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为了掌握金融危机对就业产生影响的一手资料,国家发展和改革委员会社会发展研究所对金融危机条件下宁波市的就业形势和政策措施进行了调研。
一、金融危机以来宁波市的基本情况
(一)经济形势十分严峻
宁波的外向型经济比重很高,自营进出口总额占GDP的比重接近120%,出口额占GDP比重超过80%。宁波市的经济发展情况集中反映出我国东部沿海地区的典型问题,对外经济依存度很高、对外需的依赖很强、受国际经济形势变化的影响很大。2008年,宁波市生产总值增速为10.1%,高于全国1.1个百分点。2009年一季度,宁波GDP同比增长率跌至1%,低于全国5.1个百分点。同期,该市三次产业增加值、全社会固定资产投资、消费品零售总额增长率均低于全国平均水平,出口降幅高于全国,CPI和PPI收缩的情况也比全国平均水平严重。在全国经济进入企稳回升关键阶段的时候,宁波市经济形势依然面临着较大的不确定性。
(二)就业发展相对稳定
尽管经济形势急转直下,但宁波市的就业形势却没有明显向着负面方向发展。2009年6月末,宁波城镇登记失业率为3.29%,同比仅上升0.13个百分点,比2008年底下降0.02个百分点,比同期全国平均水平低1个百分点。在登记失业人员中,失业6个月以上的长期失业人员大幅下降,减幅为36.75%;从失业人员结构看,没有出现失业问题长期化的趋势。在城镇户籍人口就业稳步发展的同时,流动人口就业出现“逆势”增长,尤其是2008年下半年以来。从市劳动社保局提供的劳动力资源年度调查数据看,宁波市外来劳动力总量已经从“十五”末期的234.8万人增加到2008年底的343.3万人,年均增加36万人以上,外来劳动力占户籍人口的比重从42%上升到60%。
二、宁波市保持就业稳定的主要经验
(一)内源型经济结构避免企业大面积关停破产和裁员
1、本地企业履行了稳定岗位的社会责任,直接促进了就业
2008年,按企业(集团)标准列入统计调查的宁波市企业(集团)共46家。在国际金融危机蔓延的影响下,生产经营遭受了前所未有的冲击。与2007年相比,资产规模增幅回落26.4个百分点、股东权益增幅回落32.5个百分点、营业收入增幅回落15.4个百分点、利润总额增幅回落21.5个百分点。在主要经营指标增长率大幅回落的同时,宁波市企业仍然非常注重社会责任,切实尊重和保障职工劳动权益,千方百计增加就业岗位。2008年,46家企业(集团)从业人员同比增长2.1%,速度超过城乡从业人员增长率;从业人员劳动报酬增长18.1%,远远超过资产规模、股东权益、营业收入和利润总额的增长率;此外,职工教育费支出实现了8.3%的增长。
2、本地企业履行了依法纳税的社会责任,间接促进了就业
2008年,宁波市46家企业(集团)上交税金总额增长7.3%,是营业收入增长率的2.5倍。在利税总额中,应交增值税的增长率高达22.8%。企业利税的增长支持了财政收入的增加,使财政支出的基础更为坚实。2008年,宁波市社会保障与就业支出增长32.3%,有力地支撑了就业促进政策,这与企业利税是分不开的。2009年一季度,全国财政收入比上年同季下降8.3%,宁波市的降幅仅为2.4%;2009年上半年,全国财政收入同比仍为负增长,宁波市已经由负转正。本地企业较强的社会责任感,有利于财税收入的稳定,从而巩固就业促进政策的经济基础。
(二)一揽子就业促进政策调动了各有关主体的积极性
宁波市政府针对当地的情况,发布了《关于切实做好当前经济形势下就业工作的通知》,出台了一系列实效性强的举措,充分调动了企业、劳动者和各级政府部门的积极性,全方位促进就业增长。
1、各项补贴与税费减免政策激励企业稳定就业
补贴的形式主要有:(1)对受金融危机影响面临暂时性生产经营困难、处于停产或半停产状态但恢复有望的企业,给予稳定就业补贴;(2)对已缴纳失业保险费的本市行政区域内的困难企业职工和外来务工人员,分别按每人每月400元和200元的标准对企业进行补贴;(3)对录用本市生源高校毕业生并与其签订2年以上期限劳动合同的全市各类企业,提供为期2年的社会保险补贴。
税费减免的形式主要有:(1)将鼓励企业吸纳失业人员的税收扶持政策延续至2009年底;(2)对录用首次参保就业的本市生源高校毕业生的用人单位,缴纳基本医疗保险费费率由11%下浮为5.5%。
