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摘 要：三网融合是一项关系国计民生的大工程，然而从最初提出三网融合到今天已经过去十几个年头，三网融合仍然裹足不前，因此研究如何有效推进三网融合是非常重要的。本文深入分析了三网融合目前所面临的问题，指出监管、电信广电之间的体制差异、以及各利益主体之间的利益博弈是三网融合裹足不前的症结所在，分析了目前的管制中所存在的不足，并提出推进我国三网融合的管制政策建议。
关键字：三网融合；分业监管；利益博弈
一、问题的提出
从2001年在十五计划纲要中第一次明确提出"三网融合"："促进电信、电视、互联网三网融合。"至今已经过去了11个年头，在这过去的时间里，国务院发布了一系列文件希望能积极推动三网融合，可效果始终不尽如人意，三网融合基本处于停滞不前的状态。2010国务院召开会议审议并通过了《推进三网融合的总体方案》，提出了推进三网融合的阶段性目标。2010年至2012年重点开展广电和电信业务双向进入试点，探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制。2013年至2015年，总结推广试点经验，全面实现三网融合发展，普及应用融合业务，基本形成适度竞争的网络产业格局，基本建立适应三网融合的体制机制和职责清晰、协调顺畅、决策科学、管理高效的新型监管体系。 至此三网融合才有了新的突破。2010年6月份三网融合试点方案获通过。2010年7月1日，国务院办公厅发布通知，公布了包括北京、大连、上海等12个第一批三网融合试点城市，三网融合试点工作正式启动。从三网融合试点工作启动开始至今已有3年，试点城市数量从最初的12个增至了54个。这段时间的试点工作虽然取得了一定成绩，但其整体进程远远落后于国家部署，三网融合的推进依然困难重重。
随着信息通讯业的发展，三网融合在技术方面并不存在障碍，制约三网融合的主要问题依然是体制方面的问题，特别是融合后的监管问题。因此研究如何对三网融合进行监管，并制定相应的管制政策对促进我国三网融合具有重大意义。
二、三网融合的现状和关键问题
1.三网融合的概念
三网融合是指电信网、广播电视网、互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进过程中，三大网络通过技术改造，其技术功能趋于一致，业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享，能为用户提供语音、数据和广播电视等多种服务。三网融合并不意味着三大网络的物理合一，而主要是指高层业务应用的融合。
2.三网融合的特点与关键问题
三网融合虽然指的是电信网、广播电视网、互联网的融合，但由于互联网的特殊性，其本身是一种寄生性网，可以依托在任何基础网上，就目前来说互联网与电信网、互联网与广播电视网的融合已基本实现，因此实际上三网融合是要实现电信网与广播电视网的融合。目前三网融合总体上的方向和目标已经为各方所接受，数字双向电视、IPTV互联网电视、CMMB手机电视已经成为各方认同的三网融合重点。与此同时，广电、电信正在围绕三网融合弥补自身劣势。不论是网络基础改造、内容集成播控平台的建设还是具体业务和模式的推出，双方都在各自领域向前迈出了一步。虽取得一定成绩，但三网融合的进展依然远远落后于国家决策部署。电信与广电之间的相互进入依然未取得实质性进展。 目前我国三网融合的进展状况可以用"有进展，确没有实质性突破"这句话来形容。
三网融合在理论上是可行的，技术上也不存在问题，在技术和网络条件均已成熟的条件下，融合却依然如此困难，其原因在于：
1.监管掣肘
