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教育公共产品的属性和外部性的存在是人们支持政府干预教育的两大理由，但事实上它们只提供了政府干预教育的可能。交易范式的分析把政府替代志愿者组织以及市场组织提供教育的根本原因归结为交易成本最小化。交易成本最小化是社会经济发展水平、集体决策规则以及制度因素综合作用的结果，其中尤其是制度的变化深刻地改变着政府提供教育产品的范围、规模。