2、资金支持与优质服务鼓励劳动者就业和创业
宁波就业促进政策的帮扶人群不仅局限于具有本地城镇户籍的失业人员,而是包括本地城镇劳动力、本地农村劳动力以及外来劳动力的全体劳动者。帮扶的政策既包括社保补贴、用工补助、灵活就业社保补贴、再就业援助补贴、公益性岗位开发、自主创业小额贷款、创业社保补贴、创业补贴、职业介绍补贴、培训补贴等资金支持,也包括有针对性的职业介绍、职业指导、职业培训、就业援助等优质服务。帮扶的目标不仅局限于扶持就业,而是扶持就业与鼓励创业并举。重点扶持的创业对象包括城镇失业人员、高校毕业生、复退转业军人和农村劳动力,全市各类创业基地每年新增安排200万元资金,专项用于创业补助。
3、政绩考核与联席会议形成政府就业工作合力
宁波市各级政府部门建立了促进就业工作联席会议制度,形成了共同促进就业的强大合力。
(三)积极的外来人口服务管理有序地引导劳动力流动
作为长三角南翼的经济中心,宁波市吸引了大量外来人口。其中,外来劳动力的规模已经和本地户籍劳动力非常接近。宁波市采取了积极应对的策略,按照“引导融合、提升素质、优化服务、完善管理”的总体思路,围绕“就业有培训、劳动有合同、居住有改善、社保有拓展、维权有保障、治理有力度”的工作目标,初步形成了外来务工人员服务与管理的“宁波模式”。
1、公共服务帮助外来劳动力实现顺畅就业
公共服务方面,各级公共就业服务机构为外来务工人员提供免费就业服务,适时开展严厉打击坑骗外来务工人员违法职业中介的专项行动;以政府为主导、企业为主体、院校为基础的外来务工人员职业技能培训网络体系在逐步建立完善,“百万农村劳动力素质培训工程”将外来务工人员纳入在内;外来务工人员子弟学校扶持力度不断加大,公办中小学校接纳外来务工人员子女就学的比例逐步提高;外来务工人员传染病防治和子女免疫纳入规划,已婚外来育龄妇女享有“五同五联五免费”的市民化服务。
2、权益保障扶持外来劳动力实现体面就业
截至2008年底全市已有58.8万外来务工人员参保,为参保单位每年减少社会保险费支出近20亿元;认真贯彻《劳动合同法》,开展签订劳动合同的“春暖行动”,截至2008年底劳动合同签订人数比2007年末增长31.6%,市属工业企业劳动合同签订率超过95%;全面推进工资支付保证金制度和应急周转金制度,建立欠薪应急专项周转金3945万元,建筑业人工工资支付担保额7.25亿元;开展预防和处置企业拖欠外来务工人员工资专项行动,建立全覆盖的外来务工人员法律援助“绿色通道”;开展“保障劳动者健康权益——职业病防治万家企业行”专项行动和形式多样的安全生产知识和劳动保护教育。
3、社会融合确保外来劳动力实现和谐就业
实现了融合组织创建全覆盖。全市外来人员100人以上的村(社区)融合组织建成率达到100%,全市民政部门共备案登记融合性社会组织1358个;2008年,由市外来务工办、市民政局、市综治办牵头负责,对全市2万余名融合组织负责人、业务骨干以及相关人员进行了全面轮训;积极开展“共建和谐”活动,启动实施“百万新宁波人基本素质提升工程”试点工作、10万余名外来务工人员接受了教育培训;各县(市)区广泛开展优秀外来务工人员评选活动、并举行隆重的表彰仪式,极大调动了外来务工人员参与宁波经济、政治、文化、社会“四位一体”建设的积极性。
4、体制机制引导外来劳动力实现有序就业
各地调整充实了外来务工人员服务管理工作领导小组,都由政府一把手担任组长,扩大了部门参与,并在电子政务网上创设了浙江首家外来务工人员服务管理网页;加强探索,逐步理顺和健全乡镇(街道)、村(社区)工作机构;加强对外来务工人员综合服务管理员的力量配置和教育培训,服务管理效能不断提升;应急处置能力不断提高,应急工作机制进一步建立健全,面临金融危机严峻挑战,市外来务工办组成工作小组赴各地进行检查指导,建立联系点、定期报告和动态分析制度,加强与外来务工人员面对面交流沟通和思想引导工作。
在一整套外来人口服务管理政策的作用下,社会各界尊重、善待和关怀外来务工人员的意识进一步确立,新老市民相互尊重、互帮互助、融合共进的格局进一步形成,外来务工人员对宁波的认同感、亲近感和归属感进一步增强,对就业稳定和社会稳定带来了积极影响。尽管受到金融危机的巨大冲击,宁波市外来务工人员就业形势总体仍保持稳定。根据市发改委课题组的调查,截至2009年3月15日,宁波市登记在册外来人口已超过390万人,同比增长10%;在外来务工人员中,有77.9%已实现就业,有16.2%正在求职,只有5.9%处于赋闲状态。