三网融合涉及多个领域，需要完善的法律为依托，以及相对独立的监管机构对融合后的个业务领域进行有效监管。由于我国电信和广电长期以来一直实行的是分业监管，即由工业和信息化部对电信业进行监管，负责运营商的牌照发放和互联互通等经营性监管，同时还负责频谱分配、码号发放，以及电信服务质量的监管。在有线电视方面，则同时接受广电总局、中宣部、工业和信息化部的监管。即由工信部对电信业务进行监管，由广电总局对广电业务进行监管。在互联网方面，由工业和信息化部负责ISP和ICP业务，由广电总局、国务院新闻办、文化部、公安部、国家保密局、工业和信息化部共同对网络内容进行管理。这种由多个部门联合监管的监管体制本来就显得比较混乱，在面对三网融合中电信和广电、互联网的业务所出现交叉和融合更显得力不从心。这种融合后的业务领域究竟该由谁监管、怎么监管至今仍未处理好。另外，对融合后的业务进行监管需要有融合性的法律规范，而目前无论是在电信方面还是广播电视方面都没有一部完整的法律，以前所依據的《电信条例》和《广播电视条例》都只是各行业主管部门颁布的条例，并不是真正意义上的法律，法律的缺失也是阻碍三网融合进程的一大因素。
2.体制的差异
"体制问题是三网融合推进的最大障碍"，今年7月出版的第14期《求是》杂志发表温家宝总理《关于科技工作的几个问题》一文，文中直言："推进三网融合是党中央、国务院作出的重大战略部署，体制问题是影响战略性新兴产业发展的一大障碍"。
在广电和电信两大部门中，电信的市场化改革起步比较早，经过多年的发展已基本完成政企分离，实现企业化管理。电信行业的监管体制是以工信部为核心集中、垂直的管理体制运营体制。而广电行业现在仍然处于高度的政企合一的状态。广电行业的体制是一种双重管理体制，即由行业和地方政府双重领导。正是广电行业政企合一体制所导致的非市场化运营和竞争公平性问题严重制约三网融合的实质性进展。另外，鉴于广播电视行业的特殊性质，其是国家发布和公众获取消息的重要渠道，其对于整个社会的意识形态具有相当大的影响力，因此广播电视和网络都有内容审查机制，尤其是意识形态色彩更明显的广播电视，内容把关非常严格。而电信行业虽然也存在内容审查但相比于广电行业则是比较自由。在准入机制方面，广电行业属于高管制行业，外资很难进入，但电信行业则是低管制甚至是非管制部门，外资可以持股。这些体制性障碍，是三网融合过程中必须面对的阻力。 3.利益博弈
三网融合实质上是广电和电信两大利益集团之间的博弈，然而由于电信行业市场化改革比较早，市场化程度比较早，已经形成了与市场机制相适应的盈利模式。而广电系统仍然处于高度的政企合一状态，管理陈旧，盈利能力差。2011年广电行业总收入2895亿，2012年总收入约为3135亿，而电信行业2011年总收入9880亿，2012年为10762.9亿。两者实力悬殊，因此对三网融合的理解和态度截然不同，难以达成共识。电信和广电双方都是传统的"自然垄断"，都掌握着自己独有的资源：电信控制着国际互联网出口、ISP牌照互联网数据中心业务；广电则掌控着IPTV牌照、IPTV播控平台的控制权。双方都想进入对方的业务领域，以扩宽自己的业务领域，增强盈利能力，却又都害怕一旦放开，实现双向进入又会损害自己的利益。电信网因为移动替代和IP技术发展的分流，传统电信业务增长乏力。3G技术的发展和应用，为手机电视业务的开展提供了条件。因为进入广电领域可以大大拓展电信系统的利润空间，所以实力强大的电信系统一直以来希望可以主导三网融合。对互联网来说，根据中国互联网络信息中心（CNNIC）的统计，截至2011年12月，国内网络视频用户规模为3.25亿，在网民中的渗透率为63.4%。网络视频已经成为互联网最重要的传播内容之一，利润空间巨大，因此涉足广电业务，争取独立的IPTV牌照成为互联网未来发展的重要需求。对于广电系统来说，在数字电视普及之后，同样可以开展IPTV业务。在获得全国性ISP（互联网接入服务）准入后，可以利用广电网络的带宽，为用户提供互联网接入服务，三网融合也将进一步拓展其业务空间。电信和广电都各自紧握自己手中的资源，既想在对方的业务领域分一杯羹，又不想失去自己的利益，双方之间的利益博弈也是阻碍三网融合进程的一大因素。
三、促进我国三网融合的管制政策思路及措施
