供确切的依据。如新《预算法》规定，“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行”，但并未明确指出财政部门有权实时监控预算单位零余额账户的资金变动；目前出台的一些管理文件如《财政国库管理制度试点方案》等，大都是制度性文件，未上升到法律的高度，不具有法律的权威性。
三、国库集中支付制度改革与完善的相关措施
1.完善部门预算编制，夯实国库集中支付基础
部门预算是实施国库集中支付的重要基础，必须从以下几个方面完善县级部门预算编制工作。一是全面实行综合预算。要严格实行“收支两条线”管理制度，加强非税资金收支计划、财政票据的管理，要建立健全监督检查与处罚制度，逐步将预算内外资金全部纳入综合预算，提高预算编制的完整性。二是真正做到零基预算。在编制预算时，要以当年社会经济发展的实际需要为依据，以财力可能为前提，以“零”为基数科学核算和分配各项财政支出。三是细化预算编制内容。要细化各项支出的预算编制内容 ，详细反映各类支出的金额、方向和用途， 以确保预算指标的及时下达和单位用款计划的准确编制。
2.强化银行账户管理，确保财政资金安全
对于财政部门及各预算单位根据工作需要在零余额账户之外开设实有资金账户，应逐步加以规范和完善，并强化管理力度。首先，要对开户条件及资格进行严格审核，未经批准不允许开设。其次，要对零余额账户与实有存款账户之间划拨资金等具体问题予以具体界定，从源头上防止违规账户的产生。第三，还应加强对不良账户的清理力度，财政部门应与银行联合，对现有实有资金账户进行清理和审核，对于不符合规定开设的账户坚决予以撤销。
3.完善相关法律及制度体系，为改革提供法律保障
有关部门要深入基层，对基层国库集中支付改革进展情况开展调查、研究和分析，有针对性的对《预算法》《国家金库条例》财政总预算会计制度等涉及国库集中支付的条款作相应的修订和完善，同时也要建立一些配套的新的管理办法，如《财政资金支付条例》等，为国库集中支付制度的高效运行提供有效的法律保障。
4.逐步完善集中支付管理信息系统，提高工作效率
一方面，可以依托“金财工程”建设，结合县级国库集中支付改革要求，逐步建立和完善覆盖财政部门、预算单位、银行和税务机关的现代化财政管理信息系统和支付清算系统，实现信息资源共享，达到多方对账和多渠道监控的目的，使各类财政资金在国库单一账户体系内高效、安全运行，提高国库集中支付工作效率。另一方面，财政部门内部要尽快建立财政业务综合管理平台，将预算编制、国库集中支付、财务核算、政府采购、资产管理、非税收入征缴等财政业务系统整合到一个平台上，提高工作效率。
【关键词】国库集中支付制度；改革；措施
目前，由于预算编制、配套政策、认识等多方面的影响，县级国库集中支付制度改革在实施中遇到了许多问题。笔者以当地国库集中支付制度改革实践为参考，对县级国库集中支付制度的改革与完善进行分析。
一、县级国库集中支付制度改革的基本思路
县级国库集中支付改革的核心内容，是在科学合理编制部门预算的基础上，通过建立国库单一账户体系来管理财政资金，通过编制分月用款计划来加强财政资金支付的计划性，通过实行直接支付和授权支付的方式来实现财政资金安全高效运行。改革的基本思路主要有四个方面：
一是建立国库单一账户体系。改变各预算单位自行、分散、多重设置银行账户的情况，由财政部门建立国库单一账户体系，将所有财政性资金全部纳入国库单一账户体系管理范。二是“三个不变”原则。“三个不变”原则是指在开展国库集中支付制度后，预算单位的执行主体地位不变、资金的使用权限不变、财务管理职责不变。三是统一设计、分步实施的原则。研究制定具体、统一的改革办法，根据实际情况，选择部分单位开展试点，在试点的基础上逐步推行全面改革。四是统一操作平台。是指统一网络操作平台、统一付款程序、统一资金调度、统一信息收集，确保财政资金高效安全运行。
二、县级推行国库集中支付制度改革中的主要问题