(四)全覆盖的社会保障网有效发挥了调控就业的职能
宁波市实施就业促进政策的一个重要特点,是通过全覆盖的社会保障网来调控企业用工需求。在社会保障制度全面建立健全以后,过高的保障水平会降低企业的竞争力,造成沉重的发展负担。但是,宁波市的经验表明,只要坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针,以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,是有助于就业发展的。
一方面,最低生活保障制度可以使经济活动人口中就业能力较低的群体大幅减少,从而减少失业人口、降低失业率水平。另一方面,保障水平适度的社会保险制度一旦实现了全覆盖,政府不仅可以通过调节缴费水平来影响企业的用工需求,还可以依托保险基金对企业进行援助和救助。比如,宁波市政府27号文件发布的政策措施中,给予生产经营困难企业的稳定就业补贴,资金来源就是失业保险基金;帮扶困难企业职工和外来务工人员的政策,以企业是否已缴纳失业保险费为标准;对吸纳本市生源高校毕业生并签订2年以上期限劳动合同的企业,财政提供的补贴为社会保险补贴;录用首次参保就业的本市生源高校毕业生,用人单位缴纳基本医疗保险费费率减半征收。
(五)基层劳动保障服务机构成为政策落实的重要渠道
过去,受到执行机构未建立健全的制约,一些地方的就业促进政策很难落到实处,已经出台的措施很难让劳动者直接受益。宁波市的基层劳动保障服务机构建设为解决这一困局提供了参考。该市建立了纵向到底、横向到边的公共就业服务网络。截至2009年上半年,全市有62个街道、90个乡镇、458个社区建立了基层劳动保障服务站(室),社区建室率高达97.2%;配备街道(乡镇)工作人员910名,社区工作人员709名。在村级机构建设中,全市2714个行政村有1101个建立了劳动保障服务室,行政村建室率达到40.6%;配备劳动保障协理员2105名,其中308名为专职劳动保障协理员。
基层劳动保障服务机构成为全面落实各项就业促进政策的网点。本地城乡劳动者和外来劳动力都可以在基层劳动保障服务站(室)咨询就业政策、查询用工信息、接受职业指导和职业介绍服务,就业困难人员还可以在这里接受一对一帮扶。在信息化建设的推动下,全市152个街道(乡镇)、442个社区及850个行政村与市、县(区)就业管理服务机构实现了网络互联,社区联网率99.3%,行政村联网率31.3%,全市联网的用工收集和发布机制已经建立。全市各县(市)区、乡镇(街道)、社区以及全体劳动者都可以共享用工信息资源,从而实现劳动力资源在全市范围内的合理、有序和优化配置。
(六)新型开发和创业模式盘活存量资源促投资增岗位
投资是带动就业的直接手段,开发和创业是促进投资的两大热点方式。宁波市通过开发和创业来促进投资、带动就业,基本上告别了单纯扩张的粗放型旧模式,而是采用了盘活存量资源的集约型新模式。
1、开发投资建设盘活存量土地资源,通过集聚效应带动就业
开发区是宁波市产业集聚、对外开放和城市建设的重要动力,有力地带动了当地经济和就业的发展。宁波市现有国家级开发区8家、省级开发区11家、市级重点功能区4家。这些开发区发展的基本原则是深化集聚集约、提升创业创新、加强生态和谐、促进多重联动。其中,深化集聚集约是基本原则。宁波市土地面积中,农保地占有很大比重,因此该市必须走出一条高效集约利用土地的道路,才能实现开发投资的可持续发展。宁波市解决用地紧张矛盾的主要办法是盘活存量资源、提高集聚水平。在调研期间,我们考察了即将完成一期建设的宁波市南部商务区。该区块位于宁波南部的鄞州区,总规划用地面积49.3公顷,全部采用非农保地资源。其中一期工程24.6公顷,建筑面积118万平方米,总投资50多亿元。商务区采取统一规划、单体自建、公基统建的开发建设模式,由政府确定区块规划设计的总体方案、业主单位在同一时间内完成单体建筑方案设计、公共设施由区城投公司统一建设,实行共用共享。招商过程中,对开发企业设立保证金制度,保证金返还与项目建设进度、招商招租率挂钩,避免了土地囤积和闲置。根据招商约定,每50平方米建筑面积要求不低于2人入驻办公,建成后一年半内需确保80%的入驻率,不仅提升了集聚效应,而且直接带动了4万人就业。