关于我国三网融合，业界人士普遍认为：中国的三网融合历经多年至今却迟迟不能融合，始终处于一种停滞不前的状态并不是技术层面或者产业层面的问题，而是体制机制的问题。借鉴国外成功做法和经验，创造性地建立具有中国特色的三网融合监管体系已经迫在眉睫。
一是要中央高层对三网融合统一认识。事实上，在温家宝总理之前的李鹏和朱镕基两任前总理，都曾试图推动三网融合发展。第一次是原广电部提出单独建设有线电视网络。时任国务院总理的李鹏和时任国务院副总理的吴邦国都表示反对，主张应避免重复建设而充分利用现有的电信网。最终，支持广电部的时任中宣部部长丁关根不顾反对，强行推行了有线电视网络的单独建设。第二次是时任国务院总理朱镕基主张网络统一监管。在朱总理的推动下，《中华人民共和国电信条例》第四十五条明确"公用电信网、专用电信网、广播电视传输网的建设应当接受国务院信息产业主管部门的统筹规划和行业管理。"广电部门从未执行过国务院颁布的该行政法规。此外，朱总理主张网台分开也遭拒绝。第三次，朱总理主张在国务院机构改革中，将广电部划入文化部，将网络部分划入信息产业部。但方案在中央政治局讨论时，又被丁关根等反对。最后，广电部改为国务院直属机构广电总局得以保留，网络统一监管又一次未能实现。因此，要想有效推动三网融合首先需要中央高层对此达成共识，三网融合才能顺利进行。
二是需要积极探索建立统一的三网融合监管机构。对于我国三网融合究竟应该设立什么样的监管机构一直存在不同的声音，概括来说可以分为统一监管和分业监管两种模式。所谓的统一监管就是由同一个监管机构对融合后的广电、电信业务进行监管。分业监管则是指广电、电信的業务由不同的监管机构进行监管。目前我国对三网的监管采取的就是分业监管。纵观三网融合改革先行国家，统一监管是主流，这也是我国三网融合应该采取的监管方式。分业监管需要对广电与电信的业务领域进行明确的划分，而融合后这是很难划分的。另外，分业监管会导致监管机构之间为各自利益而博弈从而给融合带来困难，这正是我国三网融合目前所面临的一大困境。但考虑到广电和电信业务所存在的差异性，以及对各行业监管需要的专业知识和经验，可以在同一监管机构下设立不同的监管部门分别对广电和电信进行监管，这样既能解决不同利益主体之间的利益纠纷，又能很好的对广电和电信进行专业性的监管。
三是要制定相应的法律法规。现在的社会是法治社会，要想对三网融合进行有效监管必须要有法可依。纵观美国、日本等国的三网融合历程，都有完整的法律为依托，为三网融合扫清法律上的障碍。美国政府在1996年对原《电信法》进行修改颁布新《电信法》，允许电信与广电相互渗透，并将广电与电信的监管职能融合到监管机构FCC中，为三网融合扫清了法律障碍。日本政府通过颁布《广电经营电信业务法》和《促进开发通信广电融合技术法》实现了对广电和电信业务进行统一管理，促进了互联网与广播电视技术的融合，为广电与电信、广电与互联网的相互融合、相互渗透破除了壁垒，从而大大推进了三网融合的进程。而目前我国无论是电信行业还是广电行业都没有一部完善的法律法规，存在严重的法律缺失问题。借鉴国外经验，制定一部适合我国国情的法律是当务之急。根据他国经验，各个国家在推进三网融合中所涉及的法律法规，基本都是以网络与技术中立，业务上允许双向进入为基本准则，而对互联网和广播电视节目内容的监管力度则有所不同。中国需要根据自己的国情，制定出切实有效的相关法律以推进三网融合。
参考文献：
[1] 中国政府网：《国务院决定推动电信网广电网及互联网三网融合》，2010年1月13日.
[2] 通讯百科：http：//baike.c114.net/view.asp？id=9052-DE05C85C&word=三网融合.
[3] 环球网：http：//tech.huanqiu.com/net/comm/2011-08/1913313.html.
[4] 王俊豪.政府管制经济学导论[M].北京：商务印书馆，2001.
[5] 姜涛.三网融合存在的问题及其对策[J].企业活力，2011年第7期 .