国库集中支付制度的基本框架和模式在县级已基本确立，国库集中支付制度改革的推行，显著提高了县级财政资金的管理水平。一是增强了资金支出透明度；二是增强了预算单位支出的计划性和预算约束力；三是提高了资金运行效率；四是缓解了财政资金周转困难和压力。但在改革推进过程中，也存在一些问题和不尽人意的地方，还有待进一步深化、协调与配合。
1.部门预算编制精细化水平有待提高
部门预算是国库集中支付的基础和前提，部门预算的编制水平决定着国库集中支付改革的范围和深度。目前县级部门预算编制和管理中还存在不少问题：一是预算编制内容不完整。个别预算单位故意隐瞒收入，部分上级补助收入、预算外资金等未编入年初预算，造成部门编制的预算不完整，影响了国库集中支付制度核算内容的完整性；二是预算编制内容不详细。部分预算单位年初申报的项目支出未细化到具体项目和预算单位，影响了国库集中支付效率；三是预算约束力不强。部分预算单位年初预算考虑不全，甚至遗漏重要项目支出，以致频繁追加支出，年初预算不到位，在一定程度上限制了国库集中支付改革的正常运行。
2.配套信息化系统建设不完善
实行国库集中支付后，财政资金支付业务面广量大，必须以现代化的财政预算管理系统、国库执行系统和银行资金清算系统为依托，才能确保财政资金支付的安全高效。目前大部分县级财政现有的财政信息管理系统和支付清算系统未实现财、税、库、银之间的信息资源共享，不利于各类财政资金在国库单一账户体系内安全、透明、高效运行。
3.配套的相关法律法规不完善
国库集中支付制度改革要求国库加强资金的监管、预测和分析，目前的法律法规及管理办法并未真正为国库的资金监管权提供确切的依据。如新《预算法》规定，“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行”，但并未明确指出财政部门有权实时监控预算单位零余额账户的资金变动；目前出台的一些管理文件如《财政国库管理制度试点方案》等，大都是制度性文件，未上升到法律的高度，不具有法律的权威性。
三、国库集中支付制度改革与完善的相关措施
1.完善部门预算编制，夯实国库集中支付基础
部门预算是实施国库集中支付的重要基础，必须从以下几个方面完善县级部门预算编制工作。一是全面实行综合预算。要严格实行“收支两条线”管理制度，加强非税资金收支计划、财政票据的管理，要建立健全监督检查与处罚制度，逐步将预算内外资金全部纳入综合预算，提高预算编制的完整性。二是真正做到零基预算。在编制预算时，要以当年社会经济发展的实际需要为依据，以财力可能为前提，以“零”为基数科学核算和分配各项财政支出。三是细化预算编制内容。要细化各项支出的预算编制内容 ，详细反映各类支出的金额、方向和用途， 以确保预算指标的及时下达和单位用款计划的准确编制。
2.强化银行账户管理，确保财政资金安全
对于财政部门及各预算单位根据工作需要在零余额账户之外开设实有资金账户，应逐步加以规范和完善，并强化管理力度。首先，要对开户条件及资格进行严格审核，未经批准不允许开设。其次，要对零余额账户与实有存款账户之间划拨资金等具体问题予以具体界定，从源头上防止违规账户的产生。第三，还应加强对不良账户的清理力度，财政部门应与银行联合，对现有实有资金账户进行清理和审核，对于不符合规定开设的账户坚决予以撤销。
3.完善相关法律及制度体系，为改革提供法律保障
有关部门要深入基层，对基层国库集中支付改革进展情况开展调查、研究和分析，有针对性的对《预算法》《国家金库条例》财政总预算会计制度等涉及国库集中支付的条款作相应的修订和完善，同时也要建立一些配套的新的管理办法，如《财政资金支付条例》等，为国库集中支付制度的高效运行提供有效的法律保障。
4.逐步完善集中支付管理信息系统，提高工作效率
一方面，可以依托“金财工程”建设，结合县级国库集中支付改革要求，逐步建立和完善覆盖财政部门、预算单位、银行和税务机关的现代化财政管理信息系统和支付清算系统，实现信息资源共享，达到多方对账和多渠道监控的目的，使各类财政资金在国库单一账户体系内高效、安全运行，提高国库集中支付工作效率。另一方面，财政部门内部要尽快建立财政业务综合管理平台，将预算编制、国库集中支付、财务核算、政府采购、资产管理、非税收入征缴等财政业务系统整合到一个平台上，提高工作效率。