2、创业平台建设利用现有园区和基地,推动以创业带动就业
宁波市促进以创业带动就业,也采取了盘活存量资源的模式。全市现有的研发园区、留学生创业园、科技孵化基地、服务业产业基地、创新创业基地等各类基地,都具备创业带动就业的能力。宁波市政府27号文件要求这些基地每年新增安排200万元资金,专项用于补助本市生源高校毕业生和其他符合条件的人员来基地创业;基地资金有困难的,由当地财政安排;确保每个创业平台支持新增创业实体不少于10家。创业平台建设办公室设在市发展改革委,政府出台的各项创业促进政策均在平台落实。对重点扶持对象,小额担保贷款额度从2—5万元增至5—15万元。对就业困难人员从事个体经营或创业企业的,给予创业社会保险补贴;对就业困难人员初次创业从事个体经营或创业企业并稳定经营6个月以上的,给予2000元的创业补贴;对创业扶持对象吸纳5名以上劳动力就业的,给予5000元创业带动就业奖励。截至2009年6月底,全市累计为2056户失业人员家庭发放小额贷款7600余万元,直接扶持资助创业人数2000余人,带动就业近5500人。
三、宁波市就业促进政策的若干启示
(一)政府在就业问题上既有主要责任又大有可为
就业是民生之本,安国之策。我国《就业促进法》规定,县级以上人民政府应把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标。在本轮金融危机中,宁波市政府切实承担起了就业促进责任,各部门、各县(市)区都将促进就业工作列入学习实践科学发展观考核内容,各级政府都建立了促进就业工作联席会议制度。政府对就业问题的高度重视和责任担当,为形成共同促进就业的强大合力、为及时出台富有实效的政策措施、为帮助企业和劳动者共克时艰提供了重要保障。政府通过中长期的制度建设和短期的应对策略,综合运用财政政策、产业政策、社会政策以及公共服务政策,在经济形势十分严峻的情况下实现了就业的相对稳定发展。
(二)经济发展模式对就业发展起着决定性的作用
党的十七大以来,促进就业的政策方针已经提升到“实施扩大就业的发展战略”的新高度。这是深入贯彻落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观的客观要求,也是加快转变经济发展模式的重要战略举措。片面追求经济产出却忽视就业发展、过度依赖外需却忽视内需、主要依靠投资和出口却忽视消费、热衷吸引外源却忽视培育内源的旧发展模式已经暴露出越来越多的弊端。而宁波市的情况说明,内源型经济决定了就业稳定的基础,就业的稳定则有利于内需和消费的提振,从而使经济发展转变为产出与就业相互协调、相互促进的良性循环新模式。
(三)社会政策与就业促进政策协调配合非常重要
宁波经验表明,全覆盖、保基本的社会保障制度,是政府进行就业调控十分重要的手段。社会保障制度的覆盖面越广,就业促进政策的作用范围就越广。社会保障的水平越适度、越合理,就业促进政策的作用余地就越大。进一步讲,应建立促进就业稳定发展的社会政策体系。在这个体系中,社会救助、社会保险、社会福利等社会保障政策要与就业政策相协调,收入政策力求实现工资的适度正常增长,劳动保护政策要与经济社会发展阶段以及就业发展形势相适应。
(四)就业促进政策应与产业结构优化调整相结合
从源头上讲,就业需求是产业发展的派生需求。就业促进工作要有长远的、前瞻的、发展的、整体的眼光,必须通过产业政策促进产业结构的优化调整,进而不断创造新的就业增长点。宁波的单个创业平台虽然初期只能支持10余家新增创业实体,每家创业实体最多只能直接创造5—8个岗位,但它们代表了产业结构优化调整的方向。产业政策可以利用振兴规划、扶持援助、引导鼓励等手段,促进新兴产业、就业弹性大的行业和中小企业快速发展以吸纳更多的劳动力,同时推进以创业带动就业。
(五)促进外来人员就业是城市化进程的重要推手
外来务工人员是城市发展的重要建设者,对我国城市化的推进和经济的增长做出了巨大贡献。宁波市将外来人口纳入社会融合组织,将外来务工人员纳入公共就业服务体系、五种社会保险制度、劳动权益保障范围和传染病防治规划,将其子女纳入公立中小学教育和免疫规划,将已婚外来育龄妇女纳入计划生育服务体系,促进了外来人口的顺畅、体面、和谐、有序就业。在户籍制度改革取得整体性突破之前,以外来人员就业促进工作为推手,可以有力地推动城市化进程,有效地实现农民工的市民化。