[6] 宁海忻. 我国三网融合监管模式研究[C].2011.
作者简介：王星（1989-），男，湖南衡阳人，浙江财经大学硕士研究生，产业经济学专业，产业组织与竞争战略方向。
关键字：三网融合；分业监管；利益博弈
一、问题的提出
从2001年在十五计划纲要中第一次明确提出"三网融合"："促进电信、电视、互联网三网融合。"至今已经过去了11个年头，在这过去的时间里，国务院发布了一系列文件希望能积极推动三网融合，可效果始终不尽如人意，三网融合基本处于停滞不前的状态。2010国务院召开会议审议并通过了《推进三网融合的总体方案》，提出了推进三网融合的阶段性目标。2010年至2012年重点开展广电和电信业务双向进入试点，探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制。2013年至2015年，总结推广试点经验，全面实现三网融合发展，普及应用融合业务，基本形成适度竞争的网络产业格局，基本建立适应三网融合的体制机制和职责清晰、协调顺畅、决策科学、管理高效的新型监管体系。 至此三网融合才有了新的突破。2010年6月份三网融合试点方案获通过。2010年7月1日，国务院办公厅发布通知，公布了包括北京、大连、上海等12个第一批三网融合试点城市，三网融合试点工作正式启动。从三网融合试点工作启动开始至今已有3年，试点城市数量从最初的12个增至了54个。这段时间的试点工作虽然取得了一定成绩，但其整体进程远远落后于国家部署，三网融合的推进依然困难重重。
随着信息通讯业的发展，三网融合在技术方面并不存在障碍，制约三网融合的主要问题依然是体制方面的问题，特别是融合后的监管问题。因此研究如何对三网融合进行监管，并制定相应的管制政策对促进我国三网融合具有重大意义。
二、三网融合的现状和关键问题
1.三网融合的概念
三网融合是指电信网、广播电视网、互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进过程中，三大网络通过技术改造，其技术功能趋于一致，业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享，能为用户提供语音、数据和广播电视等多种服务。三网融合并不意味着三大网络的物理合一，而主要是指高层业务应用的融合。
2.三网融合的特点与关键问题
三网融合虽然指的是电信网、广播电视网、互联网的融合，但由于互联网的特殊性，其本身是一种寄生性网，可以依托在任何基础网上，就目前来说互联网与电信网、互联网与广播电视网的融合已基本实现，因此实际上三网融合是要实现电信网与广播电视网的融合。目前三网融合总体上的方向和目标已经为各方所接受，数字双向电视、IPTV互联网电视、CMMB手机电视已经成为各方认同的三网融合重点。与此同时，广电、电信正在围绕三网融合弥补自身劣势。不论是网络基础改造、内容集成播控平台的建设还是具体业务和模式的推出，双方都在各自领域向前迈出了一步。虽取得一定成绩，但三网融合的进展依然远远落后于国家决策部署。电信与广电之间的相互进入依然未取得实质性进展。 目前我国三网融合的进展状况可以用"有进展，确没有实质性突破"这句话来形容。
三网融合在理论上是可行的，技术上也不存在问题，在技术和网络条件均已成熟的条件下，融合却依然如此困难，其原因在于：
1.监管掣肘