(作者单位:国家发展改革委社会发展研究所)
一、金融危机以来宁波市的基本情况
(一)经济形势十分严峻
宁波的外向型经济比重很高,自营进出口总额占GDP的比重接近120%,出口额占GDP比重超过80%。宁波市的经济发展情况集中反映出我国东部沿海地区的典型问题,对外经济依存度很高、对外需的依赖很强、受国际经济形势变化的影响很大。2008年,宁波市生产总值增速为10.1%,高于全国1.1个百分点。2009年一季度,宁波GDP同比增长率跌至1%,低于全国5.1个百分点。同期,该市三次产业增加值、全社会固定资产投资、消费品零售总额增长率均低于全国平均水平,出口降幅高于全国,CPI和PPI收缩的情况也比全国平均水平严重。在全国经济进入企稳回升关键阶段的时候,宁波市经济形势依然面临着较大的不确定性。
(二)就业发展相对稳定
尽管经济形势急转直下,但宁波市的就业形势却没有明显向着负面方向发展。2009年6月末,宁波城镇登记失业率为3.29%,同比仅上升0.13个百分点,比2008年底下降0.02个百分点,比同期全国平均水平低1个百分点。在登记失业人员中,失业6个月以上的长期失业人员大幅下降,减幅为36.75%;从失业人员结构看,没有出现失业问题长期化的趋势。在城镇户籍人口就业稳步发展的同时,流动人口就业出现“逆势”增长,尤其是2008年下半年以来。从市劳动社保局提供的劳动力资源年度调查数据看,宁波市外来劳动力总量已经从“十五”末期的234.8万人增加到2008年底的343.3万人,年均增加36万人以上,外来劳动力占户籍人口的比重从42%上升到60%。
二、宁波市保持就业稳定的主要经验
(一)内源型经济结构避免企业大面积关停破产和裁员
1、本地企业履行了稳定岗位的社会责任,直接促进了就业
2008年,按企业(集团)标准列入统计调查的宁波市企业(集团)共46家。在国际金融危机蔓延的影响下,生产经营遭受了前所未有的冲击。与2007年相比,资产规模增幅回落26.4个百分点、股东权益增幅回落32.5个百分点、营业收入增幅回落15.4个百分点、利润总额增幅回落21.5个百分点。在主要经营指标增长率大幅回落的同时,宁波市企业仍然非常注重社会责任,切实尊重和保障职工劳动权益,千方百计增加就业岗位。2008年,46家企业(集团)从业人员同比增长2.1%,速度超过城乡从业人员增长率;从业人员劳动报酬增长18.1%,远远超过资产规模、股东权益、营业收入和利润总额的增长率;此外,职工教育费支出实现了8.3%的增长。
2、本地企业履行了依法纳税的社会责任,间接促进了就业
2008年,宁波市46家企业(集团)上交税金总额增长7.3%,是营业收入增长率的2.5倍。在利税总额中,应交增值税的增长率高达22.8%。企业利税的增长支持了财政收入的增加,使财政支出的基础更为坚实。2008年,宁波市社会保障与就业支出增长32.3%,有力地支撑了就业促进政策,这与企业利税是分不开的。2009年一季度,全国财政收入比上年同季下降8.3%,宁波市的降幅仅为2.4%;2009年上半年,全国财政收入同比仍为负增长,宁波市已经由负转正。本地企业较强的社会责任感,有利于财税收入的稳定,从而巩固就业促进政策的经济基础。
(二)一揽子就业促进政策调动了各有关主体的积极性
宁波市政府针对当地的情况,发布了《关于切实做好当前经济形势下就业工作的通知》,出台了一系列实效性强的举措,充分调动了企业、劳动者和各级政府部门的积极性,全方位促进就业增长。
1、各项补贴与税费减免政策激励企业稳定就业
补贴的形式主要有:(1)对受金融危机影响面临暂时性生产经营困难、处于停产或半停产状态但恢复有望的企业,给予稳定就业补贴;(2)对已缴纳失业保险费的本市行政区域内的困难企业职工和外来务工人员,分别按每人每月400元和200元的标准对企业进行补贴;(3)对录用本市生源高校毕业生并与其签订2年以上期限劳动合同的全市各类企业,提供为期2年的社会保险补贴。
税费减免的形式主要有:(1)将鼓励企业吸纳失业人员的税收扶持政策延续至2009年底;(2)对录用首次参保就业的本市生源高校毕业生的用人单位,缴纳基本医疗保险费费率由11%下浮为5.5%。
2、资金支持与优质服务鼓励劳动者就业和创业