三网融合涉及多个领域，需要完善的法律为依托，以及相对独立的监管机构对融合后的个业务领域进行有效监管。由于我国电信和广电长期以来一直实行的是分业监管，即由工业和信息化部对电信业进行监管，负责运营商的牌照发放和互联互通等经营性监管，同时还负责频谱分配、码号发放，以及电信服务质量的监管。在有线电视方面，则同时接受广电总局、中宣部、工业和信息化部的监管。即由工信部对电信业务进行监管，由广电总局对广电业务进行监管。在互联网方面，由工业和信息化部负责ISP和ICP业务，由广电总局、国务院新闻办、文化部、公安部、国家保密局、工业和信息化部共同对网络内容进行管理。这种由多个部门联合监管的监管体制本来就显得比较混乱，在面对三网融合中电信和广电、互联网的业务所出现交叉和融合更显得力不从心。这种融合后的业务领域究竟该由谁监管、怎么监管至今仍未处理好。另外，对融合后的业务进行监管需要有融合性的法律规范，而目前无论是在电信方面还是广播电视方面都没有一部完整的法律，以前所依據的《电信条例》和《广播电视条例》都只是各行业主管部门颁布的条例，并不是真正意义上的法律，法律的缺失也是阻碍三网融合进程的一大因素。
2.体制的差异
"体制问题是三网融合推进的最大障碍"，今年7月出版的第14期《求是》杂志发表温家宝总理《关于科技工作的几个问题》一文，文中直言："推进三网融合是党中央、国务院作出的重大战略部署，体制问题是影响战略性新兴产业发展的一大障碍"。
在广电和电信两大部门中，电信的市场化改革起步比较早，经过多年的发展已基本完成政企分离，实现企业化管理。电信行业的监管体制是以工信部为核心集中、垂直的管理体制运营体制。而广电行业现在仍然处于高度的政企合一的状态。广电行业的体制是一种双重管理体制，即由行业和地方政府双重领导。正是广电行业政企合一体制所导致的非市场化运营和竞争公平性问题严重制约三网融合的实质性进展。另外，鉴于广播电视行业的特殊性质，其是国家发布和公众获取消息的重要渠道，其对于整个社会的意识形态具有相当大的影响力，因此广播电视和网络都有内容审查机制，尤其是意识形态色彩更明显的广播电视，内容把关非常严格。而电信行业虽然也存在内容审查但相比于广电行业则是比较自由。在准入机制方面，广电行业属于高管制行业，外资很难进入，但电信行业则是低管制甚至是非管制部门，外资可以持股。这些体制性障碍，是三网融合过程中必须面对的阻力。 3.利益博弈
三网融合实质上是广电和电信两大利益集团之间的博弈，然而由于电信行业市场化改革比较早，市场化程度比较早，已经形成了与市场机制相适应的盈利模式。而广电系统仍然处于高度的政企合一状态，管理陈旧，盈利能力差。2011年广电行业总收入2895亿，2012年总收入约为3135亿，而电信行业2011年总收入9880亿，2012年为10762.9亿。两者实力悬殊，因此对三网融合的理解和态度截然不同，难以达成共识。电信和广电双方都是传统的"自然垄断"，都掌握着自己独有的资源：电信控制着国际互联网出口、ISP牌照互联网数据中心业务；广电则掌控着IPTV牌照、IPTV播控平台的控制权。双方都想进入对方的业务领域，以扩宽自己的业务领域，增强盈利能力，却又都害怕一旦放开，实现双向进入又会损害自己的利益。电信网因为移动替代和IP技术发展的分流，传统电信业务增长乏力。3G技术的发展和应用，为手机电视业务的开展提供了条件。因为进入广电领域可以大大拓展电信系统的利润空间，所以实力强大的电信系统一直以来希望可以主导三网融合。对互联网来说，根据中国互联网络信息中心（CNNIC）的统计，截至2011年12月，国内网络视频用户规模为3.25亿，在网民中的渗透率为63.4%。网络视频已经成为互联网最重要的传播内容之一，利润空间巨大，因此涉足广电业务，争取独立的IPTV牌照成为互联网未来发展的重要需求。对于广电系统来说，在数字电视普及之后，同样可以开展IPTV业务。在获得全国性ISP（互联网接入服务）准入后，可以利用广电网络的带宽，为用户提供互联网接入服务，三网融合也将进一步拓展其业务空间。电信和广电都各自紧握自己手中的资源，既想在对方的业务领域分一杯羹，又不想失去自己的利益，双方之间的利益博弈也是阻碍三网融合进程的一大因素。
三、促进我国三网融合的管制政策思路及措施
关于我国三网融合，业界人士普遍认为：中国的三网融合历经多年至今却迟迟不能融合，始终处于一种停滞不前的状态并不是技术层面或者产业层面的问题，而是体制机制的问题。借鉴国外成功做法和经验，创造性地建立具有中国特色的三网融合监管体系已经迫在眉睫。