宁波就业促进政策的帮扶人群不仅局限于具有本地城镇户籍的失业人员,而是包括本地城镇劳动力、本地农村劳动力以及外来劳动力的全体劳动者。帮扶的政策既包括社保补贴、用工补助、灵活就业社保补贴、再就业援助补贴、公益性岗位开发、自主创业小额贷款、创业社保补贴、创业补贴、职业介绍补贴、培训补贴等资金支持,也包括有针对性的职业介绍、职业指导、职业培训、就业援助等优质服务。帮扶的目标不仅局限于扶持就业,而是扶持就业与鼓励创业并举。重点扶持的创业对象包括城镇失业人员、高校毕业生、复退转业军人和农村劳动力,全市各类创业基地每年新增安排200万元资金,专项用于创业补助。
3、政绩考核与联席会议形成政府就业工作合力
宁波市各级政府部门建立了促进就业工作联席会议制度,形成了共同促进就业的强大合力。
(三)积极的外来人口服务管理有序地引导劳动力流动
作为长三角南翼的经济中心,宁波市吸引了大量外来人口。其中,外来劳动力的规模已经和本地户籍劳动力非常接近。宁波市采取了积极应对的策略,按照“引导融合、提升素质、优化服务、完善管理”的总体思路,围绕“就业有培训、劳动有合同、居住有改善、社保有拓展、维权有保障、治理有力度”的工作目标,初步形成了外来务工人员服务与管理的“宁波模式”。
1、公共服务帮助外来劳动力实现顺畅就业
公共服务方面,各级公共就业服务机构为外来务工人员提供免费就业服务,适时开展严厉打击坑骗外来务工人员违法职业中介的专项行动;以政府为主导、企业为主体、院校为基础的外来务工人员职业技能培训网络体系在逐步建立完善,“百万农村劳动力素质培训工程”将外来务工人员纳入在内;外来务工人员子弟学校扶持力度不断加大,公办中小学校接纳外来务工人员子女就学的比例逐步提高;外来务工人员传染病防治和子女免疫纳入规划,已婚外来育龄妇女享有“五同五联五免费”的市民化服务。
2、权益保障扶持外来劳动力实现体面就业
截至2008年底全市已有58.8万外来务工人员参保,为参保单位每年减少社会保险费支出近20亿元;认真贯彻《劳动合同法》,开展签订劳动合同的“春暖行动”,截至2008年底劳动合同签订人数比2007年末增长31.6%,市属工业企业劳动合同签订率超过95%;全面推进工资支付保证金制度和应急周转金制度,建立欠薪应急专项周转金3945万元,建筑业人工工资支付担保额7.25亿元;开展预防和处置企业拖欠外来务工人员工资专项行动,建立全覆盖的外来务工人员法律援助“绿色通道”;开展“保障劳动者健康权益——职业病防治万家企业行”专项行动和形式多样的安全生产知识和劳动保护教育。
3、社会融合确保外来劳动力实现和谐就业
实现了融合组织创建全覆盖。全市外来人员100人以上的村(社区)融合组织建成率达到100%,全市民政部门共备案登记融合性社会组织1358个;2008年,由市外来务工办、市民政局、市综治办牵头负责,对全市2万余名融合组织负责人、业务骨干以及相关人员进行了全面轮训;积极开展“共建和谐”活动,启动实施“百万新宁波人基本素质提升工程”试点工作、10万余名外来务工人员接受了教育培训;各县(市)区广泛开展优秀外来务工人员评选活动、并举行隆重的表彰仪式,极大调动了外来务工人员参与宁波经济、政治、文化、社会“四位一体”建设的积极性。
4、体制机制引导外来劳动力实现有序就业
各地调整充实了外来务工人员服务管理工作领导小组,都由政府一把手担任组长,扩大了部门参与,并在电子政务网上创设了浙江首家外来务工人员服务管理网页;加强探索,逐步理顺和健全乡镇(街道)、村(社区)工作机构;加强对外来务工人员综合服务管理员的力量配置和教育培训,服务管理效能不断提升;应急处置能力不断提高,应急工作机制进一步建立健全,面临金融危机严峻挑战,市外来务工办组成工作小组赴各地进行检查指导,建立联系点、定期报告和动态分析制度,加强与外来务工人员面对面交流沟通和思想引导工作。
在一整套外来人口服务管理政策的作用下,社会各界尊重、善待和关怀外来务工人员的意识进一步确立,新老市民相互尊重、互帮互助、融合共进的格局进一步形成,外来务工人员对宁波的认同感、亲近感和归属感进一步增强,对就业稳定和社会稳定带来了积极影响。尽管受到金融危机的巨大冲击,宁波市外来务工人员就业形势总体仍保持稳定。根据市发改委课题组的调查,截至2009年3月15日,宁波市登记在册外来人口已超过390万人,同比增长10%;在外来务工人员中,有77.9%已实现就业,有16.2%正在求职,只有5.9%处于赋闲状态。
(四)全覆盖的社会保障网有效发挥了调控就业的职能
宁波市实施就业促进政策的一个重要特点,是通过全覆盖的社会保障网来调控企业用工需求。在社会保障制度全面建立健全以后,过高的保障水平会降低企业的竞争力,造成沉重的发展负担。但是,宁波市的经验表明,只要坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针,以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,是有助于就业发展的。
一方面,最低生活保障制度可以使经济活动人口中就业能力较低的群体大幅减少,从而减少失业人口、降低失业率水平。另一方面,保障水平适度的社会保险制度一旦实现了全覆盖,政府不仅可以通过调节缴费水平来影响企业的用工需求,还可以依托保险基金对企业进行援助和救助。比如,宁波市政府27号文件发布的政策措施中,给予生产经营困难企业的稳定就业补贴,资金来源就是失业保险基金;帮扶困难企业职工和外来务工人员的政策,以企业是否已缴纳失业保险费为标准;对吸纳本市生源高校毕业生并签订2年以上期限劳动合同的企业,财政提供的补贴为社会保险补贴;录用首次参保就业的本市生源高校毕业生,用人单位缴纳基本医疗保险费费率减半征收。
(五)基层劳动保障服务机构成为政策落实的重要渠道
过去,受到执行机构未建立健全的制约,一些地方的就业促进政策很难落到实处,已经出台的措施很难让劳动者直接受益。宁波市的基层劳动保障服务机构建设为解决这一困局提供了参考。该市建立了纵向到底、横向到边的公共就业服务网络。截至2009年上半年,全市有62个街道、90个乡镇、458个社区建立了基层劳动保障服务站(室),社区建室率高达97.2%;配备街道(乡镇)工作人员910名,社区工作人员709名。在村级机构建设中,全市2714个行政村有1101个建立了劳动保障服务室,行政村建室率达到40.6%;配备劳动保障协理员2105名,其中308名为专职劳动保障协理员。
基层劳动保障服务机构成为全面落实各项就业促进政策的网点。本地城乡劳动者和外来劳动力都可以在基层劳动保障服务站(室)咨询就业政策、查询用工信息、接受职业指导和职业介绍服务,就业困难人员还可以在这里接受一对一帮扶。在信息化建设的推动下,全市152个街道(乡镇)、442个社区及850个行政村与市、县(区)就业管理服务机构实现了网络互联,社区联网率99.3%,行政村联网率31.3%,全市联网的用工收集和发布机制已经建立。全市各县(市)区、乡镇(街道)、社区以及全体劳动者都可以共享用工信息资源,从而实现劳动力资源在全市范围内的合理、有序和优化配置。
(六)新型开发和创业模式盘活存量资源促投资增岗位
投资是带动就业的直接手段,开发和创业是促进投资的两大热点方式。宁波市通过开发和创业来促进投资、带动就业,基本上告别了单纯扩张的粗放型旧模式,而是采用了盘活存量资源的集约型新模式。
1、开发投资建设盘活存量土地资源,通过集聚效应带动就业
开发区是宁波市产业集聚、对外开放和城市建设的重要动力,有力地带动了当地经济和就业的发展。宁波市现有国家级开发区8家、省级开发区11家、市级重点功能区4家。这些开发区发展的基本原则是深化集聚集约、提升创业创新、加强生态和谐、促进多重联动。其中,深化集聚集约是基本原则。宁波市土地面积中,农保地占有很大比重,因此该市必须走出一条高效集约利用土地的道路,才能实现开发投资的可持续发展。宁波市解决用地紧张矛盾的主要办法是盘活存量资源、提高集聚水平。在调研期间,我们考察了即将完成一期建设的宁波市南部商务区。该区块位于宁波南部的鄞州区,总规划用地面积49.3公顷,全部采用非农保地资源。其中一期工程24.6公顷,建筑面积118万平方米,总投资50多亿元。商务区采取统一规划、单体自建、公基统建的开发建设模式,由政府确定区块规划设计的总体方案、业主单位在同一时间内完成单体建筑方案设计、公共设施由区城投公司统一建设,实行共用共享。招商过程中,对开发企业设立保证金制度,保证金返还与项目建设进度、招商招租率挂钩,避免了土地囤积和闲置。根据招商约定,每50平方米建筑面积要求不低于2人入驻办公,建成后一年半内需确保80%的入驻率,不仅提升了集聚效应,而且直接带动了4万人就业。
2、创业平台建设利用现有园区和基地,推动以创业带动就业