一是要中央高层对三网融合统一认识。事实上，在温家宝总理之前的李鹏和朱镕基两任前总理，都曾试图推动三网融合发展。第一次是原广电部提出单独建设有线电视网络。时任国务院总理的李鹏和时任国务院副总理的吴邦国都表示反对，主张应避免重复建设而充分利用现有的电信网。最终，支持广电部的时任中宣部部长丁关根不顾反对，强行推行了有线电视网络的单独建设。第二次是时任国务院总理朱镕基主张网络统一监管。在朱总理的推动下，《中华人民共和国电信条例》第四十五条明确"公用电信网、专用电信网、广播电视传输网的建设应当接受国务院信息产业主管部门的统筹规划和行业管理。"广电部门从未执行过国务院颁布的该行政法规。此外，朱总理主张网台分开也遭拒绝。第三次，朱总理主张在国务院机构改革中，将广电部划入文化部，将网络部分划入信息产业部。但方案在中央政治局讨论时，又被丁关根等反对。最后，广电部改为国务院直属机构广电总局得以保留，网络统一监管又一次未能实现。因此，要想有效推动三网融合首先需要中央高层对此达成共识，三网融合才能顺利进行。
二是需要积极探索建立统一的三网融合监管机构。对于我国三网融合究竟应该设立什么样的监管机构一直存在不同的声音，概括来说可以分为统一监管和分业监管两种模式。所谓的统一监管就是由同一个监管机构对融合后的广电、电信业务进行监管。分业监管则是指广电、电信的業务由不同的监管机构进行监管。目前我国对三网的监管采取的就是分业监管。纵观三网融合改革先行国家，统一监管是主流，这也是我国三网融合应该采取的监管方式。分业监管需要对广电与电信的业务领域进行明确的划分，而融合后这是很难划分的。另外，分业监管会导致监管机构之间为各自利益而博弈从而给融合带来困难，这正是我国三网融合目前所面临的一大困境。但考虑到广电和电信业务所存在的差异性，以及对各行业监管需要的专业知识和经验，可以在同一监管机构下设立不同的监管部门分别对广电和电信进行监管，这样既能解决不同利益主体之间的利益纠纷，又能很好的对广电和电信进行专业性的监管。
三是要制定相应的法律法规。现在的社会是法治社会，要想对三网融合进行有效监管必须要有法可依。纵观美国、日本等国的三网融合历程，都有完整的法律为依托，为三网融合扫清法律上的障碍。美国政府在1996年对原《电信法》进行修改颁布新《电信法》，允许电信与广电相互渗透，并将广电与电信的监管职能融合到监管机构FCC中，为三网融合扫清了法律障碍。日本政府通过颁布《广电经营电信业务法》和《促进开发通信广电融合技术法》实现了对广电和电信业务进行统一管理，促进了互联网与广播电视技术的融合，为广电与电信、广电与互联网的相互融合、相互渗透破除了壁垒，从而大大推进了三网融合的进程。而目前我国无论是电信行业还是广电行业都没有一部完善的法律法规，存在严重的法律缺失问题。借鉴国外经验，制定一部适合我国国情的法律是当务之急。根据他国经验，各个国家在推进三网融合中所涉及的法律法规，基本都是以网络与技术中立，业务上允许双向进入为基本准则，而对互联网和广播电视节目内容的监管力度则有所不同。中国需要根据自己的国情，制定出切实有效的相关法律以推进三网融合。
参考文献：
[1] 中国政府网：《国务院决定推动电信网广电网及互联网三网融合》，2010年1月13日.
[2] 通讯百科：http：//baike.c114.net/view.asp？id=9052-DE05C85C&word=三网融合.
[3] 环球网：http：//tech.huanqiu.com/net/comm/2011-08/1913313.html.
[4] 王俊豪.政府管制经济学导论[M].北京：商务印书馆，2001.
[5] 姜涛.三网融合存在的问题及其对策[J].企业活力，2011年第7期 .
[6] 宁海忻. 我国三网融合监管模式研究[C].2011.
作者简介：王星（1989-），男，湖南衡阳人，浙江财经大学硕士研究生，产业经济学专业，产业组织与竞争战略方向。