宁波市促进以创业带动就业,也采取了盘活存量资源的模式。全市现有的研发园区、留学生创业园、科技孵化基地、服务业产业基地、创新创业基地等各类基地,都具备创业带动就业的能力。宁波市政府27号文件要求这些基地每年新增安排200万元资金,专项用于补助本市生源高校毕业生和其他符合条件的人员来基地创业;基地资金有困难的,由当地财政安排;确保每个创业平台支持新增创业实体不少于10家。创业平台建设办公室设在市发展改革委,政府出台的各项创业促进政策均在平台落实。对重点扶持对象,小额担保贷款额度从2—5万元增至5—15万元。对就业困难人员从事个体经营或创业企业的,给予创业社会保险补贴;对就业困难人员初次创业从事个体经营或创业企业并稳定经营6个月以上的,给予2000元的创业补贴;对创业扶持对象吸纳5名以上劳动力就业的,给予5000元创业带动就业奖励。截至2009年6月底,全市累计为2056户失业人员家庭发放小额贷款7600余万元,直接扶持资助创业人数2000余人,带动就业近5500人。
三、宁波市就业促进政策的若干启示
(一)政府在就业问题上既有主要责任又大有可为
就业是民生之本,安国之策。我国《就业促进法》规定,县级以上人民政府应把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标。在本轮金融危机中,宁波市政府切实承担起了就业促进责任,各部门、各县(市)区都将促进就业工作列入学习实践科学发展观考核内容,各级政府都建立了促进就业工作联席会议制度。政府对就业问题的高度重视和责任担当,为形成共同促进就业的强大合力、为及时出台富有实效的政策措施、为帮助企业和劳动者共克时艰提供了重要保障。政府通过中长期的制度建设和短期的应对策略,综合运用财政政策、产业政策、社会政策以及公共服务政策,在经济形势十分严峻的情况下实现了就业的相对稳定发展。
(二)经济发展模式对就业发展起着决定性的作用
党的十七大以来,促进就业的政策方针已经提升到“实施扩大就业的发展战略”的新高度。这是深入贯彻落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观的客观要求,也是加快转变经济发展模式的重要战略举措。片面追求经济产出却忽视就业发展、过度依赖外需却忽视内需、主要依靠投资和出口却忽视消费、热衷吸引外源却忽视培育内源的旧发展模式已经暴露出越来越多的弊端。而宁波市的情况说明,内源型经济决定了就业稳定的基础,就业的稳定则有利于内需和消费的提振,从而使经济发展转变为产出与就业相互协调、相互促进的良性循环新模式。
(三)社会政策与就业促进政策协调配合非常重要
宁波经验表明,全覆盖、保基本的社会保障制度,是政府进行就业调控十分重要的手段。社会保障制度的覆盖面越广,就业促进政策的作用范围就越广。社会保障的水平越适度、越合理,就业促进政策的作用余地就越大。进一步讲,应建立促进就业稳定发展的社会政策体系。在这个体系中,社会救助、社会保险、社会福利等社会保障政策要与就业政策相协调,收入政策力求实现工资的适度正常增长,劳动保护政策要与经济社会发展阶段以及就业发展形势相适应。
(四)就业促进政策应与产业结构优化调整相结合
从源头上讲,就业需求是产业发展的派生需求。就业促进工作要有长远的、前瞻的、发展的、整体的眼光,必须通过产业政策促进产业结构的优化调整,进而不断创造新的就业增长点。宁波的单个创业平台虽然初期只能支持10余家新增创业实体,每家创业实体最多只能直接创造5—8个岗位,但它们代表了产业结构优化调整的方向。产业政策可以利用振兴规划、扶持援助、引导鼓励等手段,促进新兴产业、就业弹性大的行业和中小企业快速发展以吸纳更多的劳动力,同时推进以创业带动就业。
(五)促进外来人员就业是城市化进程的重要推手
外来务工人员是城市发展的重要建设者,对我国城市化的推进和经济的增长做出了巨大贡献。宁波市将外来人口纳入社会融合组织,将外来务工人员纳入公共就业服务体系、五种社会保险制度、劳动权益保障范围和传染病防治规划,将其子女纳入公立中小学教育和免疫规划,将已婚外来育龄妇女纳入计划生育服务体系,促进了外来人口的顺畅、体面、和谐、有序就业。在户籍制度改革取得整体性突破之前,以外来人员就业促进工作为推手,可以有力地推动城市化进程,有效地实现农民工的市民化。
(作者单位:国家发展改革委社会发展研究所)